制造业的财税政策支持体系：基于美欧与日本模式的经验与启示

周 宇，惠 宁，代 丹

(1.西安财经大学 经济学院，西安 710100；2.西北大学 经济管理学院，西安 710127)

党的十九届五中全会关于研究制定“十四五”规划指出，要完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制，建设高标准市场体系，加快转变政府职能。财税政策是影响制造业发展的重要调控手段之一，构建现代财税支持体系是制造业转型升级的有效途径。从发达经济体的制造业转型升级过程来看，财税政策对制造业的发展起着举足轻重的作用。美国、欧盟和日本等发达国家拥有一套产业升级和结构调整的财税支持体系，全面分析发达经济体的制造业财税政策，有助于形成适合我国制造业发展现状的财税政策支持体系。

一、美国制造业财税政策

(一)美国“市场导向型”财税模式

美国长期以来对制造业的政策带有浓重的自由资本主义思想，即在不影响市场秩序和各类市场主体公平竞争的前提下实施制造业发展财税政策(1)石党英：《美国先进制造业财税支持体系经验与借鉴》，《财会通讯》2015年第26期。，美国制造业财税政策的模式可被总结为“市场导向型”。金融危机之后，美国非常重视制造业对国家发展和经济安全的作用，自2009年以来美国出台了一系列关于重振制造业的政策措施。提升制造业全球竞争力，美国正在逐步调整制造业经济发展模式。(2)蔡春林；《美国先进制造业全球竞争力提升战略评析与借鉴》，《亚太经济》2011年第6期。美国重振制造业不是使美国经济返回劳动密集型和资源要素型的低端增长模式，而是大力发展高附加值的制造产业，以技术创新来改造传统制造业，建立新产业部门，创造新经济增长点。(3)庄芮：《美国重振制造业:动因、成效及其影响》，《现代国际关系》2013年第8期。美国对制造业发展的财税政策主要为开展基础研究、技术研发和新商业模式研发，促进高质量劳动力培育，推动现代化交通运输基础设施建设以及对制造业企业提供减免税等政策。

在支持研发方面，美国政府颁布了相关政策。2009年美国白宫发布的《重振美国制造业框架》(A Framework for Revitalizing American Manufacturing)给奥巴马政府提供了关于研发投资的具体措施，政府加大新技术和新商业模式的研发投资。制造业占美国工业界所有研发支出的70%，政府对研发投资主要包括：提高关键科研机构的R&D预算，提高制造业相关的R&D协调，如纳米技术、生物技术以及机器人技术在制造业的应用，设立奖金激励创新，使实验和研究税收抵免永久化以及增加技术创新项目(TIP)的投资。2011年美国政府启动《先进制造伙伴计划》(The Advanced Manufacturing Partnership)，投入5亿美元整合产业、大学和联邦政府资源，制定包括强化关键产业本土制造能力、缩短先进材料推广应用时间、投资发展新一代机器人、研究开发节能制造工艺等先进制造技术发展路线。2014年美国政府投入3亿美元支持先进材料、先进传感器和数字化制造技术创新。美国白宫2018年发布了《美国先进制造业的领导力战略》(Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing)，特朗普政府采取对早期研发的直接投资、建设世界级实验室和研究设施支持科研活动，并指出美国的制造业和国防工业基础以及供应链对美国经济繁荣和国家安全有着至关重要的作用，美国在军工方面的研究、发明和创新是由美国公共和私营部门以超过5000亿美元的R&D投入所推动的，其中四分之一来源联邦政府的国防能力种子基金。

在高质量劳动力培育方面，美国加大对工人教育培训投资。政府通过对社区大学、高质量的就业培训、企业家培训以及高校基金的投资为企业提供高质量劳动力。2012年奥巴马政府宣布投资10亿美元成立国家制造业创新网络(National Network of Manufacturing Innovation),设立国家增材制造业创新学院(National Additive Manufacturing Innovation Institute)等15个创新学院推动制造业教育能力快速发展。2014年美国劳工部投入1亿美元开展“美国学徒资助计划”。2018年特朗普政府指出要通过加强教育投入来培育强大的科技劳动力，先进的制造业劳动力需要在科学、技术、工程和数学(STEM)方面进行高水平的准备，STEM教育对未来制造业劳动力至关重要，且特朗普政府将STEM教育列为优先事项。

