新时代党建引领乡村有效治理的路径研究

韦林周 佟 冬 蒋光昱 陈燕辉

进入新时代特别是党的十九大以来，党中央高度重视构建社会治理制度体系与提升社会治理效能。习近平总书记提出“要加强和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平”。党的十九届四中全会也强调要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系①新华社：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019 年11 月，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449035.htm，2021 年11 月18 日。，进一步指出了党组织领导在基层社会治理中的重要地位和作用。自治区发展改革委定点帮扶都安县驻村工作队从进驻都安县之日起，就将新时代更加突出党建引领乡村治理，推动乡村治理更加有效作为开展乡村振兴工作的重要课题，通过对自治区发展改革委定点帮扶村和其他乡镇典型行政村展开深入研究，尝试在理论层面探究这一问题以便更好地指导乡村治理实践工作。

一、当前乡村治理存在的问题及影响

（一）普遍存在的突出问题

1.乡村社会产生阶层分化。由于经济社会发展，农村社会也逐渐产生了不同的阶层。不同阶层价值观念和利益诉求出现很大差别。目前，组成中国农村的基本社会结构主体为新富阶层、“半工半农”农户、中坚农民与农村老弱群体，他们亦是践行乡村治理的可依赖主体。其中，新富阶层在经济社会发展变革中建立了坚实经济基础与社会关系，往往在参与乡村治理过程中有基础和优势。但是由于这一阶层对土地的依存度降低，对村一级事务关注度不高；对于“半工半农”农户而言，随着城乡二元结构的松动以及“离乡不离土”和“离乡又离土”就业模式出现，这一阶层对乡村治理的影响力较低；农村老弱群体基本已经处于社会生产边缘，其自身身体、经济条件都制约其成为乡村治理主力；中坚农民主要收入来源在农村、社会关系在农村、可以获得不低于进城务工经商的收入、又可以保持家庭生活的完整，他们往往是乡村治理的主力。但是这个群体绝对数量不大，现阶段阶层分化也对他们的经济资源、社会关系资源、声望资源以及协调阶层利益保持农村社会稳定有序能力提出了更高要求。

2.乡村治理主体缺位。首先，农村人口流失严重。城镇化最主要的表现就是人口的城镇化。随着城镇化的发展，城镇经济水平不断提升，就业创业资源不断增多，导致大量农村人口流入城市，造成了农村空心化现象的发生。其次，农村人才数量急剧下降。目前，广大优秀毕业生和技术人员都倾向到大城市发展，各地返乡优惠政策普遍无法体现出较强的激励效应。根据数据统计，截止2021 年底，都安人才总量不足，在卫生和教育领域缺口较大，全县卫生技术人员2623人，执业药师922 人，每千人口1.69 人，低于全区平均水平，尤其是农村义务教育阶段缺少老师358 人，造成乡村治理中坚力量的缺失。最后，村干部综合素质普遍偏低。目前，我区县一级村干部队伍老龄化、文化水平偏低等问题非常普遍，比如都安县，253 个村（社区）村两委一肩挑已全部实现，但高中以上学历仅为52.17%，低于平均水平，全县50 岁以上党员10909 人，35 岁以下3835 人，村“两委”后备人才紧缺，在运用互联网技术处理工作中明显吃力。

3.基层党组织政治引领作用有待强化。一方面，基层党员结构存在老龄化现象。同时，村两委干部激励政策不够完善，难以吸纳更多优秀年轻党员作为乡村治理后备干部进行培养。另一方面，在发挥基层党员模范先锋带头作用层面，一些村级干部缺乏相应的领导能力和全局统筹能力，还有一些党员存在服务意识淡薄、组织观念薄弱、缺乏责任担当等问题，这些问题严重制约乡村振兴战略的可持续推进。同时，当前乡村治理的主体力量较弱，结构较为单一，专业人才缺乏，也是建设多元主体参与治理的局面要解决的关键问题。

4.村民共建共治意识不强。伴随着农村空心化现象的出现，各村普遍存在青壮年主体空缺的状态。这不仅制约着治理的决策效率，而且也降低了治理的整体效率。同时，部分村民虽然有参与乡村治理的意愿和意识，但相当一部分村民集体观念淡薄、个人利己主义突出，参与乡村治理的出发点和落脚点都对集体利益关注较少。因此，农村村民自治制度通常无法真正实现，村民群众也缺乏主动参与乡村治理的意愿。

