工会等社会中间层主体经济法权的确认与保障

叶文超，汪忠瑞

（1.南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106;2.江苏省大数据管理中心，江苏 南京 210036）

一、引言

二次工业革命后，在国家治理体系初步转型过程中，社会经济领域的治理模式急剧变化，市场为绝对主导的经济发展模式出现失灵，随之而来的“国家—市场”二元结构框架得以成型[1]。然而，经济领域发展的丰硕成果给传统的二元结构框架带来挑战，产业精细化发展趋势、国家干预范围有限以及市场对某一领域过度干预的情况致使市场经济发展受到阻碍。为此，国家需要在国家与市场之间寻找平衡点来保证经济社会的平稳高效运行。由此，“国家—社会中间层—市场”三元结构[2]出现。当前，我国尚未制定统一的有关社会中间层主体开展活动的法律规定，仅在《工会法》等法律以及行政法规中有零散规定。而当下国家治理现代化变革对于我国社会中间层而言既是机遇也是挑战[3]，工会这类社会中间层主体在国家宏观调控和市场规制活动中发挥着愈来愈重要的联系、协作和调节作用，对其经济法权进行研究显得较为重要。以工会为例，当前我国工会改革正如火如荼地进行着，工会维护职工权益的作用更加被予以重视，其在市场运行过程中的监督功能愈发凸显，而这一切的前提即在于明确工会这类社会中间层主体的经济法权。以经济法调整对象论，工会等社会中间层毫无疑问可以作为经济法主体而存在，只是其能否作为独立的经济法主体类型需要进一步讨论。而对其内涵与外延的界定，学界目前有少许争议，但并不影响进一步研究社会中间层主体的经济法权。

二、社会中间层主体的内涵与外延界定

（一）社会中间层主体的内涵

传统的经济法主体研究大多围绕经济法主体区别于其他部门法主体、经济法主体该以何种标准进行类型化等问题展开讨论，如此各抒己见的态势持续多年未能形成统一而清晰的认识。在这一背景下，“国家—社会中间层—市场”三元结构的提出在得到广泛认同的基础上亦凸显出经济法主体研究的困境。在对社会中间层主体进行研究之初，各学者对该主体的表述有所差异，包括笼统的“社会组织”以及“非政府组织”“行业性中介组织”“第三部门”“社会团体”“社会自治组织”“非营利组织”“市场中介组织”等。张继恒博士认为，社会中间层是介于国家主体与市场主体之间的一类具有社会性、自治性和中介性的社会团体或组织[4]。张萃萍教授认为，社会组织是以社会民间力量为主导，以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织形式[5]。焦海涛副教授认为，第三部分既是非政府组织，也是非营利性企业。第三部门在现代社会中广泛存在，它们在政府干预市场、市场影响政府以及市场主体之间相互联系等方面，发挥着非常重要的中介作用[6]。王全兴教授认为，社会中间层主体是指独立于政府和市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场之间相互联系起中介作用的主体[7]。杨紫烜教授的观点与王全兴教授一致，只是在表述上将其称为“行业性中介组织”[8]。上述学者对社会中间层主体的内涵界定有着些许差异，但总体上强调其具有以下四项特征：（1）介于国家与市场之间；（2）具有一定的社会自治性；（3）联系着国家与市场；（4）不以营利为目的。判断某一主体是否为经济法主体，即以其是否为经济法法律关系的参加者为标准。“行业性中介组织”“第三部门”“社会自治组织”等说法虽然与社会中间层不同，但都具有上述特征，符合社会中间层的内涵要求。实质上，说法上的差异所体现的是对该领域研究的侧重有所不同。