在现代化交通运输基础设施建设方面，美国政府主要通过拨款或赠款的方式为道路桥梁建设、高速铁路网建设、电网现代化建设以及运输电气化建设等提供支持。美国制造商的竞争力在很大程度上依赖于现代化、可靠和高效的基础设施，投资先进的交通基础设施能够有效降低成本。Krugman阐述了铁路如何通过降低运输成本，促进大规模生产并使美国经济从根本上转变为差异化的制造业枢纽。(4)Paul Krugman,“The Increasing Returns Revolution in Trade and Geography” , American Economic Review 99(2009:3):561—71.奥巴马政府2010年公布了一项金额高达500亿美元的投资计划，用于道路、铁路和机场跑道的重修与维护。据2015年美国国会预算办公室(CBO)报告，2014年，联邦，州和地方公共交通，水和废水基础设施公共支出总额为4160亿美元，其中联邦政府占总支出的23%，州和地方政府则为77%。2015年《固定美国地面运输(FAST)法案》在2016—2020财年的联邦援助公路计划批准了2074亿美元的赠款。

在税收优惠方面，2010年美国总统奥巴马签署《美国制造业促进法案》(U.S. Manufacturing Enhancement Act)，进行大范围税收减免，以降低制造业成本。普华永道的分析显示，2011年美国的总税率为46%，比2006年下降了0.9%。(5)Pricewaterhouse Coopers, L. L. P.“A Homecoming for US Manufacturing? Why a Resurgence in US Manufacturing May Be the Next Big Bet”(2012)，https://vdocuments.mx/a-homecoming-for-us-manufacturing-a-homecoming-for-us-manufacturing-why.html.美国政府自2012年开始调整制造业企业所得税，降低边际税率，扩大税收抵免范围，将税率抵免扩大到OECD国家的支持标准(17%)。特朗普在竞选之初就指出美国是高税率国家，高税率对企业发展形成了挤出效应，2017年美国总统特朗普签署了税改法案，在未来10年新增1.5万亿美元赤字。白宫经济顾问委员会2018年发布的《美国总统经济报告》(Economic Report of the President)指出将联邦法定公司所得税率从35%降至21%，同时立即实行资本投资全额报销，随着时间的推移，将使国内生产总值增加2%至4%。此外，美国研发税收优惠强度持续增加，并对中小企业的创新产生直接影响，美国等发达国家技术创新的税收优惠政策的重点是中小企业。(6)薛薇：《发达国家支持企业创新税收政策的特点及启示》，《经济纵横》2015年第5期。

(二)美国制造业财税政策的经验

2020年5月国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出要加快建立现代财税制度。为形成稳定的政府事权、支出责任和财力相适应的制造业财税政策支持体系，美国的制造业财税政策的成功经验值得借鉴：

第一，加大对研究和创新的支持。技术变革和创新是打造高端制造业的动力源泉。首先，先进制造业的高技术特点决定了发展先进制造业必须注重研发投入和开发自主知识产权，且私人部门存在对基础研究投资不足的问题，政府应加大对基础研究的重视，增加对关键科研机构的R&D预算，如军工方面的研究所。除了政府直接注资外，政府还积极引导私人投资向科技、工程和研发方面转移。其次，提高制造业相关的R&D协调，如纳米技术、生物技术以及机器人技术在制造业的应用。

第二，鼓励培育高质量劳动力，为制造业提供高端人才。人才是创新的源泉，为培养先进制造业研发和生产的创新型人才，着力打造高质量、有利于激发创造性教育的教育体系。首先，加强数学和科学教育，基础学科是研究的根本，政府设立教育基金激励基础教育的人才投入。其次，加深职业教育院校的专业化程度，推动制造业相关专业的教育能力快速发展。最后，鼓励高校加快产学研融合，鼓励大学与企业之间进行沟通和合作，并大幅奖励高校的教学改革，推动科学研究和产业应用相结合，以政府的投资撬动企业与大学的优质资源，形成从研发到商业化运作的良性循环方式。

