后扶贫时代教育扶贫长效机制探析

李 佳 葛新斌

到2020年底，我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困群体全部脱贫，消灭了绝对贫困和区域性整体贫困。我国扶贫工作进入一个以转型性的相对贫困和城市贫困为特点的新周期，即后扶贫时代[1]。后扶贫时代以“精准型”扶贫为主要特征，以常规化和制度化治理为主要手段。教育扶贫是我国扶贫开发事业的重要组成部分，因其是拔除穷根、阻断贫困代际传递的治本之策，所以探索教育扶贫长效机制成为后扶贫时代的必然选择。目前，对教育扶贫的研究较多集中在对教育扶贫政策的文本分析和基于个案研究而提出的教育扶贫政策建议，本文旨在简述教育扶贫政策发展历程，厘清扶贫机制内涵之基础上，对教育扶贫长效机制的建立作出积极的探索。

一、我国的教育扶贫政策发展历程

脱贫攻坚事业是一项系统工程，我国将其纳入国民经济和社会发展总体规划之中，并制定和实施了一系列促进和保障贫困地区发展的政策，为大规模减贫提供了必要条件。教育扶贫领域政策的形成是一个不断演变的过程。随着相关政策的演变，扶贫政策和教育扶贫政策已形成政策体系，对促进贫困地区经济社会稳定与可持续发展，贫困人口自力更生艰苦奋斗具有重要的理论价值和现实意义。2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，这是很长一段时期以来中国扶贫开发工作的纲领性文件。《纲要》指出了扶贫开发形势已发生了重大变化，并提出“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”[2]41自从2013年习近平总书记在湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念，我国扶贫开发事业转向了“精准扶贫”阶段。

为了进一步消除体制机制障碍，增强扶贫开发内生动力和发展活力，2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，努力构建政府、市场、社会协同推进的“大扶贫”格局，以期在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。其中，对建立精准扶贫工作机制以及全面实施教育扶贫工程的工作部署，标志着教育扶贫理念作为精准扶贫思想的战略重点被纳入了国家扶贫开发战略的核心序位[3]。

2016年，我国首个教育扶贫规划《教育脱贫攻坚“十三五”规划》出台，明确了“阻断贫困代际传递”和“促进教育公平发展”是教育扶贫的价值诉求[4]，对实现农村地区扶贫开发的可持续发展具有重要现实意义。2018年，为贯彻落实“精准扶贫”战略思想，教育部、国务院扶贫办印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，聚焦深度贫困地区，明确了教育扶贫的重点区域及实践措施，为切实打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战提供政策支持[5]。在此期间，中央政府还颁布实施了《关于建立贫困退出机制的意见》《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》《职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）》等一系列政策，形成高位协调机制，树立了坚定的脱贫攻坚决心。由此，在政府主导下，依托庞大的科层体制构建的扶贫工程，形成了中国式的扶贫模式。扶贫战略和政策体系间具有联动性、传导性和定向性，共同构建了中国“大扶贫”制度体系。

