数字经济下中国工会改革的动力机制

任国友

（中国劳动关系学院 劳动关系与工会研究院，北京 100048）

始于2015 年的中国工会改革，其关键在于“增三性、去四化”，增强工会工作和工会组织的政治性、先进性、群众性，追溯其改革动因主要来自工会组织的“内部自觉”和外部全面深化改革的“制度要求”，然而在取得阶段性改革成果的进程中却不得不面临数字经济的新挑战。近几年，中国工会改革在实践中不可避免地受“四新”（新技术、新产业、新业态和新模式）的影响，数据生产要素已成为当前中国经济高质量发展的重点[1]，数字经济对工会改革产生的新影响不容忽视。如何从理论与实践的视角解析数字经济因素对中国工会改革的影响，是一个具有前瞻性的工会理论新命题。正是鉴于此，本研究基于数字经济视角分析中国工会改革的新外驱动力，从而激发中国工会改革的新内生动力，即数字经济引发的中国工会改革新动力机制理论成为破解当前数据生产要素对工会工作新挑战的基础理论，这正是本研究的理论原点和逻辑判断。

一、数字经济对工会工作的新挑战

（一）数字劳动关系新变革：政府构建和谐劳动关系推动数字经济中遇到的新困境

当前，经济社会数字化背景下的数字劳动成为一种重要的劳动形态，“去劳动关系化”成为数字劳动过程中的新趋势，出现了一种新型的数字劳动关系[2]，直接增加了数字劳动者就业的不稳定性，使其在劳资冲突中处于相对劣势地位，必然导致特定网络群体的权益受到侵害。为了应对虚拟化的数字劳动关系，维护劳动者权益，开展数字劳动关系治理成为一个崭新的命题。政府如何规制数字经济时代的新型和谐劳动关系，成为各级政府推动数字经济发展遇到的新问题之一。

（二）数字产业形态新变革：企业采用平台用工方式引领数字经济中引发的新困境

伴随着科学技术的进步，数字技术日益渗透到生活的各个领域，改变了信息的传播方式和人类的生活习惯，引发了数字产业内的角色重构[3]。受国际经济形势与国内经济结构性改革等因素影响，我国当前正处于经济新常态的发展瓶颈期，经济增速由高速转变为中高速。面对错综复杂的国内外经济形势和严峻挑战[4]，2017 年“数字经济”首次被写入《政府工作报告》，报告提出，要推动“互联网”深入发展、促进数字经济加快成长[5]。当前，新技术已成常态，技术进步体现在产业、社会和国家发展的各个领域，越来越多的企业将人工智能、云计算、大数据以及物联网融入其核心生产流程，提升生产效率，进而快速提高企业核心竞争力。其主要变化表现在：一是重构商业模式；二是提升劳动生产率；三是促进产业升级；四是推动万众创业；五是创造就业能力。总之，大量平台企业多样化的用工方式是把“双刃剑”，企业采用平台的用工方式必将引领数字经济快速发展，但也会侵害到部分网约工群体的合理权益，必然加大工会维护新职工群体权益的难度。

（三）数字用工方式新变革：从业者争取正当的权利义务参与数字经济的新困境

数字时代的360 行产生大量“新”劳动者，同时数字变革已逐渐改变一线岗位劳动者的工作方式。随着时代的进步与发展，劳动者不仅有了新面貌，也有了新方法、新工具。《2019“智慧36 行”行业发展报告》显示，微信生态工具为零售、交通、医疗、教育、餐饮、政务民生等多个行业一线岗位工作和行业数字化带来革新与便利。主要表现：一是数字化减少了重复性劳动；二是数字化促进了服务业效能提升。少数从业人员在分享数字化用工方式带来的工作便利的同时，得到的也并非全是好处，更多的从业人员因数字化用工方式的不适应，其权利也会受到较大程度的侵害。至此，从业人员在参与数字经济的过程中，其权益的有效维护问题引起工会组织的高度关注。