第三，加快完善智能交通和信息基础设施建设。首先，投资先进的交通基础设施能够有效降低运输成本，凭借智能高速公路、智能铁路、智能民航以及智能邮政服务的建设能够显著增强我国的交通运输实力，降低制造业相关上下游企业的产品的运输成本。其次，5G、物联网、工业物联网等信息基础设施建设不仅为经济社会的数字化转型和高质量发展提供基础性支撑，而且为交通、能源等传统基础设施的数字化、网络化与智能化转型升级提供技术支持。

第四，调整制造业企业所得税。企业所得税的优惠政策的激励效果较为明显，首先，降低高端制造业企业所得税，高端制造业能够促进一个国家的经济实力集群，产生基于全球价值链的竞争优势，提高制造业产品的高端生产。在地方赤字率能够承受的范围内，降低高端制造业企业所得税能够解决税率过高给企业带来的“挤出效应”问题。其次，发挥国有企业在制造业转型升级中的引领作用，通过降低国有企业的所得税率来降低国有企业的税收负担，加快国有企业制造业改革，释放国有企业的活力，培育国有企业的核心竞争力。

虽然美国的财税政策促进了美国制造业的回流以及高端制造业的发展，但是美国政府的扩张性财政政策也带来了极大的债务隐患。王有鑫和左粟民的研究发现自2008年全球金融危机爆发之后，美国的赤字规模急剧攀升，特朗普上任后推行的一系列财政刺激政策又使得财政赤字持续上升。(7)王有鑫、左粟民：《美国政府债务上限约束及财政可持续性研究》，《国际金融》2019年第2期。据美国国会预算办公室(CBO)预测，未来30年，美国财政赤字将从2018年的3.9%升至2048年的9.5%。巨大的债务隐患带来了一系列问题，美国政府面临停摆的风险，这在历史上已经多次发生，国内生产总值和私营部门也受到负面影响，同时投资需求降低，企业也面临融资困境。因此，在实施积极的财税政策时，应关注财政的可持续性，建立良好的财政体制，使财政赤字处于可控的范围内。

二、欧盟制造业财税政策

(一)欧盟“政府援助型”财税模式

由于欧盟各国政府对制造业发展的财税政策是以“政府产业援助”的形式提供的，因此，可认为欧盟制造业发展的财税模式为“政府援助型”。(8)王淳：《产业发展的财税支持体系: 基于美欧与日本模式分析与启示》，《经济问题》2011年第2期。Bartik指出区位成本是一个比较重要的竞争性决策，制造业区位决策对激励政策比非制造业区位决策更为敏感。(9)Bartik, J.Timothy,“Who Benefits from State and Local Economic Development Policies?”(1991)，https://www.sogou.com/link?url=LeoKds ZoUyBoqCd6KQOxjty WRP-ndtTzG-Hlikm2-78.由于制造业企业更倾向于资本密集型，许多区域的激励政策倾向于以资本为目标，因此制造业企业有着全国范围的市场目标。Guisan和Aguayo认为欧盟之间区域发展不平衡比美国高得多,为了改变欧盟各国区域发展不平衡的问题，欧盟各国政府积极采用宏观调控的政策工具(10)Guisan, Maria-Carmen & Eva Aguayo, “Employment, Population and Regional Development in Western and Central Europe:Econometric Models and Challenges of EU Enlargement”，Applied Econometrics and International Development 4.2 (2004).，运用财税政策，通过政府拨款、赠款、投资补贴、税收补贴及优惠、基础设施建设等措施刺激资本流向后进地区，从而带动制造业发展。

在激励政策方面，Wassmer指出欧盟各国中越来越多的政府选择激励政策作为吸引投资的工具，以发展地区经济。(11)W.Robert,Wassmer,“Can Local Incentives Alter a Metropolitan City's Economic Development?” Urban Studies 31.8 (1994): 1251—1278.Cnossen的研究发现，欧盟新成员国颁布了大量的激励政策以吸引外商投资并减少失业率，为鼓励、刺激工业资本投向特定的后进地区，地区政府对其提供投资直接补贴，根据区域与产业的划分，补贴率为工厂设备投资额的10%至44%不等。(12)Sijbren, Cnossen,“The Future of the Corporate Income Taxation in the European Union”, Capital Taxation after EU Enlargement (2005).欧盟成立了欧盟区域发展基金(ERDF)，2014—2020年间英国、德国、意大利、法国、西班牙等多个国家均受益于这项基金，在后进地区规定必须将50%的ERDF资金运用于创新和研究活动、数字议程、对中小企业的支持以及低碳经济。欧盟2020年发布的《新凝聚政策2021—2027》加大了多个领域的政策预算，旨在加强欧盟各国区域协调及区域凝聚力。特别是多国政府建立工业发展区，利用国有资本带动社会投资，例如意大利、法国、西班牙和英国等国家都利用在后进地区建立国有企业，带动落后地区的经济发展。(13)财政部基本建设司：《欧盟国家运用财政政策缩小区域经济差距的做法及启示》，《预算管理与会计》2000年第6期。此外，政府还采取直接采购的方式激励后进地区的生产，例如政府采购总额中规定一定的比例必须在落后的地区购买。