随着经济的发展和扶贫政策体系的完善，我国扶贫开发战略已取得了显著效果。但我们仍可以清晰地看到，致贫原因和贫困对象已经发生了重大变化，需要进一步完善已有扶贫机制。这些变化主要体现在以下方面。首先，贫困特点从绝对贫困向相对贫困转变。我国以绝对的最低生存水平线为基础的贫困，即绝对贫困[2]42。随着经济的发展，贫困线呈逐年上升趋势。国际经验表明，当贫困人口比例下降到10%以下时，扶贫方式就必须向微观层面转变。目前国际上已经在度量贫困程度的标准中加入了社会指标，诸如健康、居住、教育等特定状况，用以识别相对贫困。基于贫困问题的复杂性、贫困信息的多样性，以及贫困对象需求的差异性，需要对贫困识别标准作出相应调整，对教育扶贫对象作出“靶向性”瞄准，对其需求更具敏感性和回应性。其次，后扶贫时代关注的重点是精准扶贫、防止返贫以及经济脱贫转向精神脱贫。教育扶贫政策与其他专项扶贫政策最大的区别就在于脱贫动机激发难度大，贫困人群观念和认知的僵化很难被打破。就贫困人口而言，他们摆脱贫困的动力主要受两种因素的影响：一是外部因素，主要指涉及人所处的环境；二是内部因素，主要指人的态度、价值观念和感情[6]77。从贫困人口生存的外部环境来看，恶劣的自然环境、社会文化环境等因素是阻碍或推动其脱贫的原因。此外，从贫困人口的个人主观因素来看，他们普遍表现出认知有限、家庭本位主义、缺少革新精神、宿命论等特点。国家虽然投入大量扶贫资源，但并不能从根本上帮助长期处于贫困生活状态的个体获得自信的文化价值观念，以致陷入“扶贫—返贫—再扶贫—再返贫”的恶性循环之中，贫困主体脱贫信心不足，脱贫意愿不强。埃米尔·迪尔凯姆认为，在贫困地区普及教育是一种有助于“削弱传统观念和由此产生的道德个人主义状态”的因素[6]305。假设一个人对其所接触到的事物能够兼容并蓄，那么他需要与社会环境相互作用而逐渐形成自己的价值观念。通过可持续发展的教育活动，可以使贫困人口更好地了解和处理他们的内在问题，进而使他们更有效地对待社会环境和自然环境。

二、教育扶贫机制的分析框架

我们讨论教育扶贫机制，首先需要理清机制的内涵，进而分析教育扶贫的机制内核及明确教育扶贫的价值目标。具体而言，主要从如下三个方面展开论述。

（一）机制的内涵

“机制”原意是指机器构造及其制动原理和运行规则[7]。进一步分析，“机制”包含两方面的内容：一是机器或机体由哪些部分组成和为什么由这些部分组成；二是机器或机体是怎样工作和为什么要这样工作。一般而言，一部结构完整的机器或机体由动力部分、传动部分和工作部分构成，它是按照这样一种运行的方式把其各个不同功能的部分连接起来而完成工作的[8]。简而言之，机制即指机器或机体各个部分之间的相互关系及其运行方式。通常所说的机制和运行机制其含义是等同的[9]。

将机制的原意引申到不同的领域，就形成了不同的机制。根据机制的内涵，扶贫机制是指在我国扶贫开发系统中，构成系统的各个要素之间的相互关系及其运行方式。它包括两层含义：从本体论出发，扶贫机制的第一层含义是指扶贫系统内各个要素之间相互影响和相互作用的关系；从方法论出发，扶贫机制的第二层含义是指扶贫系统中各个要素之间的运行方式和运行过程的制度化、系统化方法。我国扶贫机制主要由主体要素、支持要素和反馈要素三个部分构成，各个要素在扶贫系统中发挥着不同作用，同时各个要素之间发生一定的关联，这种关联就使这些要素之间形成一定的运行方式，即扶贫机制把这些部分联系起来，使扶贫系统得以运行和发展。

（二）教育扶贫的机制内核

教育扶贫机制的构建与创新既有来自于国家权力机构主导建立的法律、制度和政策的外部推动和约束，也有来自于教育系统外部的经济和科技发展的支持力度的制约，同时又不可避免地受到来自教育系统内部，诸如贫困地区的教育观念、教育传统等方面的制约和影响。因此，我们应该在把握教育扶贫机制运行内核的同时，将教育扶贫机制运行放到一个更宏观的背景中加以审视和讨论，进而整体认知教育扶贫机制障碍与把握贫困地区教育发展方向。

