巡视审计意见在民事诉讼中的效果及启示

张继昕

(太原理工大学 文法学院，山西 太原 030024；山西华炬律师事务所，山西 太原 030006)

一、巡视审计协作监督已成常态

(一)巡视是党纪监督、政治监督

为加强党内监督，规范巡视工作制定的《中国共产党巡视工作条例》(以下简称“《条例》”)规定，党中央和省级委员会建立专职巡视机构，党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。

《条例》第十五条:“巡视组对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督。” 第二十一条:“巡视组开展巡视前，应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。”

可见，巡视不但不排斥其他部门的监督，甚至还需要借助法律、审计监督的力量实现巡视目的。

(二)审计监督是行政监督、财务监督

《审计法》第二条:“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”

对于审计监督的性质，曾任审计署署长的李金华有一个比喻：“我们都是看门狗，什么看门狗？国家财政的看门狗。通过审计维护国家财政、国家财产的安全和有效，揭露那些情节严重、性质恶劣、数额巨大的违法违规问题和经济犯罪问题。”[1]

(三)巡视审计协作是现实需要

虽然，巡视与审计监督在主体、性质、内容、依据、后果等方面有别，但二者也存在紧密联系，审计需要借力巡视提高权威强度，巡视需要凭借审计手段坐实问题，二者有异曲同工、殊途同归之效。

网上查询相关内容，可以管窥二者关系:“发挥审计作用，推动巡视工作深入开展”[2]，“交通银行探索巡视与审计等监督贯通融合”[3]，还有的地方制定专门文件如《关于巡视巡察机构与审计机关进一步深化协作配合的意见》[4]。

有论者撰文认为，当前，审计机关作为政府专司经济监督的重要部门，抽调审计人员配合参与、借助审计专业力量开展巡视巡察已成常态。实践证明，深化二者协作配合，充分发挥各自职能优势，有效整合了监督资源，拓展了监督成果，放大了监督效应，增强了巡视巡察“发现问题”的精准性、快捷性和实效性。进一步发挥好审计监督在巡视巡察工作中的协同作用，推动二者有机贯通、相互协调，更好地服务于推进全面从严治党和经济高质量转型发展，具有重要的意义[5]。

本文所谓巡视审计意见，是指巡视组、审计机关通过巡视、审计工作，发现被巡视、审计单位存在问题并要求其整改、纠正的意见、建议。

二、巡视审计为何引发民事诉讼

(一)诉讼常被作为落实巡视审计整改要求的措施

《条例》第二十六条:“ 经派出巡视组的党组织同意后，巡视组应当及时向被巡视党组织领导班子及其主要负责人分别反馈相关巡视情况，指出问题，有针对性地提出整改意见。根据巡视工作领导小组要求，巡视组将巡视的有关情况通报同级党委和政府有关领导及其职能部门。”第二十七条:“被巡视党组织收到巡视组反馈意见后，应当认真整改落实，并于2个月内将整改情况报告和主要负责人组织落实情况报告，报送巡视工作领导小组办公室。”

《条例》针对的是“被巡视党组织领导班子及其主要负责人”，事实表明，对领导的约束就是对一个单位最有效的约束，领导重视的事情必定会下大力气落实。

《审计法》第三十五条:“审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。”

无论是《条例》要求的“整改”还是《审计法》规定的“纠正”，都是一种强有力的监督，如不落实，就会被“问责”。因此，巡视审计提出的意见必然会被巡视审计单位想方设法予以落实，而诉讼常被作为落实巡视审计整改要求的措施。诉讼的具体情形详见本文第三部分。

(二)合同问题是引发民事诉讼的重要领域

巡视审计涉及被巡视审计单位的方方面面，发现的问题也会涉及各个方面，这些事项有的不涉及外部单位，有的虽然涉及外部单位，不属于民事关系。除此之外，无论是国家机关、事业单位还是国有企业，有相当数量的事项是与外部单位建立的各种合同关系，它们常常成为巡视审计的重点领域，如政府采购、租赁、投资、借贷等，这些关系中的经济往来，特别是资金支出，是巡视审计的重中之重，巡视审计一旦发现问题要求整改、纠正，必然涉及对被巡视审计单位合同关系的评价，如合同未履行招投标程序，合同未履行相关审批程序，投资款投资收益未收回，超额支付合同价款，交易价格缺少定价依据，如此等等，有的巡视审计意见甚至会进一步提出更为明确具体的定性和要求，如合同无效、解除合同、提起诉讼、停止支付等。

