乡村振兴背景下的福建省村庄规划编制探索

冯俊杰 王 霓 柯清峰

(1.福建省城乡规划设计研究院，福建 福州 350001； 2.莆田市城厢区自然资源局，福建 莆田 351100)

为深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，中共中央先后印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，福建省印发《福建省乡村振兴试点工作方案》，明确在全省开展1 000个乡村振兴试点村示范创建工作，并出台《福建省级村庄规划编制指南(试行)》(以下简称“指南”)，莆田市常太镇马院村凭借深厚的红色文化底蕴和扎实的村庄发展基础成功入选。

本次规划拟借马院村的试点机会，为全省革命老区村探索红色文化传承与发扬及乡村振兴的路径，并通过对《指南》提出的相关理念和要求做出深入实践，为《指南》后续完善工作及各部门的村庄建设管理工作提出进一步深化建议。

1 马院村现状基本情况

1.1 现状概况

1)闽中地区革命发源地。马院村位于莆田市常太镇北部山区，距镇区17 km，距市区1 h车程，作为“南方三年游击战争”闽中渡里游击区的发祥地和根据地，目前依然保留着中共闽中特委机关旧址等诸多红色遗迹，并且流传着“菅茅藏伤员”“叔公侄女护送电台”等红色故事。

2)莆田市美丽乡村样板。近十几年来在各级党委的带领下，马院村以各类型政策补助、各阶段村庄试点为契机，有效整合移民、水利、住建、资源等多部门专项资金支持，在基础设施建设、公服配套、环境整治、乡村旅游上下功夫，目前已成为莆田市美丽乡村样板，但是离乡村产业造血，实现乡村振兴的目标存在较大差距。

1.2 存在问题

1)上版村规无法有效指引和管控村庄建设。由于上版村规在技术上缺乏多规合一，规划用地与各部门规划存在较大冲突，规划项目大部分无法落地实施，加上村规成果过于专业，非技术人员无法看懂使用，导致实际建设与上版村规脱节，村庄违建无法直接以村规为依据进行认定与管控。

2)产业发展基础退化，乡村旅游造血能力不足。截至目前，马院村户籍人口1 134人，常住人口不足1/3，劳动力流失加上人口老龄化造成乡村产业发展基础退化，农用地实际在耕面积逐年减少，资金来源单一导致旅游项目推进缓慢，导致乡村产业造血能力严重不足。

3)闲置空间增多，新增地受限，违建情况普遍。从二、三调对比情况和入户调研情况来看，一是村民离村不退宅、一户多宅现象普遍，导致房屋闲置情况较为严重，但大部分为保存较为完整的古厝并且数量在不断增多；二是村委会、小学、幼儿园、幸福院等公服设施，空间利用率逐年降低；三是从目前多规衔接来看，可供给村庄产业发展、村民分户建房的新增空间极为有限，导致各类违建情况普遍。

4)建设主体、资金来源单一，发展模式很传统。从村庄发展路径来看，马院村建设资金主要来源于各级部门的专项补助，建设项目由村委策划并全权统筹，主要以基础设施、公服设施、环境整治项目为主，村民无法从中参与并得到收益。旅游项目回报周期长，前提资金投入较大，政府财政资金无法长期保证，村委缺乏运营经验，城市资本、人才受制于农村制度很难流入。所以采用单一资金来源和建设主体的发展模式，是制约马院村乡村振兴的重要因素。

2 村庄规划编制特色和经验

2.1 创新规划编制、成果实用表达

2.1.1坚持村民主体、多方积极参与

发挥省规划院综合院的优势，整合院内的城规、土规、市政、园林、建筑、文保等专业，组建强队分工协作参与编制。规划前期入户调研摸清村庄底数；方案编制阶段坚持村民主体，协调政府部门、相关企业、社会团体等多方参与；成果报送阶段，通过微信公众平台、政府网站、村民代表大会等方式广泛征求社会意见，保证规划成果能够实际反映村民需求、能够服务社会资本投资村庄，能够有效指引和管控村庄各项建设。

2.1.2强调多规合一、边界刚性管控

利用三调成果，结合多规合一，按照“总体布局不变、面积不减少、质量不降低”的原则，核实永久基本农田、生态保护红线，划定一般生态区、一般农业区，构建生态安全格局和农业空间；通过国土综合整治与生态修复，提高村域生态及农田质量；坚持节约集约利用和弹性的原则，划定发展留白区并确定村庄发展边界，综合构建全域国土空间格局，落实空间全域管控。

三区三线划定图如图1所示。

2.1.3编制成果实用表达满足多方需求

本次规划采用“管理版”与“村民版”相结合的表达方式进行成果编制，“管理版”成果进行数据标准化入库，供政府部门搭建平台及村庄管控、项目审批使用，“村民版”强调规划图则式、表格化表达，村民可读懂规划、村委可执行规划，可作为社会招商手册，供项目投融资测算使用。

2.2 对“留白”机制做深入实践探索

《指南》将规划留白分为“规划用途留白”和“机动指标预留”两种形式，本次规划对该机制进行了深入的地方实践。

2.2.1“规划用途留白”探索实践

1)定义。规划用途留白即存量留白，定空间，不定用途的留白。

2)划定目的。计划对该类型留白区域进行重点管控，对合法建筑空间实施存量盘活；对违建建筑列入村庄整治年度计划，实现村庄减量规划；对该区域进行严格执法并强调用途使用管制，为乡村产业振兴留住发展空间。