（二）社会中间层主体的外延

从上述社会中间层主体的特征可见，其具有组织管理的自主性且一般不依赖于国家主体或市场主体的命令而运作。但其核心理念应当是服务于整体利益，即使此种整体利益具有行业属性或地域属性，经济法亦应当促使其坚守追求社会整体利益的宗旨[9]。归根结底，社会中间层主体作为国家经济治理中的新兴主体，符合经济法的宗旨和对经济自由、经济秩序、经济效益等价值的追求。在明确内涵的基础上，需要正确认识其外延，即依内涵所指向的对象。王全兴教授将社会中间层主体划分为社团性中间层主体、经济鉴证性中间层主体、经济调节性中间层主体和市场中介性中间层主体四类，其中社团性中间层主体即为行业协会、商会等经营者团体、消费者团体、投资者团体[10]和劳动者团体；经济鉴证性中间层主体即为会计师事务所等经济组织；经济调节性主体为商业银行等经济组织；市场中介性中间层主体包括职业介绍机构、交易中介机构等。由于学界对此方面进行全面梳理的学者有限，王全兴教授的梳理为诸多学者提供参照。李友根教授认为，王全兴教授所梳理的后三类主体，即经济鉴证性、经济调节性、市场中介性主体并无必要单独罗列作为经济法主体，而将其划分为经营者范畴即可[11]。需要进一步解释的是，在市场主体中，消费者与经营者甚至是国家机关的主体资格会因其参与经济活动中所扮演的角色不同而转变。但该主体在某一项特定的经济法法律关系中只能以消费者、经营者或国家机关中的一种主体身份出现。在三元结构框架下，从经济法调整对象论，将该主体与国家机关、消费者、经营者等经济法主体放在同等主体地位，那么当上述经济鉴证性等三类中间层主体从事某项中介事务时，在同一法律关系中，其可能在同一空间范围内兼具社会中间层主体与经营者双重身份并对事务处理效能产生巨大影响，这不符合主体范畴划分的目的。因而，将此三类主体排除在社会中间层主体之外，作为经营者中的特殊主体对待较为妥当。

本文倾向于将社会中间层主体限定在经营者团体、消费者团体、劳动者团体和投资者团体范围内。虽然许多学者将投资者归于经营者范畴，将劳动者归于消费者范畴，但在分析社会中间层主体时，由于经营者与投资者的目标不完全一致[12]，需要对经营者团体和投资者团体进行区分。而工会等劳动者团体在社会中间层主体中更是具有相对特殊性，主要体现于以下几方面：其一，工会等劳动者团体的组织形式及权利内容涉及经济法中具体的社会分配关系[13]，这就与消费者团体相区分。具体而言，虽然劳动者团体与消费者团体皆有维权功能，但在具体发挥作用时，前者强调在初次分配阶段对用人单位权利进行限制，而后者则是规范市场交易秩序。其二，劳动者团体作为群众性组织享有参与单位重大事项的协商权利，更侧重对劳动关系中处于优势地位的用人单位进行监督。其三，由于劳动关系较为复杂，用人单位与工会等社会中间层主体的成员即劳动者存在明显的隶属性[14]，这与其他三类主体中的成员有所不同。因此，在工会改革中更强调发挥工会劳动法律监督功能就显得尤为必要。

三、社会中间层主体的经济法权来源

由于经济法本身存在的交叉性、复杂性，整个经济法领域的研究时常会遭遇困境[15]。经济法权义理论的研究如经济法主体理论研究皆属于难以形成统一观点的研究范畴。诚然，在学界尚未统一意见的情况下，对该主体经济法权义理论进行分析有着极大风险，但也不失为对薄弱研究领域的探索。