归结起来，这些意见无非是两个方面：一是要求被巡视审计单位主张合同权利；二是要求被巡视审计单位停止履行合同义务。

可想而知，这样的意见对被巡视审计单位来说，是一个很大的“坑”，跳与不跳都是个问题。落实的结果，或因巡视审计意见而主张权利者，提起诉讼；或因巡视审计意见而停止履行义务者，导致被诉。

无论起诉还是被诉，被巡视审计单位对能否取得预期结果并无把握，有些甚至是知其不可而为之，为的是落实整改要求，不惜打官司吃败仗，否则领导的位置就不稳牢。

如此诉讼，效果如何呢？不妨看看法院对这类案件的认定、判决情况。

三、从法院判决看巡视审计意见在民事诉讼中的效力

以“巡视审计”为关键词在中国裁判文书网搜索，发现民事判决16篇(1)搜索日期2021年1月16日。。对判决内容分析后发现，这些案件都是因相关单位被巡视审计要求整改、纠正存在的问题而引发，或为落实巡视审计意见而提起诉讼，或为落实巡视审计意见停止履行义务被诉。但从实际效果看，此类诉讼中巡视审计意见绝大多数得不到法院的支持。

(一)被巡视单位主张的权利超过诉讼时效被驳回诉讼请求

上诉人重庆建工集团物流有限公司(以下简称“建工物流公司”)与被上诉人中国石油天然气股份有限公司重庆销售分公司万州奉节经营部(以下简称“中石油奉节经营部”)买卖合同纠纷一案。法院认为：“建工物流公司被巡视审计发现超付货款的情况，建工物流公司向中石油奉节经营部超额支付货款的时间系发生在2012年7月，距今长达7年，而建工物流公司作为一家财务制度完备的企业，应当于超付行为发生的当月或次月就应当知晓，最迟也应当于当年年末于财务年终清算中发现权利受损。诉讼时效应当自建工物流公司要求中石油奉节经营部返还超付款项之日即2019年3月12日起算的上诉理，不过是其管理不善的遮羞布，本院不予采纳。一审法院认定建工物流公司的诉权已过诉讼时效，符合法律规定，并无不当。建工物流公司的诉讼请求不应当得到支持。”(2)重庆市第二中级人民法院民事判决书(2019)渝02民终2528号，中国裁判文书网。

判决不但依据诉讼时效的法律规定，不支持上诉人被巡视审计发现超付货款而要求返还的主张，还顺带指出了其内部管理问题，尤其“2019年3月12日起算的上诉理，不过是其管理不善的遮羞布，本院不予采纳”的认定说明，上诉人已经不只是自讨没趣，而是自取其辱了。该案上诉人依据巡视审计意见起诉，非但不能挽回自己的损失，还进一步凸显了内部管理漏洞，通过判决更坐实了内部管理不善之责。

无独有偶。上诉人中国人民解放军卫戍区海淀第四十八离职干部休养所(以下简称“第四十八干休所”)与被上诉人孟园园房屋租赁合同纠纷一案。上诉人称：“本案并非个案，案涉欠租款项系第四十八干休所在机构改革移交工作过程中未及时清算造成的，在2019年巡视审计中发现后遂起诉至法院一并处理。”

法院审理后认为：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。本案中，第四十八干休所主张的欠缴租金期间为2016年4月至2016年6月，根据租赁合同约定及双方认可，孟园园交纳上述期间租金的履行期限应为2016年1月10日前。第四十八干休所未在诉讼时效届满前向孟园园主张过权利，故第四十八干休所的起诉已经超过诉讼时效，对其诉讼请求，一审法院不予支持正确，本院予以确认。”

故驳回上诉，维持原判(3)北京市第一中级人民法院民事判决书(2020)京01民终934号，中国裁判文书网。。

在这些案件中，受案法院并未否认巡视审计所提出的问题本身，而是因为诉讼作为严肃的法律行为，从程序到实体都应该有充分的法律依据，被巡视审计单位在诉前应进行必要的诉讼风险评估，再决定是否要诉以及如何去诉，而不是把起诉当成整改的措施，本想拿判决解决整改问题，结果反而使问题欲盖弥彰。问题不在巡视审计，而是被巡视审计单位整改落实走错了方向。