（四）数据生产要素新变革：工会主动参与规制数字经济的新困境

数字经济新时代奔腾而至，大数据正在改变当前经济运行模式。数字经济是继农业经济、工业经济之后的一种新的经济形态，主要体现在新的通用技术、基础设施、生产要素、生产方式、发展速度、全球化、公民素质、衡量标准八个方面。对比以往工业革命的大规模生产，大规模定制成为数字经济的典型制造范式之一，其数据成为继土地、劳动、资本、企业家才能后的又一重要生产要素，数字素养是对劳动者素质的基本要求，成为衡量劳动者素质高低的主要标志[6]。大数据的新业态、新技术、新模式，使得供给侧产业边界越来越模糊，催生了劳动用工方式和劳动关系的新变化。数据生产要素的出现及其新要求是当前中国工会参与规制数字经济面临的新困境和新问题之一。

二、数字经济下工会改革的动力机制

动力能力理论，也称核心能力理论[7]，是美国经济学家David J Teece 在1997 年提出的，其理论对工会工作与改革具有重要指导作用。借鉴动力能力理论，推动工会组织运作和发展的力量来自于工会组织的外部和内部两方面，即外驱动力和内生动力。

（一）数字经济：工会改革面临的新外驱动力

经济是影响工会改革的主要因素之一，特别是当前的数字经济更是带来了工会组织的外部环境新变化，其市场行为、劳动力等关键要素的投入是典型的外驱动力[8]。当前，数字经济成为中国工会改革创新的外驱动力，其交易规模、参与人数、市场结构、区域分布等关键因素，对工会工作产生较大的冲击与影响。

1.数字经济成为中国工会改革新外驱动力的主要表现

当前，国际上普遍认同数字经济是传统工业经济改革转型方向的基本理念，已经成为推动经济增长的核心动力，全球经济发展呈现出知识资源和信息技术驱动的新趋势[9]。2016 年发布的《二十国集团数字经济发展和合作倡议》也认为，数字经济是效率提升和经济结构优化的重要推动力[10]。数字经济的交易规模、参与人数、市场结构、区域分布成为中国工会改革外驱动力的影响因素。

(1)交易规模。《中国数字经济发展白皮书(2020 年)》（以下简称《白皮书（2020）》）显示，2019 年我国数字经济增加值规模达到35.8 万亿元，占GDP 比重达到36.2%。在数字经济快速发展进程中，平台企业职工逐年增加，必然加大中国工会传统工作的难度，为产业工人队伍建设与改革创新提供了新的路径和方向。

(2)参与人数。数字经济催生了经济活动的新业态、新模式，促进了互联网和经济社会的进一步融合发展，带动了大量就业，数字经济参与人数呈逐年上升趋势。《中国数字经济发展白皮书(2019 年)》 显示，2018 年中国数字经济就业人数达1.91 亿，占当年总就业人数的24.6%，同比增长11.5%。当前，满足人民群众日益增长的互联网需要成为平台企业发展的根本动因。平台企业应回归服务社会本质，加大创新力度，避免同质化或跟风，创造新的业态、服务、场景，成为满足广大职工群众新需求的重要领域，这明确了工会组织开展“互联网+普惠服务”的改革方向。

(3)市场结构。《白皮书（2020）》显示，2019 年，以提供生产服务平台、生活服务平台、科技创新平台、公共服务平台等为主的互联网平台服务企业实现业务收入3193 亿元，同比增长24.9%。数字经济促进了劳动力人口合理流动，为劳动力市场提供了新的动力，特别是促进了职工群众再就业。

(4)区域分布。中国信息通信研究院政策与经济研究所《中国数字经济就业发展研究报告：新形态、新模式、新趋势（2021 年）》显示，区域分布方面，数字经济岗位规模与经济发展水平高度相关，薪资水平呈现梯次效应；区域间产业集聚呈现单产业集聚和双产业集聚，差异程度呈现一产大于二产大于三产特征；高端岗位集聚偏向东部地区，人口密集的省份岗位活跃度相对较高；东部地区就业岗位剧增，从业人员跨省流动频繁。新华三数字经济研究院《中国城市数字经济指数白皮书（2019）》统计数据显示，2018 年中国数字经济规模已达到33.16万亿元，在国民生产总值中所占比重为36.83%。整体上数字经济依然沿着传统经济由东南向西北区域渗透的模式发展，以成都、重庆为代表的西南地区产业数字化加速发力，逐步衍生为中国数字经济“第四极”，以呼和浩特、鄂尔多斯、榆林为代表的呼榆城市群逐渐形成西北部“新高地”。其代表城市包括处于起步阶段的74 个城市、发展阶段的33 个城市和领先阶段的6 个城市（上海、北京、深圳、成都、杭州、广州）。区域化经济的进一步多极化，为促进就业人口合理流动奠定了基础，成为中国工会改革的新动力。