（一）理论基础

在传统的经济法基础理论研究中，由于经济法法律关系中存在国家与市场两大领域，其在经济法权分配上亦出现二元配置的局面。国家机关与市场主体之间相互作用，致使经济法权具有双重性。波兰尼双向运动理论对市场主体与国家机关的关系作了诠释，即市场机制的经济自由运动与反向的社会保护运动[16]。在此双重运动的主导下，社会经济得以持续运行并保持稳定上升的趋势。在此种经济运行模式的推动下，经济法必然具有双重性。法律制度作为社会制度的一个子类型，来源于人类社会并随着人类社会的发展而更新[17]。我国经济法学界多数学者过去倾向于将经济法作为国家干预市场活动的法来展开研究，从法律属性、法律关系认定等方面皆透露出典型的公权力思维，因而更多地从经济法权力角度来阐述对经济法权研究的结果。随着经济法理论的不断更新与完善，学者们对经济法私权方面予以了更多关注。邱本教授在其早期的文章中认为，经济法权利即计划权与反垄断权[18]，这种权利认定有将权利与权力混淆的嫌疑。我国计划权与反垄断权的拥有者为国家机关，且此类权力服务于社会，并被用来调整对应的社会关系，缓和社会矛盾，因而是公权力。通过李昌麒教授对经济法法律关系的界定①可见，其对两类主体的经济法权划分亦遵循了双重性，分为经济职权与经济权利[19]。此处经济职权代表了对公权的认识，强调对经济活动的引导、管理与控制，而经济权利则带有私权属性，强调市场主体的自由运动与不被其他市场主体干涉合理范围内自由运动的权利。张守文教授认为，经济法法律关系是在市场规制和宏观调控中形成的权力（利）义务关系[20]，将经济法权分为调制权与对策权[21]。鲁篱教授认为，经济法的基本权利范畴应当界定为经济治理（干预）权与经济自治权[22]。程信和教授认为，经济法权应当构成以经济发展权为核心包含经济分配权与经济安全权在内的三位一体的关系[23]。上述学者对经济法权的认识有所差异，类型划分不同，但多数学者划分的权力（利）范畴内所指向的权力（利）内容基本一致。

工会等社会中间层主体是商品经济的产物，它在软化政府职能的同时，可以依法实现行业自律[24]，协调国家机关与市场主体之间的关系，缓解直接经济管理活动汇总的潜在风险与疏漏。鉴于其在现代市场经济环境中所带来的影响，赋予其经济法权是必然选择。依我国经济法范畴划分论，可将张守文教授所称的调制权划分为宏观调控权与市场规制权[25]。国家宏观调控的基本目标是保持经济总量平衡，将宏观调控权给予社会中间层是不妥当的。当然，作为经营者团体的社会中间层的经营指导行为有时会违反宏观调控法的规定，影响总供给和总需求，这时它会成为宏观调控行为实施所针对的对象[26]。对于社会中间层而言，赋予其一定的市场规制权限是保证其有效发挥中介协调作用的前提。而张守文教授所称的对策权，指的是做出针对调制主体的调制行为以及其他主体的相应行为而作出对策的权利，包含横向对策与纵向对策权利两方面。这一表述可以与调制权相对应。职能交叉或具有从属性的社会中间层主体之间需要使用横向对策，而面对更高层级的调制行为需要使用纵向对策。值得注意的是，社会中间层参与到市场经济活动中时，所担当的角色将转化为市场主体，不再以社会中间层主体的身份出现。

（二）现实考察

我国经营者团体类型的社会中间层主体主要包括：同业公会、行业协会、商会、经济团体联合会等社会团体。其中，同业公会、行业协会与经济团体联合会的性质趋同，皆在某一特定行业组织中发挥作用，多数作为国家机关和行业之间沟通的纽带；而商会则更多地由企业自发组成，由该行业或该地区经济实力较强的企业发起。但二者皆可作为经济法领域的社会中间层主体参与到经济法法律关系中。通过对行业协会、商会等经营者团体章程的分析，可见经营者团体的经济法权在来源于本团体成员的契约的同时，又来自国家机关的批准、授权或委托。

