地方金融监督管理条例的量化要素评估

孟 飞

（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

一、引言

2017年第五次全国金融工作会议划定中央与地方金融监管事权之后，地方金融监管立法进入了快速发展阶段，如何制定一部体系完备、内容翔实的地方金融监管法规成为省级人大常委会的立法任务，这亦是理论界亟待深入研讨的议题。国务院金融稳定发展委员会正在加强各地立法资料的搜集，推进制定《地方金融监督管理条例》，全国人大常委会法工委也着手研究地方金融立法问题。全国超半数的省级人大常委会将地方金融监督管理条例或者地方金融条例列入立法规划中。截至2020年10月，山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古八省区市已经颁布了地方金融监督管理条例，而《北京市地方金融监督管理条例（草案）》《江苏省地方金融条例（草案）》《湖北省地方金融监督管理条例（草案）》《江西省地方金融监督管理条例（草案）》亦分别于2020年7月、9月、10月进入了立法审议阶段。地方性法规无论是以地方金融条例，还是以地方金融监督管理条例作为立法文件名称，其立法内容并没有实质性的差异，涵盖地方金融组织监管、金融风险防范处置、金融产业发展等基本内容。地方性法规的基本内容也反映出地方在金融领域的监管职责，以及监督管理与协调服务的高度紧密结合。由于各省区市的金融业态存在很大的差异，八部地方性法规在立法技术、立法内容上呈现出多样化的特征，对同一问题的解决提供了多元化的制度设计。因此，对八部地方金融监督管理条例进行评估有利于完善地方性法规。

地方性法规的评估主要分为法律文本质量评估和法律实施效果评估两种类型。业界和学界多是采用立法后评估的方式，通过设计立法后评估指标体系对法律实施效果进行评估。但在立法后评估指标设计上，业界存在一定的争议。国内理论界的探讨主要体现在三个方面：其一，在一般意义上探讨立法后评估指标的设计，提出了一般指标设计应当遵循适当性、灵活性、可行性原则，并普遍认同应当从法律法规自身、法律法规的经济社会环境影响两大维度构建指标体系（孙晓东，2012）。其二，在类型化意义上探讨地方性法规立法后评估指标体系，根据地方性法规的四大类，即宪法类法规、经济类法规、行政类法规、社会类法规，相应的具体指标体系存在差异。对于经济类法规而言，一级指标可分为立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色性、技术性，二级指标更为细化（俞荣根，2013）。其三，专门探讨金融法律立法后评估指标体系，借鉴中央部门对《现金管理暂行条例》《证券法》立法后评估的做法，提出金融法律立法后评估的合法性、合理性、执行性、实效性一级指标（张琨，2012）。国外理论界对立法后评估的研究主要集中在规制影响分析，即对独立行政机关制定监管规则的成本收益分析，并不完全等同于中国的立法后评估制度。另外，金融领域的规制影响分析亦存在对拟定规则的成本收益分析，并被作为提高金融监管质量的一种重要工具。本文主要侧重于对法律文本质量的评估，从这一方面来说，法律文本的完备是由基本构成要素的详尽程度所决定的。为此，本文采用了要素量化评估法，通过17 个基础性法律要素的详尽程度来判断法律文本的完备性。我国理论界在环境保护法制、生态文明法制评估中已经成功地引入并运用要素量化评估法，本文尝试将这一量化评估方法拓展运用于地方金融监督管理条例，旨在评估省级人大常委会制定地方金融监督管理条例的文本质量、制度成因以及破解之道。

二、评估方法的确定与评估对象的选择

（一）评估方法的确定

要素量化评估法是澳大利亚新英格兰大学农业与法律研究中心伊恩·汉纳姆（Ian Hannam）教授提出的（王曦、胡苑，2006）。伊恩·汉纳姆的要素量化评估法确定了17 个核心评估要素，即立法目的（general intent）、管辖（jurisdiction）、责任（responsibility）、具体目标（goals and objectives）、定义（definitions）、注意义务（duty of care）、职责分工（hierarchy of responsibility）、机构（institutional）、政策（policy）、教育（education）、考察和研究（research and investigation）、公共参与（community participation）、市场规划（planning）、市场管理（management）、资金机制（financing）、实施（enforcement）、纠纷解决（dispute resolution）。要素量化评估法主要是对法律文本的评估，以确定该法律文本或者某一领域的立法体系所确定的法律框架是否完整，从而在立法技术层面给予充实和完善（郑少华、孟飞，2012）。但在对地方金融监督管理条例进行评估时，17个核心评估要素的基本含义应当作出适应性调整（见表1）。另外，对包括某要素的条款的详尽程度进一步区分为：比较详细（Y/S）、一般详细（Y/M）、比较原则（Y/W），没有作出规定的则为否（N）。