2.数字经济对中国工会工作的冲击与影响

如图1 所示，数字经济平台的出现，极大地改变了传统的链式商业模式，传统模式将逐步被共享模式所取代[11]。数字经济带动的平台企业用工订单化和新型劳动关系作为外驱动力推动中国工会的现有工作模式改革，主动适应数字经济带来的新影响。

图1 数字经济下新型劳动关系与传统劳动关系模型的对比

（1）平台企业用工订单化。在数字经济时代，企业借助先进互联网技术实现平台化经营，线上管理者和线下顾客、网约工在平台上可以直接交易[12]，网约工无须到企业现场工作，其工作任务来自网上的订单需求，而不是人工干预和管理，其工作管理出现了新模式。平台企业订单化用工代替了传统的用工方式，网约工群体的合法权益难以保障，中国工会出现“新盲区”。

（2）平台企业劳动关系去合同化。在数字经济时代，因企业与劳动者订单化用工的出现，平台用工条件更加宽松，使劳动者进出平台有了极大的自由选择权，对企业的依附性减弱，传统劳动关系出现弱化趋势，企业去合同化行为极为普遍，导致平台型、自雇型和多重型的新型用工关系逐步从雇佣关系中再次分离[13]，使得工会参与平台企业劳动关系协调与建设的难度加大。

（3）机器代人的劳动替代效应。在数字经济时代，部分企业采用机器代人的用工方式，使得一部分职工面临失业，特别是大龄劳动者（一般指职场“4050”人员）面临转岗或失业的风险更高。重庆市人大代表王琼英在其《关于解决40、50 人员就业难的建议》中称，“4050”失业人员，主要由城镇企业下岗失业人员和征地农转非人员中的大龄人员构成。以重庆市长寿区为例，该区城乡劳动力55.6 万人，70%以上属于初中及以下文化程度，“4050”人员占到全区城镇失业人员的30%以上。虽然机器代人仅是数字经济时代用工方式的转变和劳动力市场的调整，但机器代人后果初现端倪，如何顺应数字时代，有效科学地维护机器代人给广大网约工劳动权益和就业能力带来的新变化，主动推进线上工会建会，开展新技能培训，系列“颠覆性”的转变[14]催生工会组织适应数字经济的新能力。

（二）自我调整：中国工会改革创新的内生动力

工会组织的内生动力机制是指工会内部具有的对其发展起推动作用的各种因素及其相互关系的总和[7]。其中工会组织服务职工群众自身基本职能的调整、主动吸引数字经济下新群体(主要包括八大群体)入会以及增加民主管理社会对话机制等要素均属于内生动力。

1.服务职工：数字经济下工会主动服务职工群众的新职能

工会基本职责的内容是随着社会政治经济形势的发展变化而不断调整和完善的。中国工会第十七次全国代表大会（以下简称中国工会十七大）之前，我国工会基本职能主要包括维护、建设、参与、教育四项[15]。2001 年《工会法》和《中国工会章程》提出并定型，在工会系统内外已经形成广泛的共识[16]4，并一直延续到中国工会十七大。中国工会十七大提出新时代工会工作的指导思想和目标任务，在概括未来五年任务时，明确要求“着力提高维权服务工作质量”。同时“服务职工群众”被写入《中国工会章程》，成为了中国工会的一项新职能。当前，中国工会“维护+服务”的基本职能适应性调整，找准了工会适应数字经济时代的实践方式与理论命题，科学回答了“新时代工会应该干什么和必须干什么”的关键问题[17]。“维护+服务”新时代工会基本职能深刻揭示了不同历史时期党对中国工会围绕国家战略大局、服务职工群众的中心工作和目标任务的变化[16]6。如何把维权服务这一基本职责付诸实践，是当前工会适应数字经济时代的重要转变和内生动力。