我国消费者团体类型的社会中间层主体主要包括：消费者协会、消费者委员会及保护消费者基金会，其他消费者组织虽然存在但实际参与到经济法法律关系中的频次并不高。我国多数消费者组织主要从事的是引导消费者行为、保护消费者权益、维护市场秩序等相关工作。中国保护消费者基金会的作用与消协等消费者组织略有不同，它主要是为消费者权益保护工作提供资助，比如奖励在此方面有着突出贡献的单位与个人、救助受损害的消费者等。在实践中，中国银行业协会等经营者团体下属专业委员会中亦会出现消费者权益保护的机构，这些机构虽然也会从事消费者权益保护工作，但更多的是从监督本行业成员的行为以及促进本行业长远发展的角度考量。依据《消费者权益保护法》（以下简称“消法”）规定，消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会组织的权利②，该条款是对消费者结社权的确认，消费者组织是消费者行使自由结社权的结果[27]，但目前我国尚未有可查的完全由消费者自发组成的社会团体。投资者团体较为广泛，官方及民间组织皆有，发展较为完善，功能优化趋势明显。

我国劳动者团体类型的社会中间层主体主要包括：工会、个体劳动者协会等组织。相比较而言，工会是被劳动者所熟知的一个群众组织③，而个体劳动者协会不像工会那般有着较强影响力。工会依据《工会法》及其章程开展活动，《工会法》第三章专章规定了工会的权利与义务。另外，通过在北大法意网上以“中华全国总工会”为颁布机构查询法律文件，共查询到591 条记录，其中，涉及部门规章与规范性文件的有455 条，涉及行业标准规范的有563 条。虽然该网站分类标准存在偏差，但不可否认工会在参与法律文件制定的过程中发挥着重要的作用。工会的定位决定其成为国家治理体系的一部分[28]，符合社会中间层主体的界定，只是其官方性较强。个体劳动者协会的业务主管单位是国家市场监督管理总局④，其亦具有官方属性，但无充分的经济调制权。据此，劳动者团体类型的社会中间层主体的经济法权主要来源为法律授权。

通过上述分析可见，社会中间层主体的经济法权来源主要有三方面：一是因法律规定或法律认可而取得，该类型取得经济法权的主体在设立之初即带有国家意志，或者由国家发起而设立；二是由有权的国家机关批准、授权和委托而取得，这一取得经济法权的方式在社会中间层主体中较为普遍，便于社会中间层主体参与到市场规制活动中；三是由该主体内的子单元（多数为市场主体中的消费者、经营者、投资者和劳动者）与该主体订立契约，放弃部分经济行为自由，将其让渡至相应的社会中间层主体，使其能够获得相应经济法权。另外，社会中间层主体自身所享有的经济法权利则是来源于国家法律规定，比如与同类型社会中间层主体产生经济法意义上的横向联系时，依法确认该项权利的归属。

四、社会中间层主体享有经济法权的内容

前述关于社会中间层主体经济法权来源的论述中业已提及，张守文教授将经济法权依照所调整的对象、方法与目的分为了调制权与对策权[29]。作为中介角色的社会中间层主体的经济法权既然既包含来自公权力的部分，亦承接了私权利的部分，那么社会中间层主体的经济法权亦是双重属性，在拥有调制权的同时享有对策权。在论述社会中间层主体来源后，对该主体经济法权的分析不能囿于过于宽泛的法权框架内，需要具体到法律规范中寻求其具体内容。社会中间层所指向的四类型主体皆是因整体利益而产生，但各有侧重，因而需要分类型进行阐述。