(二)对存在问题的定性不准被驳回诉讼请求

原告甘肃农垦医药药材有限责任公司(以下简称“农垦药材公司”)与被告甘肃亚兰药业有限公司(以下简称“亚兰药业公司”)借款合同纠纷一案。因2018年以来，甘肃省纪检委、监察委，甘肃省委第九巡视组，甘肃省审计厅，甘肃省国资委对甘肃农垦集团公司(以下简称“甘肃农垦公司”)及所属企业进行例行监察巡视审计和对国有企业境外投资进行专项检查时发现，农垦药材公司对外投资的亚兰公司投资项目不受益，对外借款2015年2月11日决议形成后到现在还没有收回，有造成国有资产流失的风险，故对甘肃农垦公司提出严厉要求，要求甘肃农垦公司及农垦药材公司立即整改，挽回企业损失。

甘肃农垦公司遂起诉要求归还借款。

法院审理后认为，借款关系和投资关系在法律性质、支配权、目的、风险程度等方面存在不同。“农垦药材公司依据三方《投资合作协议书》向亚兰公司支付的注册资金及项目投资，应认定涉案9730919元实质为原告农垦药材公司向亚兰公司支付的投资款，且收款人是亚兰公司而不是亚兰药业公司，故原告农垦药材公司诉请亚兰药业公司支付借款9730919元无事实依据和法律依据，本院不予支持。”(4)甘肃省兰州市中级人民法院民事判决书(2020)甘01民初478号，中国裁判文书网。

此案中，巡视审计认定的借款关系，法院审理后认定为投资关系，故对原告请求不予支持。巡视审计机构作为党政监督部门，虽然拥有公权力，但任何一种权力都有特定的效力范围，只有人民法院才有权认定民事关系性质和效力，有监督权不等于有司法判断权，司法机关的认定和判决对全社会都有约束力，包括巡视审计机构。巡视审计意见不能当然作为提诉的依据，否则要承担败诉的后果。当然，对这种定性有争议的事项，通过诉讼，有法院判决支持，客观上可能缓解被巡视审计单位的压力，即“不是我不主张，而是法律不支持”，也能给监督者一个交待。

(三)问题依据的规定仅能约束被巡视单位被驳回诉讼请求

原告(反诉被告)河北军创房地产开发集团有限公司(以下简称“河北军创公司”)与被告(反诉原告)中国人民武装警察部队黄金指挥部(以下简称“武警黄金指挥部”)房屋租赁合同纠纷一案。反诉原告认为，2015年2月至4月，中央军委巡视组、国家审计署对武警黄金指挥部机关进行巡视、审计，在巡视审计反馈的意见中指出：武警黄金指挥部机关综合楼项目，上报租期为5年，实际租赁期为20年，违反了武警总部1999年后营字第192号《中国人民武装警察部队空余房地产租赁的规定》和武警总部后营〔2015〕113号《关于进一步从严规范房地产管理有关问题的通知》精神，武警总部责成我部按照有关规定进行整改。

据此，反诉原告主张，此前双方虽有合同期满后再续约的意向，但由于国家和军队有关政策的调整及部队不得再进行有偿服务的规定，双方不可能再签订新的《租赁合同》延长租赁期限，要求反诉被告在合同期满后立即将租赁物返还反诉原告。

法院审理后认为，相关合同系双方当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效。双方虽在《租赁合同》中约定租赁期限为2011年3月1日至2016年2月28日，但双方在同日签订的《附加条款》中亦明确约定了，河北军创公司在上述租赁合同签订后15日内签订《担保合同》，担保后，武警黄金指挥部同意在上述合同期满后再续租十五年，……故双方之间就涉案场地的租赁期限为2011年3月1日至2031年2月28日(5)北京市西城区人民法院民事判决书(2016)京0102民初19106号，中国裁判文书网。。

巡视审计的性质决定了其约束力仅限于被巡视审计单位。本案中，在双方合同期限的认定方面，反诉原告因落实巡视审计要求，而依据武警总部相关规定主张合同期限为5年，法院结合事实认定双方合同期限为20年，并未将是否违反武警总部规定作为认定合同期限的依据，并在此基础上作出判决。

武警总部的文件，只是对合同一方有约束力的规定，而不能约束合同相对方，如当事人在诉讼中以巡视审计意见作为请求或抗辩依据，一定要审查巡视审计意见据以作出的规范性质，是约束单方的规范还是对双方均有约束力的规范。