表1 要素的基本含义

（二）评估对象的确定

从中央与地方金融监管权限划分来看，省级人大常委会有权制定所辖区域实施的地方金融监督管理条例，但全国人大常委会和国务院亦有权制定地方金融监督管理法或者地方金融监督管理条例。实践中，中央与地方“7+4”地方金融组织监管事权存在认知上的不一致。全国人大常委会法工委认为，“7+4”地方金融组织准入审批权属于国家立法权限，而内蒙古司法厅在《关于〈内蒙古自治区地方金融监督管理条例（征求意见稿）〉的起草说明》则指出，地方金融立法规范的不是金融的基本制度，而是地方金融事务。为此，本文选取山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古八部地方金融监督管理条例作为评估对象。

从法律实践来看，山东、河北、天津、四川在地方金融监管体系建设上较早进行了探索。2013年7月，天津市政府办公厅转发市金融办《关于建立健全地方金融监管体系意见》（津政办发〔2013〕60 号），对监管职责进行了明确的界定和划分。《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发〔2013〕28 号）亦建立省市县三级监管体制。而在《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107 号）和《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置的意见》（国发〔2014〕30号）发布后，《河北省人民政府关于建立健全地方金融监督管理体制的实施意见》（冀政〔2014〕114 号）和《四川省人民政府关于贯彻落实〈国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见〉的实施意见》（川府发〔2015〕46 号）相继颁布实施。2013年浙江省十二届人大常委会六次会议审议通过了《温州市民间融资管理条例》，为全国第一部专门规范民间金融的地方性法规。而早在2009年6月25日上海市十三届人大常委会第十二次会议审议通过《上海市推进国际金融中心建设条例》，则是全国第一部地方金融促进法。因而，山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古八省区市地方金融监督管理条例作为评估对象，对于其他省区市而言，显然更具有典型意义和借鉴价值。

三、单部法律文本的评估：以《上海市地方金融监督管理条例》为例

2018年，上海市地方金融监管局组织开展地方金融立法课题研究，形成建议草案。如果从2018年9月21日《上海市地方金融监督管理条例》列入市十五届人大常委会立法规划起计，至2020年4月10日市十五届人大常委会二十次会议表决通过，历时568 天（解冬，2020）。结合上海国际金融中心的自身特点，条例在监管体制和制度设计上展现了上海“精细化”管理特征（卢慧萍，2020）。

（一）评估结果

从17 个要素来看，《上海市地方金融监督管理条例》基本上体现了法律文本的完整性（见表2）。

表2 《上海市地方金融监督管理条例》评估结果一览表

从表2可以看出，《上海市地方金融监督管理条例》在评估结果上，Y/S 共计3 个、Y/M 和Y/W 分别为4、6 个，而没有作出明确规定的要素总共为4 个。

（二）评估结果的分析

1.要素规定一般详细（Y/M）

要素规定一般详细的内容集中体现在职责分工、机构、政策、公众参与。上海积极推进地方金融监管体系建设，确定了市、区两级监管体制，着力推进上海国际金融中心建设。因此，在市、区两级政府之间的权责边界在立法中得到了明确的界定，条例亦对市金融监管部门与区金融工作部门之间的权限进行了清晰的界定。在法律界定中，金融工作部门不同于金融监管部门。从上海市16 个区金融工作部门设置来看，除浦东新区金融工作局、虹口区金融服务局之外，其他14个区政府均是设立金融服务办公室。闵行、奉贤、崇明区将金融服务办公室设置在区财政局，而黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、杨浦、宝山、嘉定、金山、松江、青浦区均是在区发改委内设金融服务办公室。区金融工作部门的职责集中于金融营商环境的营造和招商引资等服务发展职能。从这一方面来看，《上海市地方金融监督管理条例》对市、区两级政府及其部门职责的界定是比较清晰的。但是，市、区两级政府及其部门承担的监督管理的具体权责并没有在条例中得到明确的细分，尤其是第4 条和第5 条并未明确区分市、区在金融风险防范处置中的权责范围，有可能出现职责同构问题。