3)划入原则。重点将现状集中连片并且保存较为完整的古厝，计划植入产业项目但近期无法征用的现状用地，空置情况和一户多宅现象较为严重的区域划入留白地。

4)管控规则。根据留白用地内建筑物、构筑物情况，按实地留白用地和规划留白用地加强分类管控。对于无建筑物、构筑物的实地留白用地。各部门应结合实际实施临时绿化并挂牌公示，“以绿看地”，严格管控。对于存在建筑物、构筑物的规划留白用地。各部门应加强分类管控，具有历史文化、保存较为完整的古厝予以重点保护和利用；合法建筑予以保留，但是不得随意改变用途或进行改扩建；对于一户多宅、超标建设等建筑，分年度并纳入旧村整治计划。做到“违建建筑清零”，“合法建筑”由农村土地合作社统一持有。

5)使用机制。使用该类用地需遵守建设规模总量不增，布局更优化，用地条件更加合理的原则，鼓励社会资本借助农村土地股份合作社，通过经营权流的方式进行持有。该类用地需匹配原建筑规模指标与留白地捆绑进行报批，待建设项目审批时最终明确规划用地性质。

6)调整机制。规范留白地调整优化程序，留白地调整需编制调整优化方案并组织评审论证，由市级自然资源管理部门会同有关部门审核、备案。后续鼓励村委继续增加留白地用地规模，将“村庄整治提升”项目用地，中短期内无明确实施计划的地块及时划入留白用地。

2.2.2“规划指标预留”探索实践

1)定义。规划指标预留即增量留白，定指标，不定空间。

2)划定目的。在村庄规划预留5%的建设用地指标，满足村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等暂时无法明确未来具体位置和规模的用地需要。

3)使用机制。建立机动指标预留启动机制，针对以上用途需求方可启动，需在村民集体决策同意后，开展用地需求和选址评估，并根据法定程序征询专家意见，规划审批及报备。

2.3 强调文化传承，留住红色记忆

本次规划结合村庄的历史文化和自然生态要素，因地制宜提出革命老区文化保护与传承策略。红色文化传承方面，规划对闽中革命游击旧址、牛鼻山避难点旧址、原闽中革命游击战驻地等进行修缮和恢复，进一步建设闽中游击区革命教育培训中心，深化党史、国史的学习教育，通过开展红色文化大讲堂等文化项目，传播马院红色文化精神；乡愁记忆方面，规划最大限度保护古祠、宫庙、古树、古厝等特色要素，提出管控和再利用的措施，作为村庄标志性空间或节点进行打造。

2.4 挖掘文化优势，产业特色发展

本次规划提出马院产业发展应以红色文化体验+绿色生态旅游为主，并设置红色文化体验区、民俗文化体验区、忘忧谷生态旅游景区三个分区，策划包括重走红军路、游击战体验园、闽中游击区革命教育培训中心、红色民宿等项目。近期重点围绕团建培训、红色体验做文章，策划“上一堂红军课、走一段红军路、吃一餐红军饭、看一场红军电影、住一次红色民宿、扛一次红军枪”等一系列红色体验类项目，通过红色文化吸引游客来马院，以红色旅游助推马院的特色保护，逐步实现马院村产业振兴。

2.5 发展模式创新，争取资金支持

1)探索“集体入股、公司打包运营”的发展模式。a.成立土地股份合作社，农户以“农村土地承包经营权”入股合作社，把土地承包经营权变成股权，村民当上股东。b.利用合作社进行农村土地流转、规模经营，探索所有权与经营权的分离。c.以土地股份合作社为运作平台，引入社会资本盘活乡村资产，引入专业运营公司和专业性服务团队，谋划乡村振兴。

2)争取各类、多方资金支持。a.发挥红色资源优势，继续利用各类村庄试点机会，争取各类政府专项补助；b.利用全域土地综合整治政策(包括旧村整治、生态修复、农田整理等)，作为撬动乡村振兴初期资金杠杆；c.积极争取农村商业银行、农村合作银行、农村信用社应积极为本地“三农”服务，确保农村集体能够依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资；d.利用各类回报型项目及租金减免等方式，主动撬动社会资本，参与乡村产业振兴。

3 对村庄管理工作的若干建议

本次规划通过对《指南》提出的相关理念和要求做出深入实践，为其后续的完善工作、各部门的村庄建设管理工作提出以下建议。

3.1 进一步优化编制指南

1)出台“留白”机制管理办法，保证“留白”机制能够得到顺利实施。争取2035年前实现实地留白，违法建筑地物上清零、合法建筑经营权归集体所有。

2)提高农用地、林地使用的兼容性，以满足休闲农业、乡村旅游等功能的植入，并保证农业配套设施、乡村文旅设施能够合理合规的落地。

3)放宽对公服配套的类型和规模要求，新增对现有公服设施再利用的兼容性指引，鼓励能够刺激产业造血、保障民生的经营类项目配套入驻。

4)放宽对人地预测的强制性要求，新增对一户多宅、存量用地的摸底、管控、盘活内容，后续才能为乡村新产业新业态留足发展空间。

5)鼓励地方对村庄管制规则进行各自探索，建议将村规民约一并纳入到村庄管制规则中，后续作为乡镇、部门管控村庄及审批项目的重要依据。

3.2 进一步完善村庄管理制度

1)尽快搭建村庄规划“一张图”管理平台，目的是与控制性详细规划全覆盖图进行协调和整合，实现城乡规划全域无缝对接，才能为全省城乡一体化工作提供规划依据，引领城乡一体化建设。

2)尽快明确村庄各项管理制度，出台全省村庄管控边界及一户多宅等问题统一的管理办法，并明确村庄规划5%建设用地机动指标和规划用途留白地的管控要求及使用方式。

3)尽快落实“驻村规划师”制度，保证规划编制、村庄建设、实施管理的各环节能顺利衔接，并通过驻村规划师定期向村民宣传法律法规，增强基层干部群众的规划意识。