教育扶贫机制是由教育系统内、外部以及扶贫系统中的社会要素和教育要素，在与教育密切联系、相互作用的原则下，有机结合成的一种多维度、多层面的社会与教育互动系统和关系结构。其中，教育扶贫机制要与教育体制一脉相承，教育扶贫机制涵盖了包括国家权力机构与相应制度在内的教育制度体系、一切与教育发展有关的法律法规体系以及教育系统内部各要素互动形成的多种教育活动形态。另外，教育扶贫机制要顺应国家扶贫机制的总体部署和安排，与扶贫系统中的机制形成良性互动和协调运行。我们将教育扶贫机制运行看成主体要素、支持要素和反馈要素的互动关系和运行方式，在三大要素的共同作用下，完成教育扶贫机制的有效运行。其中，主体要素是指制定和执行教育扶贫机制的主体，它包含中央政府、地方政府、学校以及贫困人口；支持要素包含教育扶贫机制运行过程及其执行效果，这需要得到贫困人口、社会组织、信息传媒等方面的共同参与；反馈要素是连接教育扶贫机制主体与作用客体、教育扶贫系统与外部环境的特殊要素，主要包括来自教育系统内部和扶贫系统内部对教育扶贫机制运行的评估与监督。三大要素相互作用、运行，形成教育扶贫机制体系的闭环回路，构成评价教育扶贫机制运行成效的重要指标。

（三）教育扶贫机制的价值目标

教育扶贫机制的价值目标，可以从国家扶贫总体目标和教育目标两个维度进行阐述。

第一，教育扶贫机制的价值目标应与国家扶贫事业总体目标相一致。中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中明确提出，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房[10]。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势这一总体目标。党的十八大以来，习近平总书记在关于扶贫工作的重要论述中多次提到：到2020年如期实现我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的脱贫攻坚目标[2]102。上述扶贫目标，在其本质上体现了“以人民为中心”“消除贫困、改善民生、实现共同富裕”的价值追求，同时决定了教育扶贫机制的价值方向。

第二，教育扶贫机制的价值目标应根植于教育内部，遵循教育本质，符合教育发展的逻辑理路。如果将教育中的个人价值和社会价值看成对立统一的两种教育价值，那么，教育扶贫机制要能够阻断贫困代际传递，促进人的全面发展。从一个家庭内部来看，贫困从父辈传递给子辈，这种跨代贫困中的一代一般间隔是15年，因此贫困的代际传递过程一般在15年内完成[11]。对于个体发展而言，从出生到15岁正是个体接受家庭教育、学前教育及基础教育的关键阶段，教育扶贫机制更应该从微观层面着手，立足于义务教育，关注对贫困人口教育过程的帮扶。此外，教育扶贫机制应从“促进教育公平发展”的社会价值出发，瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，实施差异性扶贫措施。建立起以人的发展为终极目标，以尊重教育规律为基础，以坚持教育公平为根本原则的教育扶贫机制是实现教育个人价值，增进公共利益，促进全人类相互之间更自由、更充分和更有成效的交往和联合的价值目标。

三、后扶贫时代教育扶贫长效机制的建立

后扶贫时代的教育扶贫环境已然发生了细微的变化，其机制运行应以内生化和稳健性为基本立足点，通过厘清教育系统与扶贫系统的关系，调整教育扶贫机制内部各要素之间的互动和运行方式，以形成协调、有效运行的合力为目标，构建常规性和制度化的教育扶贫长效机制。

（一）以城乡协调发展为目标的精准识别机制

城乡教育统筹发展是新时代教育发展的必然选择，也是国家发展战略目标对教育发展方式转变的价值要求。教育扶贫子系统机制运行方式要对国家总体战略部署和教育系统的发展战略作出积极回应，并在教育扶贫行动中，通过精准识别贫困对象，为统筹城乡教育发展，保证教育资源的有效利用，促进教育的全面、协调和可持续发展。

第一，有效识别农村贫困与城市贫困。由于我国贫困人口呈现集中连片分布的特点，教育扶贫形成了重点县、重点村和贫困户的工作层次。同时，在城市化进程与有关政策的双重推力下，农村贫困人口大量向城市流动，加之城市中的贫困工薪家庭存量，使得城市贫困问题日益突出，并亟待关注与回应。从相对的地理空间来看，通过对人口出生率、入学率、退学率、升学率、返乡率等指标的考察，摸清受教育人口底数，进一步瞄准教育扶贫对象。与此同时，通过制定、完善相关政策对象范围，有助于在识别教育扶贫对象的同时，调整农村贫困人口和城市贫困人口的利益分配格局，缩小城乡差距。