（二）对乡村发展产生的影响

1.村集体经济难以发展壮大。发展壮大村集体经济是乡村振兴发展的必由之路。现如今，新型农村集体经济多元化发展对乡村治理主体提出了更高的能力要求。新型农村集体经济提出了更多更丰富的合作形式，从农户承包经营到股份制合作社，对管理方式提出不同的要求。但是由于欠发达地区村干部学历、技术、管理水平存在限制，对发展村集体经济经验不足、对市场风险把握不准，存在畏难情绪。同时，由于多数村对村集体经济发展未形成长远规划，产业发展层次较低、带动能力较弱，难以形成规模，后续发展普遍乏力。

2.人居环境的整治难度较大。当前，部分乡村仍然存在建设无序等现象，主要是因为缺乏有效的乡村治理来规范和制约。目前由于乡村缺乏治理导致很多村发展没有规划，出现大量的无序建房现象，一些村民随意在靠近村道的自留地盖起房屋，在房屋周边乱扔垃圾等。一些村民为“方便”，存在随意倾倒生活垃圾的不良习惯。还有部分村庄存在人畜合居现象，村民把猪舍、牛栏等大多数建在屋前房后，甚至在住房下直接建棚养殖牲畜，对人居环境污染很大。

3.缺乏正面主流思想引导乡风文明建设。乡村有效治理对建设文明乡风至关重要。但是，当乡村治理效能无法对乡风文明建设形成约束时，会导致难以为村民提供正面、主流的思想指引，市场经济大潮冲击下村民逐利本性极易冲破道德制约，难以消除历史形成的消极落后成分，如封建迷信、过度保守、因循守旧等，村民群体中无法形成思想上的向心力、凝聚力，健全乡风文明建设更无从谈起。

二、党建引领是提高乡村治理效能的关键所在

（一）党组织的核心地位赋予了明晰的治理责任。“党政军民学，东西南北中”，党是领导一切的，党的核心地位赋予了各级党组织明确的农村工作职责。党中央全面领导农村工作，统一制定农村工作大政方针，统一谋划农村发展重大战略，统一部署农村重大改革。各级党组织应当把农村工作摆上重要议事日程，定期研究部署，不断全面统筹加强党对农村经济建设的领导。

（二）党的建设为乡村治理提供了制度基础。党对农村工作进行了详细的制度设计，为乡村治理打牢了制度基础。党的农村工作实行中央统筹、省（区）总负责负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，县级以上地方党委应当设立农村工作领导小组，加强农村工作部门建设，做好机构设置和人员配置工作。明确了要对各级党委和政府主要负责人、农村基层党组织书记履行第一责任人职责情况开展督查考核②新华社：《中国共产党农村工作条例》，2019 年9 月，http://www.gov.cn/zhengce/2019-09/01/content_5426319.htm?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg，2021 年11 月18 日。。制度设置上的保障，无疑为乡村治理提供了源头活水。

（三）基层党组织是乡村振兴进程中的坚强堡垒。基层党组织是全面推进乡村振兴战略的“主心骨”，党员队伍是否选优配强事关乡村振兴战略实施成效。只有不断加强基层党建，充分发挥党员先锋模范作用，统筹对共青团、妇联、商会协会等群团组织的领导，才能够推动乡村组织振兴，建立健全政府与社会公众共同参与的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、安定有序。

（四）提升乡村治理能力是巩固党执政根基的客观要求。实现共同富裕是社会主义的本质要求，提高乡村治理能力、不断缩小群众贫富差距是党执政兴国的重要任务。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。只有不断提高农村基层治理能力，抓紧补齐农业农村短板弱项，稳住农业基本盘，推动城乡协调发展，才能够充分挖掘“三农”潜力后劲，逐步打牢国家发展的基础支撑，不断巩固党的执政根基，进而从容应对国内外各种风险挑战，于世界百年未有之大变局中把握新发展机遇、构建新发展格局。

三、新时代党建引领乡村治理的对策建议

（一）加强基层党组织建设确保乡村治理基础稳固。党的十九大报告指出“：党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”。在乡村治理中，加强基层党组织建设重点要强化行政村（社区）党支部的组织力量，要在培育吸纳优秀人才充实党员干部队伍的“硬件”上下功夫，坚持严肃党风党纪的“软件”上下功夫。要坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，创新和拓展党组织设置和活动方式。以都安为例，自治县党委通过统筹，以机关党支部与农村党支部联建为支撑点，建强基层组织，以“双联”活动为抓手，实现机关党建与农村党建“双促双提”，夯实基础不断扩大党的组织覆盖面，提高组织力和领导力，推动党建向基层治理新群体、新空间、新业态拓展，确保党对基层治理的各领域各方面各环节的领导，确保党建引领的辐射广度和深度。