在政策方面，《上海市地方金融监督管理条例》仅仅提出了政策制定的原则性要求，并未规定具体政策制定、实施、监督、检查、评估等。而对于社会公众参与，《上海市地方金融监督管理条例》明确规定了金融违法违规行为举报制度。但是，金融举报制度仅是法律法规实施过程中的私人执法机制，而在金融监管规则制定中，社会公众如何通过组织化的工作机制与地方金融监管机构进行对话，《上海市地方金融监督管理条例》并没有提供相应的制度设计。

2.要素规定比较原则（Y/W）

注意义务强调金融监管机构工作人员、地方金融组织管理人员在执法和合规经营时的职业操守和职业伦理约束。《上海市地方金融监督管理条例》仅对监管对象的董事、监事、高级管理人员的信义义务提出了明确的要求，并未对监管工作人员的注意义务作出明确的规定，第23 条仅确定了监管工作人员对监管对象及有关单位和个人的商业秘密、个人隐私的保密义务。

考察与研究侧重于金融监管机构作出监管行动的依据和考量因素。《上海市地方金融监督管理条例》对此仅仅提出了行动决策的信息平台数据依据、创新监管措施的前提，没有进一步规定监管平台信息有效利用的具体实体规则和程序规则、地方金融组织创新发展的基本要求。这种原则性规定并没有为地方金融组织和其他市场主体提供稳定的法制预期，亦不利于地方金融组织及其投资人进行风险管理。

金融发展环境规划强调地方政府经济调控和行政指导的能力。上海在“十一五”“十二五”“十三五”期间均颁布了相应的金融业发展规划，但《上海市地方金融监督管理条例》第7 条对金融发展环境规划仅是作出了原则性规定，并没有提出完善规划的制度设计，尤其是程序性规则。

金融发展环境管理侧重于公共信用信息、质押登记等附属性服务的发展。《上海市地方金融监督管理条例》 第26 条对公共信用信息管理作出了原则性规定。事实上，《上海市地方金融监督管理条例》亦无法对信用管理作出更为详细的规定，因为2017年10月1日起实施的《上海市社会信用条例》已经作出完整性的法律规定（罗培新，2018）。

实施规程强调金融监管权限行使的规范化和流程化。《上海市地方金融监督管理条例》对制定监管标准、监督检查程序提出了法律要求，但没有进一步对核心规则作出规定。在法律实践中，金融监管机构往往制定规范行政行为的工作规定。但是，《上海市地方金融监督管理条例》 没有对此作出更为具体的规定。

在争议解决方面，《上海市地方金融监督管理条例》 第12 条第2 款确定了地方金融组织负有义务建立通畅的争议解决机制，受理并解决金融消费者和投资者的投诉。与此同时，第27 条亦以倡导性规范的形式鼓励地方金融组织建立行业自律组织，而行业自律组织的六项职责之一是调解地方金融组织与消费者和投资者之间的争议。

3.没有对要素规定（N）

在4 个没有规定的要素中，《上海市地方金融监督管理条例》没有对金融消费者教育作出规定，但《上海市推进国际金融中心建设条例》 第38 条对政府部门和金融机构的金融风险防范意识教育责任作出了规定，但这里的金融机构是否包括地方金融组织并不明确。

《上海市地方金融监督管理条例》对地方金融监管机构权限的范围、行使依据作出了明确的规定，保障了在国家法律和行政法规不完备条件下的执法的合法性。但作为地方金融监管组织法，《上海市地方金融监督管理条例》并没有对市地方金融监管机构的监管目标、问责性、与监管对象之间的争议解决等作出明确的规定，这不利于专业性、技术性的规制机构行使权限。

《上海市地方金融监督管理条例》亦没有对政策性融资担保体系以及其他公共金融体系作出规定。政策性融资担保体系及其他公共金融体系的功能是为小微企业、农户、居民提供便利化的基本金融服务，或者由市属国有金融资本直接提供，或者由地方金融组织和金融机构提供。但政府部门应当为后者提供相应的扶持措施和经济激励机制。