2.组织入会：数字经济下工会主动服务平台职工的新方式

在数字经济时代，我国职工队伍建设面临着改革的新问题[18]25，特别是组织八大群体入会工作是当前中国工会解决新业态劳动者入会工作的关键措施，也是数字经济下工会主动服务平台职工的新方式。其中职工入会内生动力不足主要表现为：

(1)部分职工尚未入会。截至2018 年，全国工会会员3.02 亿人，占职工总数的77.2%，还有22.8%的职工没有加入工会。非公企业及其他经济组织、新社会组织越来越成为职工集中的主要领域。总体而言，非公企业建会率不到40%，非公企业职工入会率不到60%，总体偏低[19]。北京市总工会的问卷调查显示，“三新” 下的网约工整体入会率不高，在全部网约工中只有26.5%是工会会员，在专职网约工中工会会员更少，仅占20.8%[18]76。这说明在数字经济时代，开展网上入会、网上建会工作有待于加强。

(2)工会干部兼职率高。第八次中国职工状况调查显示，大部分县级工会仅有编制3—4人，实有干部职工5—6 人（包括聘用人员）。大多数工会主席有大专及以下学历，占56.7%。企业工会干部普遍兼职，按3%比例配备专职工会干部的要求在大多数企业难以实现，工会主席专职率比例低，基层工会主席76%是兼职[18]112。

(3)互联网+工会建设刚起步。在利用互联网开展工作上，目前工会还处于探索发展阶段，开展工作的载体、方法、措施还缺乏经验。第八次中国职工状况调查显示，38.6%的职工表示所在单位工会没有开展过网上服务职工工作，23.9%的职工没有参加过网上开展的工会服务职工活动，没有听说过的高达48.7%，经常参加的仅有6.7%[18]115。这说明，工会工作主要还是采取传统的“线下”方式展开，缺乏有足够吸引力的网上服务项目，职工网上活跃度不高，网上覆盖群体还不足，网上工作与职工需求之间存在较大差距。数字经济加剧了工会发展会员的博弈过程，为工会发展会员带来了挑战[20]。

3.社会对话：数字经济下工会主动协调劳动关系的新路径

工作场所的民主参与、三方机制和社会对话制度，已为国际社会广泛接受[21]。社会对话是由国际劳工组织定义的，它包括就有关经济和社会政策中相关利益的议题，发生在政府、雇主和工人代表之间所有类型的谈判、磋商或仅仅是信息交流[22]。一般认为，我国的社会对话协商机制始于1987 年党的十三大[23]，主要包括集体谈判、工人参与和三方协商[24]。事实上，世界上没有一个社会对话模式可以很轻易地从一个国家复制到另外一个国家，其模式必须根植于各国的文化、历史、经济和政治土壤之中[25]。1990 年11 月，我国正式批准了《三方协商促进实施国际劳动者标准公约》(第144 号)[26]31。1999 年6 月，国际劳工组织新任局长索马维亚在第87 届国际劳工大会上首次提出了“体面的劳动”新概念[27]，并明确其主要包括“促进工作中的权利、就业、社会保护和社会对话”四方面内容，此后，社会对话的“避免劳资对抗、实施劳资合作”理念被广泛接受[28]。2001 年10 月27 日，《工会法》的有关规定为劳动关系三方协商机制的建立提供了法律依据和框架[29]，标志着中国特色的三方协调机制的始建和社会对话机制的发展[26]35。2002 年8 月13 日，原劳动和社会保障部等部门联合下发了《关于建立健全劳动关系三方协调机制的指导意见》。2015 年3 月21 日，中共中央、国务院印发《关于构建和谐劳动关系的意见》（以下简称《意见》）。在数字经济时代，面向新技术、新业态、新模式、新产业形态的从业人员，开展集体谈判、签订劳动合同和三方协商，是数字经济下工会主动协调劳动关系必须着重加强的工作。