（一）社会中间层主体经济法权的类型化差异

经营者团体类型的社会中间层主体在社会中间层的发展历史中属于较为成熟的一个类型，时至今日，各类行业协会、商会等经营者团体遍布各地，且其所享有的经济法权有着类似之处。行业协会中以前述互联网协会为例，中国互联网协会享有如下经济法权：（1）制定自律规范和公约；（2）提出政策建议；（3）经批准、授权或委托，制定行业标准与规范等；（4）参与国际事务；（5）收取会费；（6）向会员单位交办工作；（7）除名权；（8）根据授权受理投诉和举报，协助开展不良信息处置工作；（9）协调会员关系等；（10）承担委托的其他事项；（11）针对会员单位开展培训⑤。互联网协会上述十一项经济法权中，第（1）（2）（3）（4）（5）（6）（7）项属于单一的经济法权，而第（8）（9）（10）（11）项既是其经济法权亦属于其经济法义务。与行业协会、同业公会有所区别的是，商会的民间性更明显，但其享有的经济法权亦有所限制。

作为与经营者团体相对应的消费者团体类型的社会中间层主体，其享有的经济法权与经营者团体有着较大差异。以最为典型的中国消费者协会为例，依据法律规定及其自身章程说明，中国消费者协会享有以下经济法权：（1）相关法律法规规章及强制性标准制定权；（2）商品与服务监督检查过程的参与权；（3）反映、查询、建议权；（4）投诉受理权及调查、调解权；（5）委托鉴定的权利；（6）支持起诉和代表诉讼权；（7）对损害消费者合法权益的行为进行曝光、批评的权利⑥。中国的消费者组织现阶段发展以各级消费者协会为主，但其属于官方性质或者半官方性质[30]，因而享有的经济法权较为充分。保护消费者基金会也具有半官方性，但其更偏重于支持和救助利益受损的消费者。

工会与个体劳动者协会为我国现有的典型的劳动者团体。虽然工会是群众组织，但工会具有阶级性、政治性，因而在维护劳动者利益的过程中难免有所缺憾。但我国《工会法》和《中国工会章程》对工会的相关权力或权利有着明确规定：（1）对用人单位的监督权；（2）因集体合同争议中提起仲裁或起诉的权利；（3）支持仲裁或起诉权；（4）提出意见、建议权；（5）根据政府委托，参与劳动者相关的评选、表彰、培养和管理工作；（6）对涉及劳动者权益的各类文件提出意见；（7）参与解决劳动关系问题；（8）收取会费⑦。上述八项权利确定了我国工会组织在保障职工权益方面可发挥重要作用。2013 年民政部核准的《中国个体劳动者协会章程》对该协会的权力（利）作出规定，该协会的作用主要在于维护市场公平竞争秩序，引导会员诚信自律，加强相关组织、个体劳动者与党和政府的联系。

中国证券投资基金业协会主要面向的是各类基金服务机构、经副省级及以上人民政府民政部门登记的各类基金行业协会以及境内外其他特定机构投资者，而中国企业投资者协会要求必须是企业。二者享有的权力（利）主要在于行业自律权以及会员纠纷调解方面。

（二）工会等劳动者团体经济法权的特殊性所在

就宏观层面而言，劳动者团体的突出作用在于规范用工行为、构建和谐劳动关系，进而提升劳动法治保障水平。2021 年4 月，中华全国总工会出台了《工会劳动法律监督办法》，强调在劳动法律监督领域推进工会改革，充分发挥工会实质监督作用。比如，隐患排查、风险研判等制度的设立可以强化事前预防。当前，我国法治环境下的各类法律规范赋予工会等劳动者团体的权利较为广泛，若从整体制度安排角度论，劳动者团体的作用主要立足于劳动法律建设和劳动法律监督两方面。对于制度设计者而言，未深入基层实践去实际了解并分析劳动法律规范的实施情况，那就无法完成制度完善的目标任务。而广泛的劳动者团体的存在能够使得个体的声音被集中与扩散，进而更有利于制度设计的进一步优化。我国现行制度充分鼓励社会中间层主体发挥其自身优势，参与到立法与执法过程中，这不仅满足了法治建设的客观需求，更使得制度设计符合国情、世情、民情。对于劳动者而言则有所不同，劳动者作为处于弱势地位的个体，其所信赖的工会等劳动者团体能够在其权益受到侵害之时施以援手便是切实发挥劳动者团体作用的有力体现。实际上，在我国劳动法律规范中，工会等劳动者团体享有的经济法权所要实现的最终目标是“维护和保障劳动者的合法权益”，而要实现这一目标就需要在保证现有经济法权得以实现的前提下更多发挥其自治与社会治理功能。与其他社会中间层主体有所差异的是，工会等劳动者团体经济法权的实现具有多重特点，虽然部分特点与经营者团体、消费者团体、投资者团体一致，但其综合属性较为特殊。其一，其作为劳动者共同聚集形成的组织体，具有相当的社会属性，其经济法权的更新也依托于社会对劳动法律保护等问题的整体看法。其二，劳动者团体存在的价值是维护劳动者利益，但其所代表的并非单个劳动者的权益，而是劳动者集体利益的集合。其三，劳动者团体具有“公益性、组织性、自治性、志愿性、民间性”，实现目标任务的侧重点要求在一定程度上制约公权力。同时，工会等劳动者团体对企业生产经营活动的良好开展具有很大的助推作用，能够推动实现各方利益平衡[31]。