(四)被巡视单位停止履行义务被认定违约判决承担责任

原告河南联储投资有限公司(以下简称“河南联储”)诉被告河南豫矿资源开发集团有限公司(以下简称“豫矿公司”)民间借贷纠纷一案。原告请求判令被告向原告归还借款本金800万元人民币、资金占用费10853333.33元。原因是被告因巡视审计的要求，暂时停止归还上述借款。

法院审理后判决被告偿还原告借款本息(6)河南省郑州高新技术产业开发区人民法院民事判决书(2020)豫0191民初16326号，中国裁判文书网。。

之前的案例均是按照巡视审计意见通过诉讼向合同相对方主张权利，而本案是因巡视审计意见停止履行合同义务，结果因缺少事实和法律依据被判定构成违约，不得不承担偿还借款本息的责任，被告止付本为止损，实际效果却是扩大了损失。

同样的案例并不鲜见。原告安徽旭日文化科技有限公司(以下简称“旭日公司”)与被告安徽新闻出版职业技术学院(以下简称“新闻出版学院”)合同纠纷一案。被告辩称：“双方签署《搬迁补偿协议》及《补充协议》后，由于体制改革，原告始终未能从省新闻出版局取得涉案房产的产权，原告亦明确其无法协助被告办理过户手续，由此导致被告巡视审计时，该问题屡次被责难要求整改。因此，我方基于不安抗辩权有权拒绝原告有关支付剩余拆迁补偿款的请求。”

但法院经审理认为：“双方补充协议二作出特别约定，即‘甲方支付乙方1000万元，乙方暂不开具发票，提供1000万元的收据’，原告已开具了1000万元的收据，完成了合同约定的开票义务。被告抗辩称已付款的1000万元，原告未按约开具发票或省财政厅认可的凭据，故享有先履行抗辩权有权拒绝支付剩余拆迁补偿款并无事实及合同依据，故对其辩解，本院依法不予采纳。”(7)安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院民事判决书(2019)皖0191民初6892号，中国裁判文书网。

由此可见，巡视审计意见无论是事实认定还是法律判定，在诉讼中都要接受司法审查，它不能直接成为合同当事人停止履行合同义务的依据。

(五)审计发现合同违反法规规章判决认定合同无效

原告(反诉被告)甘肃农垦医药药材有限责任公司与被告(反诉原告)甘肃亚兰药业有限公司确认合同无效纠纷一案。2018年甘肃省审计厅对甘肃农垦审计时发现，原告对案涉房产的处置违反了国有资产处置的有关法规及规章的规定，要求原告依法进行整改。

2020年5月20日，甘肃省监察委员会派驻省农垦集团有限责任公司监察专员办公室作出了甘垦监建〔2020〕04号《监察建议书》。该建议书指出，2020年3月，省农垦集团纪委、监察专员办公室在原告单位调研时督促巡视审计反馈移交问题整改落实情况，发现原告公司就审计厅经济责任审计(甘审经责报(2019)7号)提出的公司新建科研楼转让不规范、程序不到位问题整改进展缓慢。建议原告公司对新建科研楼转让不规范、程序不到位问题采取必要的法律等措施，抓好整改落实。原告遂依据此《监察建议书》向法院提起诉讼，要求确认原、被告签订的《科研楼转让协议书》无效。

法院经审理认为：“《科研楼转让协议书》转让国有资产科研楼时，没有按照相关国有资产交易管理的行政法规来执行，就是违反了效力性强制性法律规定损害了国家利益。原、被告签订的《科研楼转让协议书》也违反了我国《公司法》的相关效力性强制性规定应当认定无效。”(8)甘肃省榆中县人民法院民事判决书(2020)甘0123民初1941号，中国裁判文书网。

这是笔者搜索发现的唯一一份巡视审计意见与判决方向一致的样本，值得注意的是，巡视审计意见中的措辞：“建议原告公司对新建科研楼转让不规范、程序不到位问题采取必要的法律等措施，抓好整改落实。”

“转让不规范、程序不到位”“采取必要的法律等措施”，这样的表述既指出了存在的问题，又留有余地，至于不规范到什么程度，需要采取什么法律措施，被巡视审计单位应进一步分析论证后决定。合同无效的诉讼请求是原告在诉讼请求中提出的，巡视审计意见并未越俎代庖。这种做法值得肯定，各方都恰如其分地履行了各自的职责。