第二，调整贫困线标准，制定相对贫困标准与区域贫困标准。我国幅员辽阔，区域之间经济发展不均衡，区域人口的贫困程度也不尽相同，需要我们对“全国一盘棋”的贫困线标准作出调整。首先，按照国家统一划定以“货币收入”为准的衡量标准，低于贫困线以下25%的收入水平的家庭为相对贫困家庭，高于贫困线以上25%的收入水平的家庭为“近贫”家庭或低收入家庭[12]；其次，允许在以国家贫困标准作为一般性标准之基础上，各个省份测算本省经济发展、薪酬及整体生活水平，制定省级贫困标准，这样有助于衡量由于经济变化所引起的生活在贫困线以下的家庭和人口数目的变化，也有助于考核地方政府扶贫工作成效。

第三，精准识别教育贫困系统内的利益相关者。教育扶贫机制的长效运作有赖于特定利益相关者的参与方式，除上述对扶贫对象的识别之外，还需要对贫困地区的教师群体等特殊群体，以及参与教育扶贫的社会组织团体等精准识别，并建立相应的准入和退出机制。即在培养和援引服务于贫困地区的师资方面，严格按照国家对教师队伍的培养标准进行选择，不能降低标准或无标准任用。另外，对社会组织团体参与的教育扶贫项目，在确保不偏离教育扶贫价值目标之基础上，做好监管工作，尤其是项目后续管理工作。

（二）以人的发展为终极价值的驱动机制

根据驱动力对事物运动与发展的作用强度，可以将驱动力分为主导动力和辅助动力。在后扶贫时代的教育扶贫机制运行中，主导动力应该来自于贫困人口本身，只有通过激发和培育贫困人口的内在驱动力，才能从根本上决定教育扶贫机制的运行与发展方向。而中央政府应从主导动力角色向辅助动力角色转变，形塑新型政府角色。

驱动机制的建立需要考虑从以下两种要素出发，搭建这两种要素之间的互动及运行方式。第一，挖掘和培育贫困地区、人口的内生动力。教育扶贫内生动力的培植主要通过改变贫困个体思想观念，提高个体能力来实现。可以将社会文化、传统文化和教育文化有机融合，通过文化的熏陶，使贫困个体的思想观念逐步得到转变。通过对个体核心价值体系的纠偏、重构和激活，为贫困个体挖掘自身潜力、实现个体价值提供动力源泉，从而实现教育扶贫的良性运转[13]。此外，贫困地区应认清自身的优势与不足，制定区域内教育发展规划，盘活域内发展动力，着眼于融入周边和大区域发展，培育出符合地方人口特色、具有区域优势、符合可持续要求的内生发展教育产业。第二，形成“外推”与“内生”合力。合力的形成是建立在以加强贫困人群的权力和自主性基础上的。对于深度贫困地区，要努力搭建教育扶贫工作联盟，统筹东西部扶贫协作，整合各方面帮扶力量，形成教育脱贫攻坚的合力。为实现教育扶贫的长效性和贫困人口的可持续发展性，教育扶贫驱动机制应依照各动力主体需求来决定，在“自愿主义”及“本土参与”的原则之下，在教育扶贫主体利益、战略，以及规则和行动价值方面达成共识，进而提升整体参与教育扶贫的活力，形成具有开放性、互动性的良好驱动力量。

