粤港澳大湾区高等教育合作的SWOT战略分析

黄水香，杨 璟

（1.肇庆学院 肇庆教育发展研究院，广东 肇庆 526061；2.广州航海学院 轮机工程学院，广东 广州 510725）

《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）明确指出要打造大湾区教育和人才培养的高地，对高等教育发展提出了新要求。高等教育合作是粤港澳大湾区联合发展战略的重要组成部分，推进高等教育合作，发挥教育在大湾区建设中的作用是高等教育发展的责任和使命。在知识爆炸和科技创新时代，湾区建设需要大量的具有创新思维和创新能力的创新型人才，高等教育的发展和高校的合作交流能为湾区建设提供人才资源和人才储备，为大湾区成为具有世界竞争力的城市群建设打下坚实基础，大湾区高等教育合作战略的选择将成为湾区教育乃至湾区建设的重要推动力量。随着《刚要》的颁布实施，各个领域对大湾区的探讨也不断增温，尤其是经济领域的研究比较活跃。教育领域对粤港澳大湾区的发展也表现出很高的研究热情，因为湾区建设依赖于教育和人才的发展，而教育合作又是培养高质量人才、促进经济发展的保障，因此，高等教育合作研究就成为当今教育领域的一个热门课题。本文运用管理学理论SWOT战略分析法，对粤港澳大湾区高等教育合作进行科学分析，以期提出最优的战略方案。

一、粤港澳大湾区高等教育合作发展概况

粤港澳大湾区建设规划为高等教育发展创造了良好的发展机遇，有利于推动高等教育高水平、高质量发展。湾区建设也要求三地高等教育发展能够实现优势互补，共同发展，为大湾区经济快速发展提供人才资源。近年来，广东省，特别是珠三角地区高等教育发展规模不断扩大，一方面本地新建院校不断涌现，另一方面，合作院校不断增加，大概每年以新增3到5所学校的速度迅速发展。高等教育质量的发展态势良好，截至2020年9月，广东省有18所高校中的100个学科进入ESI排名全球前1%。2020年1-9月新增23个学科进入全球前1%，增量居全国第一［1］。全国高等教育资源也有逐渐向广东汇聚的趋势，香港、澳门也逐渐将教育资源向深圳、珠海、广州转移，珠三角逐渐成为全国六大高等教育中心之一。

广东与香港、澳门的教育合作已有十几年的发展历史了，目前已从过去单一的、单向的合作发展成多元化、多方合作的形式，已经形成了一定的合作规模。随着我国高等教育的不断发展，特别是在高等教育国际化、“一带一路”建设大背景下，广东省的高等教育合作项目不断增多，合作的范围不断扩大。从现有的合作状况看，合作模式多种多样，主要分为合作办学机构、合作办学项目、科研合作、互认学分、互派师生等方式；从合作主体来讲，政府、高校、企业都积极参与高等教育合作。例如2005年，北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院（UIC）获得教育部批准在珠海创办，这是中国内地首家与香港合作办学的高等教育机构，合作学校实施国际化与本土化相结合的博雅教育，是中国内地与香港联合培养本、硕、博不同层次的高等教育人才。此后，珠三角陆续有多家合作办学机构相继成立，成为粤港澳大湾区高等教育合作的先行示范区。

目前，国家和大湾区都在探索更多更好的合作方式，有专家提出建立粤港澳大湾区高等教育联盟、粤港澳大湾区高等教育创新发展实验区、国际教育合作示范区等［2］，目前这些合作项目已在建设之中，为推进教育向更深层次实质性合作迈出一大步。有专家提出应根据现有高校的发展水平建立不同层次院校之间的分类合作［3］，比如一流院校之间的合作、普通应用型高校之间的合作，职业技术院校之间的合作，这样能够实现校与校之间的平等对话，更有利双方合作事宜的开展。无论何种形式的合作，只要是互惠互利，均有利于推动粤港澳大湾区高等教育的发展，有利于培养更多、更优秀的人才，有利于大湾区整体发展战略的推进。

二、粤港澳大湾区高等教育合作优势和劣势

（一）粤港澳大湾区高等教育合作优势

1.高等教育资源丰富。近年来广东省依靠“创新强校工程”等积极措施，高等教育得到了快速发展。2019年全国共有高校数为2263所，其中，粤港澳大湾区共有高等学校152所，在全国高校数量占第二，其中，珠三角地区拥有127所高校，香港拥有18所高等院校，而澳门则拥有7所［4］。丰富的高等教育资源能提供充足的人才资源和创新动力，为粤港澳大湾区经济发展创造了条件，快速满足经济社会发展的需要。根据《泰晤士高等教育》（Times Higher Education，简称THE）公布的2020年世界大学1000强排行榜中，粤港澳大湾区有15所大学上榜，其中内地有7所大学上榜，香港有6所大学上榜，而澳门则有2所大学上榜［5］。