四、法律文本的体系性评估：山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古

省级人大常委会制定的地方金融监督管理条例在一定程度上具有地方性知识的特点。因此，对现行八部地方性法规进行体系性评估更能清晰地厘定地方金融监管制度的共性规则和个性规则。

（一）评估结果

表3 八部地方性法规的评估结果

其一，从结构来看，八部地方性法规在11 个方面高度相同或者相似。如果同时把《上海市推进国际金融中心建设条例》 的金融风险防范教育考虑在内的话，八部地方性法规在立法目的、管辖、责任、具体目标、定义、注意义务、政策、教育、考察与研究、公众参与、金融发展环境管理、纠纷解决等12 个要素上的规定是基本一致的。除立法目的、管辖、定义做出了完整性规定之外，责任、具体目标、纠纷解决都没有得到明确的规定，注意义务、考察与研究、金融发展环境管理3 个要素规定的比较原则。

其二，整体而言，八部地方性法规没有呈现出显著的区域差异性。在注意义务、职责分工、机构方面，除山东、河北两部较早的立法之外，天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古地方性法规均有了很大的改善，对这三个要素作出了比较原则或者一般详细的规定。在法律文本上，天津立法在实施规程上仅是作出了原则性规定，但《天津市地方金融监督管理局行政执法工作办法》（津金监规范〔2019〕5 号）和《开展政务服务事项事中事后监管标准化实施细则的通知》（津金监局〔2019〕20 号）的颁布实施，对监督检查、行政处罚行为的流程化、标准化作出了明确、具体的规定。考虑这一方面因素，天津地方金融监督管理条例中实施规程的内容得以具体化。

（二）评估结果的分析

从八省区市评估结果来看，没有作出规定或者规定比较原则的要素集中体现为责任、具体目标、注意义务、职责分工、机构、考察与研究、金融发展环境管理、实施规程、纠纷解决。

1.责任、具体目标、职责分工、机构

八部地方性法规在责任、具体目标上均没有作出明确的规定，而具体目标的设定同时受到责任的约束。中央政策对地方政府承担的监督管理和风险处置的对象和范围作出了明确的界定，但《立法法》第8 条并未对金融基本制度的含义作出法律解释，这在一定程度上限制了地方立法机关的积极性。

省级人大常委会制定地方金融监督管理条例的法律依据包括《宪法》《立法法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》，以及《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《融资担保公司监督管理条例》等上位法。此外，地方金融监督管理条例的制定还需要参照国务院和中央金融管理部门颁布的文件，如《小额贷款公司试点的指导意见》《融资性担保公司管理暂行办法》等。这就造成了地方性法规对责任、具体目标的界定受到诸多因素的制约，无法对其进行准确的描述。

另外，地方金融组织规则制定权是由中央金融管理部门来行使，地方性法规亦没有动因对责任、具体目标作出明确界定。然而现实却是，金融监管是由一套完整性、精细化的规则体系组成的，责任和具体目标的界定直接关系到规则体系的完备性及其实施效果。

山东、河北、广西、内蒙古地方监督管理条例没有明确区分省级、辖区市、县级政府在职责分工、机构上的差异。在地方金融组织发展初期，山东、河北、广西、内蒙古采取了“谁试点、谁担责”的做法，试点县级政府出具的风险处置责任担保函成为省级金融管理部门审批试点资格的重要条件。然而在进入法治化发展阶段之后，省级、市级、县级政府及其金融管理部门的职责必然进行划分，这也是中央与地方事权划分“三级”（中央—省—市县）原则的具体体现（刘剑文、侯卓，2017），地方性法规亦按照国家法律要求对省—市—县级政府职责、机构职能作出具体规定。

so L1=950×I1+b1-440+517+475=950×I1+b1+552,L2=Ls-440-220-(950×I1+b1+552)=Ls-950×I1-b1-1212

2.注意义务、考察与研究、实施规程

现代金融监管越来越强调监管机构的独立性和问责性。作为问责性的基础，金融机构的注意义务、考察与研究、实施规程要素的重要性日益凸显。据此，地方金融监管机构越来越重视监管行为的标准化。《山东省地方金融监管系统行政处罚自由裁量基准（试行）》已经颁布实施，而《浙江省地方金融监管局2020年工作思路》亦提出制定地方金融组织行政处罚裁量基准。河北省地方金融监管局则建立了规范化的行政执法流程，主要包括《河北省地方金融监督管理局行政处罚自由裁量权基准》《河北省地方金融监管行政执法规范用语指引》。