（三）以统筹多元主体参与为促进的协同机制

后扶贫时代需要充分鼓励社会力量广泛参与扶贫开发，对于深度贫困地区，努力搭建教育扶贫工作联盟，统筹东西部扶贫协作，整合各方面帮扶力量，形成教育脱贫攻坚的合力。

教育扶贫协同机制是基于“共同体”理念而提出的。我们认为贫困人口、各级行政机构和农村社区，以及参与到教育扶贫行动中的社会力量共同构成了教育扶贫协同主体。各主体拥有各自的权力、责任和资源，他们通过民主协商进行全通道式沟通，形成行动共识。从各级政府层面来说，第一，要不断增加教育扶贫政策的透明性和实施过程的可视性，即政策更容易被贫困人群接触到；第二，确保扶贫有关政策及政策执行评估手段具有可说明性，易于扶贫对象理解；第三，形成教育扶贫对象对扶贫过程的反馈机制；第四，构建一个灵活的亲民的政策运行氛围，使贫困个体、各级行政机构和社会组织逐步形成共同话语、共同发展的合力。从社会组织层面来说，充分开发和拓宽参与教育扶贫的各类组织的功能，也就是在教育扶贫的同时，可以将多个目标结合起来，找到新的地方层面对话者和鼓励市场精神，以实现教育扶贫领域的现代化。此外，各类基金组织已广泛参与到教育扶贫事业之中，其中儿童基金组织，除了提供传统的儿童福利服务之外，可以增加以农村社区为基础的教育扶贫干预，结合当地的情况，提供学前教育、营养计划、妇女发展计划等措施消除贫困。

（四）以有效行政调控为杠杆的问责机制

教育扶贫的不断深化使更多的贫困地区儿童有机会进入各级各类教育体系，这呼唤新的管理体制以确保关键投入落实到位和预防腐败。因此，教育扶贫领域的问责体现了更广泛的社会和文化趋势。地方政府在教育供给和教育经费方面加强控制，而国家则保留监管的职责，同时允许民间组织提供证据、表达关切，并就政府、学校、教师履行职责情况提出质询[14]。与此同时，教育扶贫的成果，特别是与可持续发展目标相关的成果是由许多教育扶贫行动者的努力所达成的复杂结果。虽然我们普遍认为直接提供教育的人应该负有更多责任，但地方教育行政人员、学校和教师的工作并不独立地存在于政府决策或社会环境之外，他们之间相互依存的关系是限制教育扶贫问责机制效力的因素之一。另外，对共同责任的界定常常与关于问责的公众舆论形成鲜明的对比，后者往往过于简单，因此，外部奖励和惩罚的形式，或选择量化指标进行衡量的方式，并不能实现教育扶贫对个体和社会所产生的长期影响。此外，何种问责机制在教育扶贫的背景下起作用，既实现有效问责，还需要选择适切的问责工具，使其在激励或者阻碍教育扶贫行动者转变，实现可持续发展目标方面发挥作用。

有鉴于此，教育扶贫问责机制的建立需从以下方面着手。第一，明确问责包含的要素，即明确界定的责任、关于责任如何履行的说明，以及说明义务的法律、政治、社会或道德依据。第二，适当选择不同的问责方法。如由教育扶贫对象投票决定的地方行政人员的去留；以法律或监管为基础的，通过法律法规建立正式的检查和平衡机制，政府发布检查或审计报告；以绩效为基础的，教育评估过程、产出或结果的绩效信息；以市场为基础的，学生和家长评估公开的、可比较的信息，并作出教育选择；以社会为基础的，由个人或团体向教育扶贫行动者施加压力，要求其遵守相应的政策要求和行为规范等。第三，信任是问责和实现教育扶贫目标的基础。要想使教育扶贫问责机制发挥作用，社会、政治、经济和文化因素必须协调一致。参与各方之间的信任对扶贫目标的实现至关重要，这些目标要求合作、沟通，并相信可以依靠其他各方履行责任。如通过提高贫困地区教师的职业地位，提高学校领导的能力，可以建立起对教育扶贫政策的信任；通过明确责任、定位角色，也可以建立信任等。第四，支持性环境有助于教育扶贫行动者履行责任。教育扶贫行动者必须知道、理解和认同自己的责任以及外界评价其工作成效的方式，能够获取明确的信息；教育扶贫行动者必须拥有完成任务所需的资源并具备履行责任的相应的能力。

上述四种教育扶贫机制是以充分认识教育扶贫工作价值取向，通过考察教育扶贫主体要素、支持要素和反馈要素之间的相互作用及运行方式而得出的机制。四种机制联动，共同构成一个较为完整的教育扶贫机制体系，使后扶贫时代的教育扶贫工作在系统化和制度化的治理轨道上运行，形成解决教育扶贫问题的长效机制。