总体而言，作为社会中间层的四类主体在经济法领域中所享有的权力（利）有所差异，主要包括以下几种类型：（1）经济自律权，针对本主体所涉领域或行业进行自律，制定相应的标准；（2）经济监督权，针对本主体业务范围内的事项进行监督，该监督可针对市场主体，也可针对国家机关；（3）经济决策建议权，在国家机关作出涉及本领域的决策时，可提出相应建议；（4）代表或支持诉讼权，我国多数社会中间层主体并不享有该项权利，但赋予社会中间层主体该项权利是有益的。

五、社会中间层主体行使经济法权过程中存在的问题

党的十八届三中全会指出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力。由此可见，在国家治理层面，社会中间层主体的作用日益得到重视。就经济法领域而言，社会中间层主体在经济法法律关系中的法律地位应当提升，但我国现阶段对社会中间层主体的经济法权保护略显不足。

（一）社会中间层主体所享有的权力（利）有限且缺乏法律保障

我国社会中间层主体的成立的确发挥了联结国家机关与市场主体的功能，但由于我国社会中间层相关理论尚不成熟，国家机关与市场主体缺乏对社会中间层主体的信任，权力（利）让渡有限。社会中间层主体得以正常行使经济法权，是有效发挥社会中间层主体经济治理功能、提升经济治理效率、保障经济治理效益的前提。对国家机关而言，保障社会中间层主体享有更多经济法权，并使其能够规范行使，可降低国家经济机关的运作成本，促使经济治理更为及时有效。对市场而言，让渡部分经济法权，将之作为社会中间层主体行使经济法权的保障，可依据整体利益需求适时转变自身行为，并保证整体利益诉求能够有效反馈。当然，无论是经营者团体、消费者团体、投资者团体还是劳动者团体的社会中间层主体，其参与到经济法法律关系中时，必然存在与本团体或其他团体内的个体发生经济纠纷之可能。此时，赋予社会中间层主体以足够的权力（利），促使其参与到多元纠纷解决机制中，可将纠纷的负面影响降低，保证经济运行的健康有序。我国现阶段社会中间层主体数量众多，但直接针对其权力（利）进行规定的法律法规却有所欠缺。现有的《社会团体登记管理条例》是我国设立和管理此类主体的主要法律依据，但就条文规定而言，该条例未能对此类主体所享有的权力（利）予以重视，不符合我国现有的经济治理需求。