三、数字经济下中国工会改革的新路径

当前，中国工会身处数字经济的发展进程中，在发挥自身内在动力机制的同时，也必须注重发挥数字经济的外部动力机制，持续不断地参与数字经济的协同规制，注重服务职工群体新需求、提升数字素养[30]。

（一）坚持维护职工群众基本权益，注重服务职工新群体

2018 年9 月18 日，国家发展改革委等19 部门联合印发《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》，提出要大力发展数字经济促进就业。2018 年10 月26 日，中国工会十七大提出，要维护职工合法权益、竭诚服务职工群众。2021 年7 月16 日，人力资源和社会保障部等8 部门共同印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》以及2021 年7 月28 日中华全国总工会印发的《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》指出，要切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益。各级工会要从数字经济发展的实际出发，切实推动建立新就业形态劳动者权益保障机制，通过线下线上服务方式的转变，最大限度地把新就业形态劳动者吸引过来、组织起来、稳固下来，进一步夯实党长期执政的阶级基础和群众基础。

（二）坚持推进产业工人队伍建设，提升产业工人新素质

2017 年《新时期产业工人队伍建设改革方案》指出，产业工人是工人阶级的主体力量。针对影响产业工人队伍发展的突出问题，新时期产业工人队伍建设必须全心全意依靠工人阶级[31]，主动创新产业工人改革的体制机制，提升产业工人的数字素质[32]。在数字经济时代，产业工人的数字素养提升是一个突出问题，要推行“互联网+”普惠性服务，大力建设网上培训和“职工之家”。

（三）坚持组织八大群体入会试点，运用网上入会新手段

2018 年中华全国总工会下发《推进货车司机等群体入会工作方案》，积极推动八大群体入会试点工作，地方工会根据“八大群体”职业性质和有关单位工会职能分工进行推动。具体包括：货车司机入会主要由地方交通局工会负责推动；护工护理员入会主要由地方卫计委工会负责推动；房地产经纪人员入会主要由地方房地产管理局工会负责推动；快递员入会主要由地方邮政管理局负责推动；家政服务员、商场信息员入会主要由地方商务局工会负责推动；保安员入会由地方公安局工会负责推动；网约送餐员由地方总工会同相关单位工会共同推动。结合数字经济的特征和要求，网上入会是一种重要方式，要坚持网上入会的新方式，提升货车司机等八大群体入会效果。

（四）坚持推进和谐劳动关系建设，关注平台用工新方式

《意见》指出，劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业的切身利益，事关经济发展与社会和谐[33]。“三新”（新产业、新业态、新商业模式）领域职工普遍存在就业者收入不稳定、社会保障权益缺失、职业安全和健康风险较高等问题。同时，在数字经济时代，平台企业劳动关系正在形成过程中[34]，和谐劳动关系构建处于探索期，亟需工会组织的深入参与。这是中国工会改革的重要方向。

四、结论

当前，数字经济时代新形成的数字劳动关系、产业形态、用工方式和数据生产要素的一系列新变革对中国工会改革产生的新影响是不容忽视的，这要求中国工会必需重视来自工会组织的“内部自觉”和外部全面深化改革的“制度要求”，进而形成适应数字经济时代的动力机制。

第一，数字经济发展进程的“去劳动关系化”现象已然成为现实，其交易规模、参与人数、市场结构、区域分布等因素不同程度地影响到了中国工会改革，亟需提升工会数字劳动关系的治理能力。

第二，数字生产要素导致的劳动用工方式和劳动关系变化已成为中国工会改革的外驱动力；工会组织服务职工群众自身基本职能的调整、主动吸引数字经济下新职工群体入会以及增加民主管理社会对话机制等行动是激发中国工会改革的内生动力。

第三，中国工会正身处数字经济的发展进程中，其改革在发挥自身内在动力的同时，必须注重发挥数字经济的外部动力作用，需采取服务职工群体新需求、提升产业工人数字新素质、运用网上入会新手段和关注平台用工新方式的综合策略。