在创新和研究领域，欧盟和欧盟各国都投入了大量的财政资金。《里斯本条约》加强了欧盟在创新和研究领域的行动，欧盟委员会于2014年正式启动的“地平线2020”项目计划，2014年至2020年提供了近800亿欧元的资金用于创新和研究活动，到2020年欧盟研发与创新投入占欧盟总财政预算的8.6%。以德国为例，德国在金融危机和欧债危机中表现良好与德国制造业的强势有着密不可分的关系。德国的递进式创新、“双元制”职业教育理念以及多元分工的科研体系是德国制造业长盛不衰的重要原因，德国联邦政府和各州政府对大学、其他研究机构以及中小企业的研发和创新提供各种形式的财政补贴，德国制造业企业的研发强度为9.7%，远高于其他行业。(14)郑春荣、望路：《德国制造业转型升级的经验与启示》，《人民论坛·学术前沿》2015年第11期。

在税收政策方面，对于征税和设定税率，欧盟只对各成员国有监督作用，各成员国自行制定相关政策。在后进地区几乎所有的欧盟国家都将收税优惠政策作为刺激投资的主要手段，一些国家政府对后进地区的投资实行免税，在一定时期内对收入实行免税或减征所得税，实施加速折旧或自由折旧等。黄晓珊的研究表明，成员国的税收优惠政策分为投入相关和效果相关两大类,投入相关的税收优惠政策包括特殊折旧政策、投资补贴和税前扣除，效果相关的税收优惠政策包括特殊税率、免税和税收优惠期。(15)黄晓珊：《〈欧盟中小企业税收优惠政策情况〉借鉴意义浅析》，《国际税收》2018年第10期。在大多数情况下，税收优惠政策以企业的规模为依据，但中小企业税收优惠政策减负效果较弱，为解决这一困境欧盟各成员国政府也为中小企业提供优惠贷款、职业培训贷款、提供咨询补贴以及投资补贴等多种形式的政策。

(二)欧盟制造业财税政策的经验

党的十九届五中全会指出我国经济已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出。我国东部沿海地区和中西部地区经济发展差距较大，制造业企业主要集聚在东部地区，建立合理完善的财税支持体系有利于解决区域发展不平衡的问题。欧盟对后进地区产业发展的财税政策给我们提供了很好的启发，本文认为可以从以下几点加以借鉴。

第一，对后进地区制造业提供投资补贴，缩小制造业发展的区域差距。首先要发挥地方政府的财政作用，地方政府应对制造业的厂房建设、机器设备等提供财政补贴，促进西部地区制造业的厂房设备升级，从而提高生产率。其次，地方政府应鼓励资本流入，对国家鼓励发展的产业，如新能源汽车、家用机器人等智能制造产业资本投入提供不同程度的投资补贴。总的来说，积极落实这项政策可从质和量两个维度来促进西部地区制造业发展升级。

第二，建立制造业发展产业园区，积极发挥国有资本的带动作用。制造业企业在区位选择上有着全国范围内的目标，政府应通过建立产业园区增强制造业集聚发展。对于政府鼓励的产业，可利用财政资金与外来资本的合股建立国有控股企业，吸引资本的流入。此外，政府还应健全产业园区的各项规章管理制度，根据产业特点对入园企业提供适宜的财政补贴和税收优惠政策，吸引企业入驻。

第三，加大创新基础设施建设，创新基础设施的建设可以显著带动制造业的发展，促进企业的科技创新。同发达国家相比较，我国制造业企业科技水平较低且商业模式较为落后，根本上源于对创新的投入不足。政府应加大创新和研发投入的预算，建设具备国际化视角的国家知识创新基地。在财政支撑范围内加大创新基础设施建设将促进制造业的高质量发展。