（二）现有经济法权作用发挥有限

由于我国特殊的政策背景，不完善的社会自治体制与不发达的市场机制[32]致使某些社会中间层主体并非完全由民间自发设立，存在半官方性质。这有助于社会中间层与国家机关的沟通，但也导致市场主体缺乏对社会中间层的支持与信赖。《社会团体登记管理条例》是管理该类主体的主要法律依据，其规制重点在于主管单位管理与主体设立登记两方面，其第十三条特别要求在申请设立社会团体时提交业务主管单位的批准文件⑧。社会中间层主体包含于社会团体范围内，因而社会中间层主体基本都有业务主管单位。如，前述的中国互联网协会业务主管单位是工业和信息化部；北京温州企业商会的业务主管单位是中国国际贸易促进委员会北京市分会；中国消费者协会和中国个体劳动者协会的业务主管单位都是国家市场监督管理总局；证券投资基金业协会的业务主管单位是中国证监会；中国企业投资者协会的业务主管单位是中国社会科学院。上述业务主管单位的存在一方面使我国对此类主体的管理更为便捷，但另一方面也导致社会中间层主体有依附于国家机关而存在的可能。更值得注意的是，部分主体基于特定历史原因由原国家机关改组而成，听从上级机关的行政指令[33]。同时，挂靠某行政机关的管理模式亦会导致“靠山”意识的产生，即该类主体的业务数量与其挂靠单位实力强劲与否产生联系。在行使经济法权过程中，其主体独立性、民间性未能得到有效保障，在经济治理领域发挥作用时将会缺乏市场对其第三方主体地位的认同，受制于行政机关的要求。以工会为例，虽然我国正逐步推行工会管理体制改革，但工会仍客观存在服务资源有限、自主能力不强等问题，而这些问题的根源在于经济法权的赋予及行使权能缺失[34]。

六、社会中间层主体经济法权行使的对策分析

国内经济法学者在对社会中间层主体进行研究时侧重于对影响较广的消协与各类行业协会两大类进行分析，现阶段对此方面基础理论的研究也集中于其主体地位的辨析。事实上，行政主体、社会中间层主体与市场主体对于法律遵守的理由并非一致，其所享有的权力（利）自然也存在差异[35]。法律主体享有的权力（利）是法学研究的一大要点，前述主体的经济法权包含调制权与对策权两方面，对于转变社会经济治理方式而言，赋予社会中间层主体以更多的调制权颇为必要。

（一）完善法律法规，构建社会中间层权力（利）体系

当前，我国社会中间层主体多以“协会”“商会”等形式存在。其中，“商会”属于经营者团体类型，“协会”则涵盖其他三个类型，工会属于较为特殊的劳动者团体类型。1992 年，我国制定了《中华人民共和国工会法》，明确工会的职权、权利与义务，并强调工会应当依法维护职工合法权益。但对其他社会中间层主体的权力（利）没有做出明确法律规定。2008 年10 月29日，全国人大常委会发布第十一届全国人大常委会立法规划，将《行业协会商会法》放在了二类立法项目的位置，由国务院提请审议。同年12 月，在回应保险法修订是否会将保险行业协会作专章规定时，全国人大常委会以《行业协会商会法》已纳入立法规划为由予以否定。2010年10 月，全国人民代表大会财政经济委员会的审议结果认为，《行业协会商会条例》已被纳入国务院2010 年立法工作计划，因而不需再由全国人大及其常委会进行立法⑧。时至今日，国务院未能制定出《行业协会商会条例》。2018 年9 月10 日发布的第十三届全国人大常委会立法规划称，行业协会商会方面的立法项目条件尚不完全具备，需要继续研究论证。我国应当完善社会中间层主体层面的法律法规，明确社会中间层主体的法律地位，加大理论层面的研究，构建完备的权力（利）义务体系。在全面深化改革大背景下，制定统一的有关各类型社会中间层主体的法律实属必要。立法可以从社会中间层主体的法律定位、设立、职能权限、财务管理、主体及其会员的权利和义务、法律责任等方面进行论证，保证社会中间层主体享有明确而又充分的权力（利），在社会经济治理层面更多地赋予其调制权，保障其与其会员的对策权，规范社会中间层主体的行为。另外，在法律形式的规定之下，依据不同社会中间层主体的差异性进行分类，以法规规章的形式制定相对细化的法律规定，保障社会中间层主体的经济法权。

