关于推进我国公共服务体系建设的几点思考

武 晟，谢剑澍

（中共广东省委党校，广东 广州 510050）

公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。[1]提供公共服务是党和政府保障和改善民生的基本方式和重要职责。党始终坚持在发展中保障和改善民生，努力构建更加优质高效公平的公共服务体系，围绕破解我国基本公共服务建设实践中面临的公共服务保障水平不够高、公共服务资源分布不均衡等主要问题的现实需要提出要求、作出部署，切实加强我国公共服务保障，更好地满足人民的公共服务需要。

1 我国公共服务体系建设的成绩与不足

经过长期努力，我国决胜全面建成小康社会取得决定性成就，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。我国公共服务体系也正处于一个蓬勃发展的过程之中，取得了一系列重要成果，人民对于公共服务的需求得到了更好的满足；但也要清醒认识到当前我国公共服务体系建设中依然存在一些短板与弱项。

党和政府始终坚持在发展中保障和改善民生，在国家公共服务体系建设上持续发力。经过长期努力，已经取得一系列重大突破。首先，以完善公共服务供给为手段的民生保障底线进一步筑牢。一是公共服务制度更加完善。陆续出台公共服务体系发展总体规划和公共服务体系中各领域各层级的相关配套制度，制定了服务项目清单，明确了服务对象、服务标准和服务供给责任，逐步建立起更加系统完备的公共服务制度体系。二是公共服务能力显著增强，各领域、各地区公共服务供给数量和质量稳步提升；基本公共服务均等化向纵深推进，城乡区域基本公共服务保障水平差距不断缩小。三是公共服务体系为我国打赢脱贫攻坚战提供了有力的民生保障，特别是贫困地区教育、医疗等基本公共服务建设的推进为困难群众切实兜牢了民生底线。四是坚持将以人民为中心的发展理念贯穿于公共服务体系建设之中，为有效应对新冠疫情等重大突发公共事件提供了有力的支持手段。五是针对老年人、残疾人、留守儿童等特定群体的关爱和救助政策得到进一步完善和落实，社会服务兜底水平进一步提高。其次，各领域公共服务的体制机制改革不断得到深化。涵盖考试招生制度、人才培养和办学管理等内容的教育领域综合改革全面铺开；以分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度和综合监管等制度的建立完善为重点的医疗卫生体制改革向前迈进；文化体制改革逐步深入，确立起了改革主体框架，推进行政管理职能转变和事业单位改革，不断完善现代企业制度和文化生产传播机制；养老、社区服务、社会救助等社会领域的公共服务体制机制改革持续进行，更好地满足民众日益增长的社会生活需要。再次，我国各级各类公共服务供给能力也得到了显著提升，不同居民群体对于公共服务的多元化需求得到了更好的满足。总之，在党中央坚强领导下，各级党委和政府不断兜牢民生底线、推进深化改革、提升服务能力、满足多元需求，为更好地实现人民美好生活需要打下了重要基础。

我国公共服务体系经过多年耕耘，取得了长足进步。但是，在公共服务总体供给和服务资源配置等方面仍有短板存在。一方面，我国公共服务保障水平有待继续提升。教育、医疗、就业、住房等基本公共服务资源供需矛盾比较突出，民生保障存在短板。公共服务运行机制不够顺畅，制度配套不够完善，供给主体比较单一，供给效率有待提升。服务意识和专业化水平不足，公共服务可及性水平还有上升空间，社会治理也存在弱项，所提供的服务无法满足居民更高层次、更多元化的服务需求。因此，无论是我国公共服务资源数量还是服务质量都与人民群众的现实需要有一定差距。另一方面，我国公共服务资源分布不均衡。一是区域间公共服务资源分布不均衡。农村地区、贫困地区医疗、教育、社会保障等基本公共服务保障不够到位，公共服务资金、人才、技术、制度等公共服务保障所必须的基本要素难以得到充分保障，服务理念比较落后，导致许多服务项目无法按计划要求有效落实，与城镇地区和发达地区服务水平差距较大，且城市和发达地区也面临着城市规模扩大、人口流动性增加、社会不稳定因素增多、居民服务需求层次提升等民生保障难题。区域内部服务资源分布也不甚平衡，公共服务供给短缺与供给过剩同时存在，不利于实现共同富裕。二是不同居民群体间的公共服务保障也存在一定差异，贫困人口、老年人、残疾人、城市流动人口、农村留守人员等特定群体的公共服务保障需要进一步加强，确保全民平等享有基本公共服务。