但在地方性法规中，地方金融监管机构的注意义务并没有得到具体的界定，对地方金融监管机构采取监管行动动因的考察与研究仅仅是作出了抽象性规定，这些概括性因素亦不能对地方金融监管机构的行为进行有效的约束。

3.金融发展环境管理

从法律文本来看，八部地方性法规对公共信用管理的规定是比较原则的，但这并不意味着八省区市公共信用法制建设较为薄弱。基于立法体制的原因，省级人大常委会在制定地方金融监督管理条例的同时，也会制定社会信用条例。《上海市社会信用条例》已经于2017年10月1日起施行，而《河北省社会信用条例》和《浙江省公共信用信息管理条例》则于2018年1月1日起施行。《山东省社会信用条例》和《天津市社会信用条例》已经进入了征求意见阶段。尽管四川省人大常委会尚无制定《四川省社会信用条例》的工作计划，但省政府于2017年2月颁布了《关于加快推进社会信用体系建设的意见》（川府发 〔2017〕11 号）。《广西壮族自治区公共信用信息管理暂行办法》 已经于2019年2月11日发布实施，而《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》 亦被列入2020年人大立法计划。因此，地方金融监督管理条例对社会信用的规定较为原则，对失信行为进行惩戒时，均遵照社会信用条例的规定。

4.纠纷解决

八部地方性法规均没有对纠纷解决机制作出具体的规定。这里的纠纷解决机制包括四种：一是立法要求地方金融组织建立畅通的纠纷机制，受理、解决金融消费者和投资者的投诉及争议事件；二是地方金融监管机构为地方金融组织与金融消费者和投资者纠纷提供的解决机制，如行政调解、支持金融消费者和投资者诉讼等；三是地方金融监管机构建立相应的工作规程以应对行政复议、行政诉讼；四是立法要求的其他替代性机制，以解决地方金融组织与金融消费者和投资者之间的纠纷。

从法律文本来看，对于这四种纠纷解决机制，只有《上海市地方金融监督管理条例》《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》作出了简略的规定，其他六部地方性规范均没有对此作出规定。但在金融监管实践中，河北省金融局已经作出了积极探索，相继颁布了《行政复议工作规定》《行政应诉工作规定》等，对地方金融监管机构与监管对象之间发生争议时的行政行为给予规范。而《行政调解工作规定》则为地方金融组织与金融消费者和投资者争议解决提供了有效的解决机制。

五、地方性法规的完善路径

地方金融监管立法在法律内涵上并不等同于省级人大常委会制定的地方金融监督管理条例。从中央与地方金融监管立法权限划分的角度来看，宪法→立法法组织法→金融法律→行政法规→地方性法规，形成了地方金融监管立法的体系。因此，从完善地方性法规的角度来看，在完善本身法律文本的同时，亦应当加强上位法的完善，尤其是中央与地方金融事权的法治化。

（一）金融事权的明晰

在上位法中，《宪法》《立法法》没有对金融事权作出明确、具体的界定，《宪法》第3 条确定中央与地方国家机构职权划分的原则，但未确定中央与地方事权划分的具体领域及其标准，《立法法》第8 条亦没有对金融基本制度作出法律解释，全国人大常委会法工委与省级人大常委会工作部门在立法中的认识并不完全一致。在金融法律体系中，仅有《证券法》第98 条对区域性股权市场的定位作出了规定，同时授权国务院制定具体管理办法12019年12月28日十三届全国人大常委会十五次会议第二次修订。。而在行政法规体系中，仅有《融资担保公司监督管理条例》颁布实施。尽管《非存款类放贷组织条例》《防范和处置非法集资条例》已经列入国务院年度立法工作计划，但至今尚未颁布。在这种条件下，省级人大常委会制定地方金融监督管理条例必然受到不完备的上位法的约束，而中央与地方金融事权划分不清晰更加剧了地方性法规的原则性、概括性规则的增多，以降低与上位法抵触的风险。