2.区域优势明显。粤港澳大湾区地域开阔，有漫长的海岸线，拥有世界级的海港群和空港群，湾区的港口集装箱吞吐量、机场旅客量、进出口贸易总额等在全球湾区中独占鳌头，相比于世界其他三大湾区（东京湾区、纽约湾区和旧金山湾区），其地理位置优势突显。香港面朝大海，对接世界发展国家，背靠珠三角最发达的核心城市——深圳，发展潜力大。澳门有着良好的葡语系基础，与葡语系国家联系密切，又与珠三角发达城市珠海毗邻，是一个背靠祖国面向世界的中心城市。粤港澳大湾区地处广东经济腹地，有“广佛肇”“深莞惠”“珠中江”三大经济圈，有香港、澳门两大行政区的经济强区做支撑，是连接东南亚及世界各国的重要交通枢纽，是“海上丝绸之路”的重要交通要道。随着世界级工程港珠澳大桥的建成通车，不仅把三个行政区从地理位置上连成一体，而且把三个区域的经济、文化建设联成一体，港珠澳一体化发展的优势更加凸显。

3.宽松的人才政策和充足的教育经费。珠三角九市地处广东经济发展的前沿地带，是广东的创新中心和经济发展中心，多年来，广东经济的高速发展，吸引了大量的高层次人才。从改革开放初期的“孔雀东南飞”到现代的世界揽才大计，无不体现着广东的强劲吸引力。近年来，广东采取各种优惠政策吸引海内外人才，如“中国国际人才交流大会”、深圳的“高校会”、广州的“海交会”等，吸引了大量的高层次人才和创新团队。据人社部统计，每年来粤外国人才约15万人次，约占全国1/6，来粤的港澳台人才23万人次，均居全国前列［6］。无论人才的经费支持还是人才引进的力度都是其他地区无法比拟的。近年来，一些高校花重金从国内外引进高层次学科带头人、学术带头人，使广东高校的师资力量迅速强大，相应地带动相关学科的发展。香港、澳门与世界接轨，国际化程度较高，其师资有相当一部分是世界名校的毕业生或者终身教授，强大的人才资源为高校进行多方合作打下了扎实基础。

（二）粤港澳大湾区高等教育合作劣势

1.区域高等教育发展不平衡。如果仅从高校数量来看，粤港澳大湾区的高等教育具有优势地位，但是规模总量上三地的高等教育发展极不平衡。据统计数据显示，2021年QS世界大学排名中，世界100强中香港有5所，珠三角和澳门无入选名校［7］；据广东省教育厅高校信息公开报告显示，2019年广东省有高校数153所，其中本科院校64所，本科院校数只占全省高等院校的41.8%［8］。从粤港两地高等院校的数量和质量来看，广东省尽管高校数多，但名校少，本科层次高校的比重偏低，而香港尽管地方面积小，但世界名校多，粤港之间高等教育发展的落差大，势必对高等教育合作产生一些不利因素。据统计，粤港澳常住人口中受过高等教育的人，香港是26.18%，深圳是25.19%，而东莞只有15.74%［9］，进一步说明地区之间的教育与人才差异明显。

2.缺乏推进合作的动力机制。粤港澳大湾区高等教育合作已有一定的发展基础，合作形式也呈现多样化。但高等教育之间的合作还处于浅层次中，表现为形式合作较多，实质合作较少，民间合作多，官方合作少，其关键因素就是合作的动力机制不足。真正经教育部批准的高等教育合作机构也就几家，数量偏少。从合作项目来看，一般都有合作期限，一旦项目结束，合作也就随之解散，如需继续合作，需要重新申报。而高等教育合作仅仅依靠高校之间的洽谈还远远不够，还需要从政府到高校形成一种推动合作协力，促使高校之间充分认识到合作带来的是优势互补和质量提升。

3.合作平台和对接机制不够完善。粤港澳大湾区9+2城市中，国际化程度相差较大。香港、澳门的国际化程度较高，而内地9市之间发展差距也较大，高等教育发展水平比较高的主要集中在广州，深圳、珠海也聚集了不少大学。但是，粤港或粤澳之间的合作一贯都是遵循《中外合作办学条例》进行洽谈合作事宜，这就给合作带来了很多阻力，交流与合作平台不够完善。尽管粤港澳大湾区经济发展水平比较高、科技创新能力比较强，但高校与企业之间的合作机制不畅，造成高校开设的专业与企业无法对接。高校之间比较注重自主建设，缺乏共同发展的愿景。由于粤港澳三地文化、高等教育水平、人才资源等方面的差异较大，导致高等教育发展难于形成优势互补。