2 推进我国公共服务体系建设的基本路径

我国的公共服务体系建设工作应紧紧围绕公共服务体系在服务资源供给和配置两大方面存在的突出问题展开部署，加快构建适应人民美好生活需要的系统高效、公平便民的公共服务体系。

2.1 补齐公共服务资源供给短板

当前我国公共服务许多领域存在着不同程度的问题和短板，以习近平同志为核心的党中央为补齐各领域公共服务中存在的短板和不足提出了指导意见，为建设更加优质的公共服务体系指明了方向。

要健全医疗卫生服务体系。2020年初新冠疫情爆发之后，党中央十分重视全国尤其是湖北省武汉市的疫情防控工作，科学指导各地各部门统筹做好疫情紧急防控，打好疫情防控保卫战，“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，重点支持湖北和武汉疫情防控工作，采取最全面、最严格、最彻底的防控举措，坚决遏制疫情扩散蔓延势头”[2]。在此基础上，党中央着眼长远，针对如何健全公共卫生应急管理体系进行了系统的论述和部署。疫情能够得到成功控制，依靠的绝不是一时之功，而是从我国卫生健康体系建设的长期实践中积累的宝贵经验。党一贯重视公共医疗卫生体系的建设工作，对埃博拉病毒和艾滋病等重大疾病防治开出了“药方”，不断深化医药卫生体制改革，加强基层公共医疗卫生服务供给能力，对因病致贫或返贫的群众给予及时有效救助，切实解决群众看病难、看病贵的问题。同时，大力倡导社会各界关心爱护医务工作者，为他们创造良好工作环境，让广大医务工作者安心、放心、舒心从事救死扶伤的神圣事业。[3]而我国在医疗卫生领域进行的诸多工作，归根结底都是服务于习近平在十九大报告中所阐述的“健康中国战略”，目的都在于为人民群众提供全方位全周期健康服务。

要坚持就业优先战略。习近平在十九大报告中指明就业工作“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”[4]就业是实现人生价值、维系社会稳定的重要保障。围绕促进就业、提高就业工作质量这一目标，要从就业创业、劳动关系、收入分配、就业服务、技能培训和人力资源等方面系统全面地做好新时期各项就业工作。要实施积极的就业政策，千方百计创造就业岗位、优化就业环境、提升就业质量，推动就业精准扶贫。有关部门要为群众干事创业营造良好环境，提供必要支持，鼓励群众大胆创业和创业带动就业。同时，有关各方要积极构建和谐劳动关系。政府、企业、工会三方要切实维护职工合法权益，构建有关各方共同参与的协商协调机制，还要教育引导广大劳动者发扬识大体、顾大局的光荣传统，营造以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻的良好氛围。要维护劳动者合法权益，还要不断完善收入分配体制机制，重点做好高校毕业生和农民工等群体的就业促进工作，提供更加优质公平的公共就业创业服务。此外，还要通过技能培训等途径培育更大规模、更加优质的人力资源，尤其是做好贫困人口的职业教育培训，有效化解结构性就业矛盾，着力提高就业质量。

要健全社会保障体系。社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。[5]要深化社会保障制度改革，扩大覆盖范围，强化社会保障对困难群众的兜底作用。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

要提升政务服务效能。政府部门要提供更加优质高效的政务服务，一要深化行政体制机制改革：一方面要坚持市场化改革方向，持续推动简政放权，优化营商环境，清理阻碍要素流动的障碍壁垒；另一方面要严格依法行政，实施更加科学的宏观调控，强化放管结合。二要创新行政管理手段，加快推进电子政务，加强信息化建设，“让百姓少跑腿、信息多跑路”[6]，提供更加透明、高效、便民的政务服务。

要积极发展教育文化体育事业。在教育领域，要实施科教兴国战略，优先发展教育事业，深化教育体制综合改革，积极发展各级各类教育，把发展教育作为脱贫攻坚和乡村振兴的重要手段。在体育事业上，要广泛开展全民健身运动，要认识到体育事业在提高人民健康水平、丰富群众生活、营造积极社会氛围上的重要作用，要明确体育强国建设的具体目标，加强有关部门协调配合，加强体育基础设施配套。要做好北京冬奥会筹备工作，深刻认识北京冬奥会对于提升冰雪运动发展水平、提升全民冰雪运动热情和推动京津冀体育公共服务和基础设施协同发展的重要作用。要坚定文化自信，坚持以为人民服务、为社会主义服务的发展方向发展文化事业和文化产业，切实加强公共文化服务体系建设，不断丰富公共文化服务内容，加强农村地区公共文化服务建设，保障人民文化权益。