明确中央与地方金融事权包括三大基本内容：其一，全国人大常委会法工委应当启动法律解释工作，对《立法法》第8 条金融基本制度的内涵和外延作出具体解释。从八部地方性法规的制定过程来看，地方均向全国人大常委会法工委就有关问题进行请示，体现了一事一议的特征。从立法规范化、科学性的角度来看，全国人大常委会应当在对地方性法规研判和作出请示工作的基础上，作出统一的解释，为其他10 余部地方性法规的制定提供依据和指引。

其二，国务院制定一部统一的地方金融监督管理条例成为一个可行的现实选择。国务院金融稳定发展委员会已经开启了起草《地方金融监督管理条例》工作（四川省人大经济委员会等，2020）。行政法规《地方金融监督管理条例》的制定不仅有利于丰富地方性法规的内容和区域差异性，而且进一步规范中央金融管理部门的规则制定权，更有利于提高地方的积极性。《融资担保公司监督管理条例》的调整对象仅限于“7+4”地方金融组织中的一类，其他类型的地方金融组织主要接受中央金融管理部门制定的业务经营规则和监督管理规则。在法理上，中央金融管理部门颁布的部门规章和规范性文件并不能成为地方性法规的上位法，但对于地方金融监管机构而言，则要同时负责执行地方性法规、部门规章和规范性文件，这就导致地方性法规制定地两难困境。而统一的行政法规的颁布则有效的消除了省级人大常委会的立法难题，可以根据行政法规制定更为详尽、可操作的规则。

其三，全国人大常委会法工委的法律解释和国务院制定的行政法规解决的核心问题是明确监督管理、风险处置、扶助发展三项具体事项的内涵及其权限划分。中央与地方金融事权划分在监管对象上已经明确，即地方负责地方金融组织监督管理和风险防范处置。但在权限范围上，监督管理必然包括行政许可、行政检查、行政处罚、监管措施、行政强制等具体权能。但是，地方性法规受到《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》的约束。在只有《融资担保公司监督管理条例》颁布实施的条件下，制定地方性法规的主要目的是解决执法依据缺乏、权限不足的问题。但从金融监管权限依法有效行使的角度来看，行政检查、监管措施的法治化更能够提高金融监管质量，行政法规对行政检查、监管措施的规定更有利于监管权限的规范行使。

比较而言，风险处置更具有地方性特征。从发生金融风险事件的主体来看，除了地方金融组织之外，普通企业更有可能发生非法集资行为，而一旦发生企业债务风险，更会波及金融企业和其他利益相关者。因金融泛化而产生的防范和处置非法集资职责必然关系到不同层级政府的职责。因此，地方政府采取了网格化社会管理方式，建立金融风险监测体系。从实践来看，山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古均体现了区域性特征和差异性做法。

优化金融营商环境成为地方金融监管局的主要职责，这也是八省区市地方金融监管局同时挂牌金融服务办公室或者金融工作局的原因。优化金融营商环境的一个核心内容是保障所辖区域的小微企业、农户、居民能够便利地获得基本金融服务。而地方金融组织则是提供基本金融服务的主体，这在国务院发布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中得到了明确的规定。为此，《融资担保公司监督管理条例》和中央监管政策亦是鼓励省级政府制定促进“7+4”类地方金融组织发展的政策措施。从这一方面来看，扶助发展职责属于地方性事务，即使是在国家法律和行政法规没有规定的情况下，地方立法机关亦应当建立相应的制度安排。

（二）责任、具体目标的设定

责任、具体目标的设定实际上反映了立法机关对监管机构的法律约束。但在金融事权划分时，地方金融监管机构遵守执行中央金融管理部门的规则，这就增加了地方立法机关设定责任、具体目标的难度，也就回到了一个基础性的法理问题，即：中央与地方金融事权划分指的是立法权限，还是行政权限？从《宪法》第3 条确定的两个积极性原则来看，金融事权应当包括立法权限和行政权限，即团体权限。地方金融监管的丰富内涵已经扩展至地方政府在金融领域履行监管职责的本义（李发图，2020），涵盖监督管理地方金融组织和防范处置金融风险。与此同时，地方政府亦承担优化金融营商环境的职责，尤其是建立公共金融体系，鼓励其为小微企业、农户、居民提供基本金融服务。其中，地方金融组织监督管理和金融风险防范处置属于规制行为，是对行政人的约束，而优化金融营商环境及建立普惠金融体系则是典型的给付行政。