三、粤港澳大湾区高等教育合作机遇和挑战

（一）粤港澳大湾区高等教育合作机遇

1.为高等教育质量提升创造发展机遇。高等教育合作的目的是为大湾区提供更多更优质的教育资源，让更多的人享受更优质的教育，同时也是为大湾区建设成为世界级的湾区储备优秀人才，而实施高等学校战略联盟有利于推动粤港澳大湾区高等教育高水平合作、高质量发展。《规划》提出要大力发展教育和建设人才高地，就是一个千载难逢的机遇。要将粤港澳大湾区建成世界级湾区，需要大量的高素质人才，这是大湾区高等教育发展责无旁贷的责任和使命。通过多层次、多模式的战略联盟合作推动三地大学的合作从形式走向实质，真正实现高水平合作和教育的高质量发展［10］。香港有几所世界名校，澳门、内地也有几所排名较前的高校，如果这些高校联合起来发展，对于提升大湾区高等教育质量具有重要的引领作用。

2.有利于推进湾区高等教育的国际化。目前，香港、澳门受西方文化的影响较大，其高等教育的国际化水平较高，特别是香港，有5所高校稳居世界排名100强之内，相比较而言，内地高等教育国际化水平参差不齐，而且总体水平较低。当前深圳作为湾区内地创新及开放程度最高的城市、广州作为湾区发展的核心枢纽城市，其外籍人才占总人口的比例分别只有0.2%和0.36%［9］。据统计，广东全省仅有18所在教育部注册备案的国际学校且分布非常不均衡，其中广州9所、深圳6所。而就中外合作办学项目而言，大湾区内只有6家，其中广州3家、深圳1家［11］。

3.为高等教育的发展争取更多的资源。资源是高等教育发展的基础和保障，政府对高等教育的投入也是根据项目的需要有差别地划拨，积极主动地发展高等教育，正是高校利用合作良机争取到更多资金支持的机会。例如，在粤港澳大湾区发展战略推动下，肇庆作为粤港澳大湾区九市中比较偏远的地区，正在筹建香港公开大学（肇庆），肇庆学院正在做前期筹划工作，肇庆市政府从土地和资金给予大力支持。作为粤港澳大湾区比较偏远的城市，粤西地区除多了一所高等学校，还有助于提升城市的地位。

4.为高等教育深度合作提供了契机。粤港澳三地高等教育合作已有一定的基础，但受三地机制体制的影响，这种合作还处于浅层次的合作。粤港澳大湾区发展战略，将推动经济的快速发展，推动技术的变革和创新，同时也要求高等教育培养更多的高层次人才。为满足湾区对人才和技术的需求，高校之间必须联合起来，共同攻关，这就为高等教育的深度合作提供契机。合作范围也不仅仅限于校与校之间的专业合作、项目合作，可以进行更细致的合作，真正实现互通互惠，共享共建，合作共赢。

（二）粤港澳大湾区高等教育合作挑战

1.粤港澳大湾区相比世界其他三大湾区，面临机制体制方面的挑战。虽然粤港澳大湾区9+2城市同宗、同源，但却是跨境整合区，即“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”，并对接“一带一路”发展战略。以这种方式所构成的湾区，面临着不同法律、不同货币等制约。目前粤港澳三地高校招生、教育评价、教育体制、教育管理、办学自主权等方面均存在差异，这种差异性给高等教育合作带来一定的阻碍。

2.国内外教育环境的挑战。即面临国内其他城市和世界顶尖高校的挑战，广东省近年来在创新强校的政策指引下，高等教育发展迅速，就广东省内来看，2016年毛入学率为35.1%（全国平均水平42.7%），到2019年增至46%（全国平均水平51.6.7%）［12］。四年时间，高等教育毛入率增长超过10个百分点，其发展速度还是比较快，但仍然低于全国平均水平。广东省的高等教育要赶上全国水平，走在全国发展的前列，还有相当一段距离，面临着规模、质量等诸多方面的挑战。

四、粤港澳大湾区高等教育合作的战略选择

（一）高质量合作发展战略（SO战略）

SO战略是将组织内部优势和外部环境机会进行整合，形成最具发展潜力的机会优势战略。粤港澳大湾区发展战略、四大核心城市的经济基础、香港、澳门的世界名校等各种优势，前期高等教育良好的合作基础，为进一步深化高等教育合作提供了战略基础。选择高质量合作发展战略，就是要充分利用粤港澳大湾区高等教育合作机会、发挥外部经济、社会、教育环境的优势，提升湾区高等教育合作水平，促进不同高校的深度融合发展。从合作办学的政策水平来看，需要进一步放宽中外合作办学的政策措施，例如，尽快制定《粤港澳大湾区高等教育合作协议》和《粤港澳大湾区高等教育合作实施细则》等政策性文件，推动高等教育合作的政策依据。从合作主体来看，鼓励合作主体主动寻求合作机会，抓住粤港澳大湾区建设的好时机，主动寻求合作伙伴。从合作层次来看，合作双方不能仅满足于学生交流、合作方式、签订合作协议等方式，需要更深入到学分互认、资格互认、课程互认等具体环节上，以促进实质性合作。