（二）强化集体经济发展夯实乡村治理物质基础。立足当地实际，依托村民自治小组，党建引领业务开路，积极探索新型农村集体经济组织形式和运行机制，坚决破除制约集体经济发展的体制机制，赋予农村集体经济组织完整的市场主体地位。抓党建关键在抓党员，将优秀的致富带头人、集体经济职业经理人发展成为党员，将优秀的党员培养成为村干部，将优秀的村干部扶持成为致富带头人，通过党建引领，不断循环壮大农村集体经济，实现藏富于民。发展集体经济的同时，也要充分保护农民的发展权利和财产权益，宜山则山，宜水则水，宜种则种，宜养则养，提高农村各类资源要素的市场配置和利用效率，促进农民收入水平持续增长和农村公共产品供给质量不断提高，走富有特色的生态农业发展新路，千方百计发展特色优势产业，壮大乡村集体经济，夯实乡村治理物质基础。

（三）引领村民及社会群体共建共享共治提高村民自治水平。坚持目标导向、问题导向、结果导向，统筹基层党组织和社会群团组织资源的优化配置，完善党建引领村民及社会群体参与乡村治理的体制机制，创新党建带动群建、群建反哺党建的新时代党建模式。一是围绕乡村振兴战略总目标总要求，立足本地实际，依托乡贤能人及志愿者，围绕产业发展、教育振兴、纠纷协调、家风民风创建等分别设立村民自治小组，并将党组织建立在小组上，利用党的组织优势实现对乡村治理关键领域的领导，激发基层“想干事”的热情，呵护“能干事”的权利，强化“干成事”的本领。二是整合乡村能人和群团组织、行业协会及市场力量在各自领域的差异性优势，探索以支部共建为引领推动构建“公司+合作组织+农户”新型模式，实现合作共赢。三是在基层党建的引领下，深挖社会资本在乡村治理体系中的合理诉求，充分发挥财富三次分配作用，弘扬慈善公益精神，让更多公益性、服务性、互助性的社会资本流向乡村振兴建设。

（四）着力打造思想文化阵地深化村级德治水平。德治是健全乡村治理体系的核心之一，通过德治有助于维护社会公共秩序、和谐稳定，加强乡风文明建设，健全乡村社会治理模式，完善乡村治理体系。首先，通过打造思想文化阵地，大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，以习近平新时代中国特色社会主义思想，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观为基本内容，形成村规民约，开展宣讲、入户教育、政策引导，提高乡村群众的凝聚力、向心力和战斗力。其次，开展各项实践活动使德治深入人心。对社会有关人员等开展帮扶矫治活动，消除重复犯罪隐患，不断提升村民素养。组织义务劳动、致富竞赛等健康有益的竞赛评比活动，对评选出的先进个人授牌表彰，大力宣传乡村正能量。开展文明家庭评选活动，分别在遵纪守法、家庭和睦、团结邻里、重视教育、厉行节约、环境卫生等方面全方位对常年在村的农户开展评比打分等。

（五）创新“互联网+党建”提高乡村治理智能化水平。随着互联网、即时通讯等新兴科技的蓬勃发展，为基层党建打破时空限制和创新活动方式提供了新机遇新空间。一是要利用互联网建立统一党建工作平台。发挥大数据和5G 优势，建立党建工作APP 和远程会议机制，将三会一课、党务公开、党风廉政教育等信息整合上传，做到线上线下党建相结合，提高组织效能。二是要利用互联网增强基层党组织服务能力。充分利用移动互联网、微信群、抖音、今日头条短视频等新手段，推动农村政务党建服务进入移动终端，通过群众喜闻乐见的方式把服务和政策及时传递到群众中，增强农村基层党组织向心力和凝聚力。

（六）建立党建引领乡村治理长效机制将制度优势转化为治理效能。一是围绕“党史学习教育”健全基层理论武装机制。形成学习贯彻习近平总书记关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要论述和中央有关政策精神的长效机制，用最新的乡村振兴理论成果武装党员干部头脑，推动党的创新理论武装不断往深里走、往实里走、往心里走。二是围绕乡村治理关键领域、关键环节健全党员人才培养激励机制。为政之要，惟在得人。坚持以党建促业务，构建乡贤能人带头引领机制，发扬先进带后进精神，激发乡村振兴人才队伍的内生动力，为乡村治理提供稳定人才保障。三是围绕严明政治纪律和政治规矩健全政治监督机制。牢固树立打铁仍需自身硬的思维理念，树立风清气正的政治生态，用制度和规矩管人管事，打造遵纪依规守法的乡村治理铁军。