在三种不同性质的事权得以明确之后，地方立法机关有权对行政机关的责任、具体目标进行设定。在德国法理中，规制行政属于联邦和州事务，而给付行政属于州以下的地方事务。据此，地方立法机构在地方金融事务中的能动空间主要集中扶助发展普惠金融体系，但在仅有《融资担保公司监督管理条例》这一部行政法规的条件下，省级人大常委会亦有权在《立法法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》的约束下，制定相应的地方金融监督管理条例。因而，《山东省地方金融条例》《河北省地方金融监督管理条例》《天津市地方金融监督管理条例》《四川省地方金融监督管理条例》《浙江省地方金融条例》《广西壮族自治区地方金融监督管理条例》《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》毫无例外的分章专门规定了这三类金融事项。但是，这七部地方性法规并没有更进一步对不同金融事项在责任、具体目标作出规定。

在责任界定上，地方性法规应当设定不同层级的地方政府的职责，尤其是省级、市级、县级之间的职责差异，并鼓励市级和县级政府根据其财政情况扶持普惠金融体系的健全与发展。

在具体目标界定上，地方性法规应当确定监管管理、风险处置、扶助发展上的不同目标。地方金融组织监管亦应以行为监管和金融消费者权益保护为核心，而金融风险防范处置则侧重于以社会治理的方式防控风险事件。扶助发展的重点则是建立公共金融体系，提高地方金融组织和金融机构为经济弱势群体提供基本金融服务的能力。

（三）职责分工、机构要素的完善

职责分工、机构要素的核心是从监管独立性和问责性的角度提出的基本要求。职责分工要求地方性法规明确界定区分地方金融监管机构和其他行业主管部门、行业自律机构之间的权责。而机构要素是对地方金融监管机构提出的判定内部治理结构是否能够有效实现其监管目标、体现监管权限的内在要求。

八部地方性法规均对地方金融监管机构的职责作出了规定，只是详略程度不同而已。唯应注意的是，山东、河北、广西、内蒙古并没有对省级、市级、县级地方金融监管部门之间的职责进行区分，而是使用了“县级以上人民政府地方金融监管机构”来界定。而天津、四川、上海、浙江则明显区分了省（市）与设区的市、县（市、区）政府地方金融监管机构在职责上的差异。

在2018年政府机构改革中，山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古均成立省（市、区）地方金融监管局，但并非全部的县（市、区）级政府均建立了专门的地方金融监管机构，而是将金融事务授权发展改革部门或者财政部门来行使。因此在立法技术上，《四川省地方金融监督管理条例》《上海市地方金融监督管理条例》《浙江省地方金融条例》均明确界定省级政府确定的地方金融监管部门，以及设区的市和县（市、区）政府授权的金融工作部门。省级地方金融监管部门是独立性的监管机构，金融工作部门则可能是发展改革委、财政部门等根据授权行使相关的金融事权。值得注意的是，地方金融监管部门与地方金融工作部门的另外一个区分是，地方金融工作部门不一定行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政监管措施等。从四川、上海、浙江地方性法规来看，设区的市、县（市、区）地方金融工作部门主要承担的是发展职能，以及牵头组织处置非法集资活动。据此，设区的市、县（市、区）地方金融工作部门多是根据省级地方金融监管机构的要求进行监督检查、搜集监管信息等。对于行政许可权限，《四川省地方金融监督管理条例》允许省级地方金融监管机构委托设区的市、县（市、区）地方金融工作部门行使。因此，地方性法规应当对不同层级的地方金融监管（工作）部门的职责分工作出清晰的界定。

省级人大常委会制定本省域的地方金融监督管理条例，应当将其定位为金融监管组织法。尽管地方金融监管机构的权限范围受到上位法和中央政策的约束，但地方性法规亦有权对省级地方金融监管机构的治理结构作出规定，以便于监管目标的实现。但遗憾的是，现行八部地方性法规均未对省级地方金融监管机构的处室设置及其职责进行明确的规定，而是体现在省（市）地方金融监管职能配置、内设机构和人员编制规定。但在法治意义上，职能配置、内设机构和人员编制规定（三定方案）仅是规范性文件，还不能成为地方金融监管局行使权限的法律依据，这就产生执法依据不足的问题。因此，地方性法规应当注重地方金融监管局的组织立法，根据监管目标的设定，对地方金融监管局的处室设置及其权限作出明确的界定。