（二）三地联动合作发展战略（WO战略）

WO战略就是充分利用外部发展机会，减少内部劣势因素的影响，从而使组织改变劣势而获取优势发展战略，形成推动三地高等教育合作的机制体制创新战略。由于粤港澳大湾区高等教育合作是三地跨区域（两种制度、三个关税区）合作，区域间的制度壁垒给高等教育合作带来诸多不利因素。虽然三地的制度不同，高等教育合作必须打破政策壁垒，在实践中探索出突破制度障碍的做法。在粤港澳大湾区高等教育合作发展战略下，由三地（多方）利益相关者组成一个崭新的组织场域，以此推动湾区科技创新发展，而一流的高校正是科技创新发展的中坚力量。例如，硅谷就是一个自发的衍生物，靠的就是斯坦福大学的超强气场，有斯坦福才有硅谷。为了推动粤港澳高等教育的合作发展，需要搭建高等教育合作平台，完善人才流动的制度安排、探索三地高校学分互认机制、优化三地的课程建设等。简化三地高校之间互派学生的流程，真正实现三地高等教育协同发展，互惠互利。例如，粤港澳大湾区学生通关的简便化，内地多吸引港澳学生，港澳承认内地学生的高考成绩、研究生考试成绩，港澳的科研成果在内地转化成生产率等措施。依托三地的优势资源，实现优势互补，创立三地政府、高校、企业和社会多方利益主体共同合作的高等教育机构，构建新型的高等教育合作模式，可以有效地避开三地高等教育合作的制度障碍，推动湾区内高校的协同发展，为粤港澳大湾区建设提供强大的智力支持，为湾区建设提供核心创造力。

（三）特色合作发展战略（ST战略）

ST战略就是利用内部优势，降低外部环境的威胁，通过搭建高等教育合作平台，创新高等教育合作模式，形成优势发展战略。当面临外部环境威胁时，必须充分利用内部优势，例如利用湾区区域优势和经济活力的优势等，推动组织发展。广东省高校资源丰富，高校数量据全国前列，但高校之间多注重个体的发展，甚至为了争夺资源，相互之间成为竞争对手，缺少的是利用个性特色发展进行合作，因此，将有发展特色的高校联合起来是促进高校合作的必然选择。例如通过校与校之间的学科合作、课程合作、课题合作，能够最大限度地发挥各个学校优势资源和优势学科，目的是把某一个学科或项目做大、做强。目前，粤港澳高校联盟、粤港澳高校创新创业联盟已建立，这些合作平台的构建，为三地高校汇集世界高层次人才、优秀学术资源，引领粤港澳高等教育向更广阔、更深入合作打下了扎实的基础。粤港澳三地需要进一步联手打造实验室、研究中心、学科建设等创新合作平台，实现资源共享、科研成果共享。

（四）创新合作发展战略（WT战略）

WT战略就是通过合理规避外部环境威胁、化解内部劣势而做出的一种突破性发展战略选择，即创新合作发展战略。湾区建设对人才、科技的需求和世界高等教育的发展，迫使大湾区必须采取立足本地、放眼世界的战略目标，利用粤港澳大湾区战略发展契机，推动高等教育合作走向国际化。《纲要》的颁布实施为粤港澳大湾区发展带来了前所未有的发展机遇，同时，也对高等教育提出新的要求，迫切要求高校培养更多更适合经济发展要求的人才，需要更多既有爱国情怀，又有国际视野的高层次人才，因此，高等教育的合作，必须从国际化视野出发。高等教育合作，不仅要把香港、澳门的学校引入内地办学，还要与世界其他国家或地区的高校联盟，建成湾区大学，创建多样化的合作模式，使湾区的高等教育由三地合作走向世界合作，这是湾区高等教育发展的趋势，也是高等教育合作的必由之路。

总之，粤港澳大湾区高等教育合作还处于探索发展阶段，由于三地的机制体制不同、文化背景的差异等导致合作过程中会遇到许多障碍，合作不够顺利。如何理顺各种复杂关系，并在条件差异化的背景下，推进高等教育领域的深度融合发展、区域之间的协同与合作，多环节联动协同与合作、高等教育的集群发展等方面，有待理论工作者进一步的探索与研究。