（二）继续强化社会中间层主体的自治功能与经济法权

当前，各行业、各领域放管服改革正如火如荼地进行着，在提高行业治理效能的需求下，在上述行业或领域中切实转变政府职能，明确社会中间层主体的定位，对该类主体进行统一管理，拓宽其参与社会治理的渠道并加强治理规范梳理[36]，增强其民间性与自治性，提升市场主体对其的支持与信任，是极为必要的。工会等社会中间层主体的经济调节作为相对较为新颖的社会经济调节机制，可以弥补国家机关与市场两类主体在经济调节过程中存在的缺陷[37]。扶持和发展社会中间层主体是当前时代经济发展的需求，其出现具有必然性。我国社会中间层主体的发展存在两条路径，一是由政府职能部门分化部分职权或重新扶持新的组织而成为社会中间层主体，这一路径所诞生的社会中间层主体享有充分的经济调制权，但基于行政管理基因的存在，放管服改革难度大。二是由民间自发设立成为社会中间层主体，这类主体在设立时具有民间性，但其享有的经济调制权基本来源于市场，即其会员的权利让渡，难以对行业治理发挥特殊效能。因而，应当在制定相关法律规定的基础上，进一步强化社会中间层主体的自治功能，并细化其在权益保障、法律监督、行业治理、政策落实等方面的经济法权，避免对其采取过多事前预防措施和其他行政化干预手段，加强事中与事后监管，保证其民间性与独立性。

七、结语

“国家—社会中间层—市场”三元社会经济结构的诞生为中国法治现代化发展及国家治理现代化进程的推进提供了新的思路，引导人们关注经济法的社会公共性与社会治理效应[38]。社会中间层的内涵与外延及其与国家机关、市场主体之间的关系是当代经济法学界应当予以重视的问题，亦是社会中间层理论研究的基础。以服务对象划分，社会中间层主体可划分为经营者团体类型、投资者团体类型、消费者团体类型、劳动者团体类型。该四类主体皆应享有一定的经济调制权，并保有充分的经济对策权。根据服务对象不同，各社会中间层主体所享有经济法权的内容与来源有所差异，但其权源无外乎法律授权、国家机关授权委托以及服务对象的权利让渡等。现阶段我国社会中间层主体未能得到有效的指导与扶持，虽然数量众多却鲜有具备完全的民间性、自治性的社会中间层主体能够脱颖而出，且多数社会中间层主体未能享有充分的经济法权，国家亦未能以类型化的有效规范的法律法规规章来对社会中间层主体的行为进行规制。我国应当以全面深化改革为契机，抓住机遇，提高社会中间层主体的经济治理能力，给予其足够的平台，推动工会等社会中间层主体更加积极地加入到社会经济活动治理中来，以完备的法律保障其经济法权，规范其行为，从而使社会治理的转型能够在保证质量的基础上尽快完成，推进国家治理现代化，为建设社会主义现代化国家提供助力。

注释

①李昌麒教授对此颇有研究，其认为，经济法法律关系是国家干预经济的经济活动中所形成的经济职权和经济职责、经济权利和经济义务以及经济自治权限的关系。

②《消费者权益保护法》第十二条规定：“消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会组织的权利。”

③《中华人民共和国工会法》第二条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”

④《中国个体劳动者协会章程》第四条规定：“本会接受业务主管单位国家市场监督管理总局、社团登记管理机关民政部的业务指导和监督管理，依据章程独立自主地开展工作。”

⑤参见《中国互联网协会章程》第七条、第十一条、第十二条规定。

⑥参见《消费者权益保护法》第三十七条规定及《中国消费者协会章程》第七条规定。

⑦参见《工会法》第十九条至二十四条规定及《中国工会章程》第三十六条规定。

⑧参见 《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》。