第四，实行扶持制造业中小企业发展的财税政策，并建立各项政策组合。财税政策对中小企业的发展起着举足轻重的作用，财政政策要从支持中小企业技术创新、增大财政对中小企业发展的资金融通援助力度、加大对中小企业改革的支持力度等方面考虑。且单一的税收优惠政策对制造业中的一些中小企业减负效果并不明显，此时，若采用组合的政策，为中小企业提供多元化的财政支持，则可以有效避免政策失灵。

欧盟实施的“政府援助型”财税支持体系模式虽然在区域协调发展方面起到显著的作用，却通常使欧盟各成员国的财税政策形成较高的财政赤字，不利于欧元的稳定，从而使欧元区国家的经济受到损害。Eyraud等分析了1999—2015年欧元区19个国家的数据，提供了欧元区财政赤字过度，预算构成扭曲、财政规则遵守不佳的证据。(16)Luc, Eyraud,Vitor Gaspar,and Mr Tigran Poghosyan,“Fiscal Politics in the Euro Area”,International Monetary Fund (2017).《马斯特里赫特条约》(简称《马约》)对成员国的财政政策作出了原则性规定，即欧盟各成员国的财政赤字率不能超过3%。《阿姆斯特丹条约》(简称《公约》)确定了欧盟财政政策协调的规则、过度财政赤字的惩罚程序。《马约》和《公约》在一定程度上制约了欧盟实施的积极的财税政策，这两项约定的执行情况并不乐观，先是葡萄牙第一个违反《公约》，随后德国和法国相继违反《公约》。我国建立财税支持体系应避免欧盟财税政策产生的问题：一是财税政策定位应着眼于社会经济的长期发展；二是要建立符合我国经济发展现状的财税风险预警体系；三是要建立财税中长期规划管理机制。

三、日本制造业财税政策

(一)日本“权变战略型”财税模式

在制造业的转型升级中日本拥有丰富的经验，了解日本制造业升级是必要的。财税政策是调节宏观经济发展和产业结构的手段，日本的财税政策在制造业升级过程中提供了有效的支撑。根据李彬的研究，日本的财税政策在不同时期呈现出的特点也不同，伴随日本政局的不稳定，日本的财税政策经过各届内阁的多次修改，经历了扩张、紧缩、扩张、紧缩、扩张的交替过程。(17)李彬：《日本财政政策的调整轨迹:1989～2010年》，《日本研究》2011年第4期。其政策可总结为“权变战略型”，即根据所处的内外部环境状况及其发展变化选择适宜的财税政策。总体上以扩张性财税政策为主，即财政投入、税收优惠、政府采购、财政投融资等财税政策。

在财政投入方面，日本政府投入了大量的资金推动技术及产品革新，主要采取直接投资和间接补贴两种方式。日本制造业的强项在于稳定的研发投入以及持续的创新。2019年日本研发经费投入强度是3.26%，处于世界前列，远超我国研发经费投入。从日本实施超大规模集成电路(Very Large Scale Integration,VLSI)计划的经验来看，日本VLSI技术的历程中政府的作用不可或缺，政府在研发投入、聚集人才以及协调利益等方面都有独到的优势。(18)周程：《日本官产学合作的技术创新联盟案例研究》，《中国软科学》2008年第2期。日本政府投资75.25亿日元用于开发和利用国家基础技术强化产品制造，投资150.52亿日元建立创新性的高性能计算基础设施(HPCI)项目，并投入1000亿日元扩大机器人开发投资。日本还实施了以补贴形式援助中小企业进行研究和成果转化的中小企业创新制度(SBIR制度)，每年制定补贴及委托费目标额度，按创新阶段对中小企业择优提供资金支持。(19)李杨、谢振忠、陈笑天：《日本制造业创新体系的启示》，《中国工业评论》2017年第10期。