四、问题与建议

(一)问题

通过对以上判决分析可以发现，无论是巡视审计意见还是被巡视审计单位都有值得反思和改进之处，梳理并解决这些问题正是写作此文的目的。

1.巡视审计意见法律定性失准造成不必要影响。巡视审计的依据是党纪国法，目的是发现问题、提出问题，并要求被巡视审计单位整改、纠正，但这些问题既有违纪，也有违法违规，既有政治问题，也有法律、财务问题。凡涉法的问题，均具有很强的专业性，法律的运用并非套数学公式那样简单，如果在巡视审计意见中明确提出“合同无效”“解除合同”“追回投资款”等意见建议，好处是指向明确具体，可操作性强；弊端是一旦判断有误，会给有关单位造成很大的压力，即使诉讼也难得到法院支持，政治和法律效果均不理想。

此外，笔者在实践中也常常遇到类似情形，究其根源，不是巡视审计所指问题不存在，而是对问题的定性在法律上不准确或过于具体，使得被巡视审计单位对这类问题整改时没有回旋余地，只留下华山一条路。

2.未经专业的法律评估采取法律措施事与愿违。一般来说，巡视审计意见大多是原则性、方向性的，如在笔者参与的某事业单位法律事务中，因前任领导离任审计报告中提出某合作协议项下的投资及收益未收回，建议采取法律措施予以追回。该单位认为“法律措施”就是诉讼，在笔者多次口头书面法律意见基础上，双方协商解决，并未诉讼，如该单位不接受律师提出的法律意见，或未经法律分析径行诉讼，必败无疑，因为从合同约定和实际履行情况分析得出的结论并不支持起诉。审计有时候就是“算账”，算账属于定量，对问题定性优先于定量，如法律定性失准，账就不可能算对。

3.明显缺乏法律依据的诉讼浪费资源。经不起法律审查的诉讼，明知败诉仍然起诉，把双方都拖入不必要的诉争中，也浪费了宝贵的司法资源，且无助于问题的真正解决。以超过诉讼时效的权利为例，起诉被驳回后，该单位管理不善而失权的漏洞并不会因此改变，内部的责任不会因此转移，而这样的结果在诉前完全可以预见。

(二)建议

1.吸收法律专业人员参加巡视审计工作。巡视也称政治巡视，主要的依据是纪律，即党内法规，违纪未必违法，违法必然违纪，特别是对党员领导干部尤其如此。而审计本身就是一种行政监督和执法性质的行为，以法为据，理所应当。因此，有必要在巡视审计组成人员中增加法律专业人员，或通过政府采购等方式委托律师提供法律咨询，律师可以全过程参与，也可以对巡视审计意见的初稿进行法律审查，对特定问题提供法律咨询意见，确保巡视审计意见法律运用准确。律师以运用规则为业，律师的参与对整个巡视审计工作的规范性、准确性有积极作用。从巡视审计工作的实践看，委托会计事务所出具审计报告的情况并不少见，让律师参与其中，同样大有裨益。

2.巡视审计意见在涉法问题上应慎重定性。以某国有事业单位的巡视审计反馈意见为例，该意见在援引法律规定的基础上，明确认定该单位与某公司签订的合同无效。这一意见是受托的审计机构出具的。笔者惊叹于审计机构常常出具“法律意见”，这已近乎常态。合同无效认定，在法律界都是一个颇为疑难复杂、极具争议的问题，而一般人找寻几条法律规定，简单套用即得出合同无效的结论，既误读了法律，又是一种不负责任甚至越权的行为，如此意见倘或被官方采纳，后果十分严重。

前文判决提到的意见值得借鉴:“建议……公司对新建科研楼转让不规范、程序不到位问题采取必要的法律等措施，抓好整改落实。”这样既指出了存在的问题，又留有余地，监督机关毕竟不是审判机关，只有各方都恰如其分地履行职责，才能避免越俎代庖，伤及无辜。

3. 法律顾问应参与被巡视审计单位整改落实过程。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》规定，从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。该“意见”要求到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。据此，被巡视审计单位都应该有法律顾问，法律顾问除了通过参与日常法律事务，防控顾问单位法律风险，在单位整改、纠正巡视审计问题过程中，完全可以也应当参与其中，以增强整改落实问题的法律可行性。遗憾的是，很多单位遇到这类问题时，或是遮遮掩掩，或是认为政治问题不需要法律顾问参与。以笔者参与这一过程的经历来看，律师参与可以提高整改质量，避免走弯路，入歧路，律师应成为顾问单位巡视审计整改落实的重要参谋。