（四）注意义务、考察与研究、实施规程要素的完善

注意义务、考察与研究、实施规程侧重于金融监管机构采取监管行动时的科学性、合理性、透明化。注意义务要求金融监管机构以谨慎包容的态度平衡发展与管制、创新与管制之间的紧张关系。山东、河北、天津、四川地方性法规均确定了地方金融监管工作积极稳妥、安全审慎原则。《上海市地方金融监督管理条例》确定了安全审慎、有序规范、创新发展三大原则。《浙江省地方金融条例》 则确定了分类管理、稳妥审慎、防控风险、创新发展原则。广西地方性法规要求积极稳妥、安全审慎、持续发展原则，内蒙古地方性法规则要求安全审慎、规范高效、持续发展。

八部地方性法规均有所规定，但都较为概括，并没有进一步解释安全审慎或者稳妥审慎的基本含义与具体要求。

考察与研究的核心是要求采取金融监管行动应当具有一定的现实基础，即在对金融交易行为、交易数据、风险聚集进行实时监测和理性评估的基础上，再决定是否以及如何采取监管行动。换言之，地方金融监管机构应当充分利用大数据、区块链等技术，提高监测能力，以便于作出合乎现实的理性判断，国家法律亦是鼓励地方金融监管机构运用现代信息技术。《河北省地方金融监督管理条例》第32 条第1 款、《四川省地方金融监督管理条例》 第34 条、《天津市地方金融监督管理条例》 第23 条、《上海市地方金融监督管理条例》第6 条、《浙江省地方金融条例》第38 条均要求运用大数据、云计算等现代信息技术提高金融风险监测和调控能力。但是，现行地方性法规仅仅提出了监管任务，并没有进一步对不同系统层面的数据之间的对接、跨行业跨部门基础数据的整合、金融风险预警防范判断指标和监测模型等作出明确的规定。

实施规程侧重于金融行政行为的规范化、流程化，对于行政许可、行政检查、行政处罚、监管措施等作出明确规定。天津对行政执法程序进行了规范，但并未明确监管措施的实施条件和程序。中央金融管理部门越来越注重实施规程，不仅规范行政许可、行政处罚等行为，而且也注重对监管措施的运用。中国证监会于2020年3月27日发布《关于就〈证券期货市场监督管理措施实施办法（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，进一步规范监督管理措施的实施程序，这也是地方性法规亟待解决的问题。

（五）纠纷解决机制的完善

地方金融监管法制是以微观审慎监管、行为监管与金融消费者保护为核心2《天津市地方金融监督管理局2020年部门预算编制说明》。，逐步从协调服务为主转向监管与协调服务并重。微观审慎监管是从单一主体的角度要求地方金融组织的安全与稳健。即使地方金融组织是非存款类金融企业，但其业务开展与商业银行具有紧密的经济关联，例如从商业银行获得融资、开展银担业务、资金账户管理等。此外，地方金融组织亦有可能超过经营范围从事标准化业务、吸收公众资金等非法集资行为。因此，地方金融组织首先应当确保其安全稳健，地方金融监管法制应当据此确定相应的机制解决金融监管机构与地方金融组织之间的争议。

行为监管与金融消费者权益保护是地方金融监管机构的核心职责，地方金融监管法制应当在“监管者—地方金融组织—消费者” 三方关系中实现平衡，建立为金融消费者和投资者权益保障提供多元化的争议解决机制。人民银行、银保监会、证监会已经建立了相对完整的金融消费者和投资者纠纷解决机制，这为建立地方层面的纠纷解决机制提供了经验参照。在监管实践中，天津市金融局发布实施《关于做好地方金融消费者权益保护工作的通知》（津金监局〔2020〕2号）。但在法律文本上，《上海市地方金融监督管理条例》不仅将维护金融消费者和投资者合法权益作为立法目的之一，而且要求地方金融组织、行业自律组织建立相应的争议处理机制、纠纷调解机制。另外，《上海市推进国际金融中心建设条例》亦要求完善金融诉讼案件审理机制、金融仲裁机制。综合来看，上海地方性法规已经建立了地方金融组织投诉处理、行政调解、司法诉讼、金融仲裁、非诉第三方解决机制，这为其他地方性法规的制定和完善提供了参照。