在税收优惠方面，日本政府税收政策的实质就是对不同行业实行行业差别税率, 让成熟行业多承担税收, 而对要扶植和保护的产业实行政策倾斜,以实现发展的宏观目标。日本政府加大对新能源汽车产业的扶持，对新能源汽车及低公害、低排放汽车实行税收优惠政策，减免车辆购置税、重量税等。张波以新能源汽车为例对日本财税政策促进新兴产业发展的分析表明了该政策的有效性。(20)张波：《日本促进战略性新兴产业发展的财政政策研究》，《现代经济信息》2014年第13期。在科技税收优惠方面，日本制定了《促进基础技术研究细则》和《增加试验研究费税额扣除制度》，这对推动企业和整个国家的科技进步发挥了不可忽视的重要作用。为了支持私人部门的研发投入，日本政府规定当企业或研发机构的科研经费的增加部分超过以往的最高限额时，可按增加部分的20%抵免所得税。日本政府为了扶持机器人产业实施了很大力度的税收优惠政策，对试验研究经费按照8%—10%的税额进行减免。

在政府采购方面，日本是WTO《政府采购协议》(Agreement on Government Procurement,GPA)最早的签署国之一。艾冰对日本政府采购促进企业自主创新进行了研究，日本的政府采购在保护中小企业和民族企业，支持本国自主创新中发挥着重大作用，政府为了扶持本土中小企业发展，发布了一系列政策鼓励中小企业参与政府采购，如在政府采购的报价、信息披露方面为中小企业提供便利，规定中小企业供应商占据一定百分比的政府采购支出。(21)艾冰：《日韩政府采购促进自主创新特色研究》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2012年第1期。在振兴汽车和电子产业时, 政府与公益团体的采购资金均投向本国汽车工业和电子工业, 为本国工业提供稳定而巨大的市场。日本在政府采购方面的法律法规也较为完善，为了促进低碳、循环经济发展，日本出台了《绿色采购法》, 通过国家及独立行政法人对低碳、环保产品的采购引导鼓励生产厂商开发生产有利于环境保护的产品。

财政投融资制度是财政实施产业政策的一种手段，在日本战后经济复苏和经济高速成长中发挥了重要作用。财政投融资具备财政和金融两种属性，并且具有有偿性、政策性、长期性的特点。(22)杨玉霞、张颖：《日本财政投融资制度及对我国的启示》，《日本研究》2006年第3期。2019年12月，日本内阁通过了26万亿日元的经济刺激政策，其中包含3.8万亿日元的财政投融资贷款项目。李子伦和马君的研究表明，日本高速增长期产业结构的高级化离不开政府大规模的财政金融扶持政策。(23)李子伦、马君：《新比较经济学视角下产业结构升级中的政府职能选择——基于美国、日本、拉美地区的历史数据研究》，《当代经济科学》2017年第3期。财政投融资的投资范围为民间资本很少投资或者不愿意涉足投资的领域，有效弥补了市场经济的缺陷。利用财政投融资可以把社会资金筹集起来，引导资金流向国家重点产业中去，利用财政投融资不仅能够扩大中小企业融资，还能够扩大对基础设施和新兴产业的投资，引导民间投资的扩张。

(二)日本制造业财税政策的经验

目前，日本制造业企业加速向数字化、网络化、智能化转型，日本积累的制造业财税政策经验有以下四点。

第一，加大智能制造的研发投资，联合龙头制造业设立政府投资基金。先进制造业依赖的高新技术源于研发和实验，日本制订了多项计划，投入了大量的资金支持新技术及其在制造业中应用的研发。大数据、云计算、智能机器人等新技术颠覆了传统制造业的生产方式，全球制造业正迈向数字化、智能化时代。为了应对新工业革命下的制造业转型升级，政府对研发活动应给予直接支持，政府可通过整合产业、研究机构、大学的资源设立联合研究院对其提供直接投资。此外，政府还可通过与大型成熟企业的合作设立政府投资基金，对中小企业的研发提供资金渠道。

第二，对不同行业实行差别税率，对重点产业提供扶持政策。日本的税收政策具有明显的结构性和政策性，这对制定更加完善合理的税收优惠政策有着重要的启示。在深化供给侧结构性改革的背景下，政府应强化税收优惠政策的产业导向和科技导向功能，对不同行业实行差别的税率，降低具有高科技属性的电子制造、生物制造、光纤制造、新能源汽车等科技制造业的税率，增加成熟企业的税率，使成熟的企业承担更多的税负，并利用结构型税率引导夕阳产业向新兴产业转型升级，使税收优惠具有较强的针对性。

第三，完善政府采购制度，充分发挥政府支持本土制造业的作用。政府采购是政府运用财政政策支持产业发展的重要举措，通常政府采购的价格由政府代表和企业代表协商决定，其中带有许多有利于制造业企业的优惠条件。我国政府采购的规模总体偏小，应结合需求和制造业企业的特点，扩大政府采购的规模，提高中小企业和本土制造业参与政府采购的比重。此外，还应健全政府采购方面的制度规定，避免官企勾结，破坏企业参与政府采购的竞争公平。

第四，构建支持制造业企业发展的地方财政投融资政策。财政投融资兼具财政和金融两方面政策内容，对新兴产业的发展具有不可或缺的作用。地方政府在主导制造业产业发展方向时，应充分发挥财政投融资的政策性作用，完善财政投融资体制。相比于日本的多渠道资金来源，我国财政融资主要依靠政府财政，且融资期限短，政策性较弱。地方政府应将各类社会资金筹集起来拓宽融资渠道，完善融资方式。我国财政投融资具有一定的盲目性，资金分配的合理性不高。政府在落实政策过程中应明确资金投向，将资金更多地投入到先进设备制造业中，提高资金的使用效率。

日本的财税政策也有着自己的缺陷与局限性：一是日本有着特殊的政企模式，指政府和企业的联合，在这种模式下早期的日本制造业充分享受了政府政策的福利并取得了飞速的发展，但同时也由于政府的过度干预，形成了各大利益集团博弈的局面，不利于市场机制发挥作用。二是日本制造业企业的所有权结构是由大股东所占据，在这种结构下私人投资并不积极。三是日本财税政策的变化也反映了日本的两大社会问题，一方面，日本的财政赤字居高不下，严重影响经济发展，日本是发达国家财政赤字最严重的国家之一(24)谷口洋志；《日本における財政規律》，《経済学論纂》2018年第3期。；另一方面，日本人口老龄化程度不断加剧，人口老龄化导致日本财政政策效果弱化。(25)张卫峰、刘堂勇：《人口老龄化与日本货币政策、财政政策有效性:抑制还是强化?》，《世界经济研究》2019年第6期。目前，我国国企改革还在日益推进、老龄化问题也逐渐严重，这些社会问题都一定程度上压缩了财税政策的空间，值得引起重视。

四、启示

发达国家和地区制造业产业发展的财税支持体系的经验, 对我国制造业发展的财税政策启示有以下三个方面。

第一，综合使用多元化的财税支持方式。对于智能制造、新能源汽车等新兴产业，在进行财政资金大规模投资的同时，更要特别关注财政贴息、财政补贴、税收减免等政策的综合运用，实现产业的平稳发展。充分发挥中西部地区地方财政以及行政管理的作用，降低制造业发展区域差距，加强中央政策与地方制造业发展目标的协调。单一政策的减负效果并不明显，行政手段、金融政策也是促进和支持制造业转型升级和结构调整行之有效的措施，应注重各财税政策之间、财税政策与其他政策之间的相互协调和配合。此外，应根据国外政治和经济形势变化或疫情等不可控因素引起的国内产业发展环境变化及时调整和改善财税支持政策，建立财税支持体系的动态化管理。

第二，构建结构高级化的财税支持体系。我国政府直接投资规模较大，财政资金投入效率较低，应降低直接投资占财政政策的比重，提高间接投资引导，扩大政府采购的规模。我国税收优惠多为直接优惠方式，税收成本较高且政策效率低下，应多采用加速折旧、纳税抵扣等间接优惠方式。由于各个税种的优惠政策激励效果存在差异，但企业所得税激励效果最为明显，相较于其他税种，应加大企业所得税的减免。同时，财税政策应从行业性政策转向横向产业政策，基础研究的投入、鼓励商业模式创新、新型基础设施建设、制造业高质量劳动力培育等产业政策的支持效果适用于所有制造业企业。

第三，实现财税政策的有效性和可持续性。细化财税政策实施的相关法律法规，在法律中明确规定财税优惠的目标对象、实施措施、审批程序等内容，对实施不当行为建立相关的惩罚机制，提高财税政策的针对性和有效性。财税政策的实施既要关注经济的短期增长，也要兼顾长期经济可持续发展。设置合理的政府债务控制指标，规范地方政府债务管理机制，增强我国财政部门的抗风险能力。