要坚持绿色发展。各地要坚持人与自然和谐共生的基本方略，坚持绿色发展理念，将污染防治作为三大攻坚战之一，长江流域城市要坚持共抓大保护，不搞大开发。探索生态补偿脱贫新路子，打造蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市，营造良好城乡生态环境。

要切实维护国家安全。要坚持总体国家安全观，下大力气抓好生产、食品药品和网络等领域的安全监管工作。要加强和创新社会治理，加强人口服务管理，注重社会矛盾预防调解，坚持依法治理，将社会治理的重心下沉到城乡基层，做好维护社会和谐稳定工作。

要做好“一老一小”服务供给。积极应对人口老龄化趋势，加大面向老年人的养老和医疗服务供给，推动老龄事业产业发展。构建“养老、孝老、敬老”的政策和社会环境。全社会要关心关爱少年儿童，进一步明确各级党委和政府对于少年儿童的身心健康和培养教育工作的具体责任要求，“始终关心各族少年儿童，努力为他们学习成长创造更好的条件。”[7]

要强化住房保障。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。[4]充分认识到住房问题有着民生和发展两大属性，完善住房保障和供应体系，在坚持市场化改革方向的同时大力发展保障性住房，花更大力气解决好住房发展的各种问题。

此外，还要着力解决好交通、海洋和知识产权保护等领域的公共服务供给问题，着力推动构建系统完备、科学高效、公正便民的公共服务体系。

2.2 促进公共服务资源均衡配置

合理配置公共服务资源，实现全体人民公平地享有公共服务，是我国推进公共服务体系建设的重要目标，也是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。要科学把握均衡配置公共服务资源的意义、目标、原则和实现路径，促进社会公平、实现共享发展。

推动城乡公共服务资源均衡配置。我国农村地区公共服务资源保障较为薄弱，而随着规模的扩张，城市社会治理也遇到了瓶颈。要科学把握我国城市与农村民生保障工作的异同，明确乡村和城市区域公共服务体系建设及二者融合发展方向。第一，要加强农村地区公共服务保障，破解城乡民生保障二元反差。我国城乡公共服务体系的短板在农村，要着力加强农村公共服务体系建设，缩小城乡区域公共服务发展差距；巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴。加强农村就业、教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给，妥善解决公共服务入村入户最后一公里问题；加大农村人居环境整治力度，注重农村自然环境和乡村风貌保护；加强农村基础设施建设，重点做好道路、农田水利、水利设施建设，完善管护运行机制；落实农村困难人员的公共服务保障，重视“三留守”人员的服务保障问题。第二，要促进城乡融合发展。坚持以城带乡、以乡促城，贯通农村与城市，一体推进城乡公共服务体系建设；要推动公共服务资源向农村地区倾斜，推动城乡基本公共服务保障体制机制有效对接，缩小城乡公共服务保障水平差距；要促进城乡资源要素自由流动，推动城镇公共服务和基础设施等资源向农村地区延伸，鼓励社会资本参与农村社会事业建设；要加快户籍制度改革，要推动流动人口平等享有基本公共服务，落实落户农民的社会保障待遇，以保证新型城镇化顺利推进，使之与新农村建设形成双轮驱动。第三，加强城市民生保障。在重点做好农村公共服务建设的同时，城市区域特别是经济特区、浦东新区和雄安新区等典型城市的民生保障应该有更大成效。一是要坚持以人民为中心推进社会治理。要以人民现实生活需要为导向发展城市公共服务，突出精细化管理，不断发现和梳理人民群众普遍关注、反映强烈、反复出现的民生问题并予以逐项解决。[8]二是要推动城市内部公共服务均等化。推动公共服务资源向基层下沉，加强基本公共服务保障，打造优质化、均衡化的公共服务体系。

兜住贫困地区的民生底线。习近平强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。[9]加强贫困地区基本公共服务保障既是脱贫攻坚战的重要目标，也是打赢精准脱贫攻坚战的重要手段。要深入实施“五个一批”工程，健全贫困地区基本公共服务体系，加强兜底性民生建设，重点加强贫困地区教育、医疗、就业等关乎群众生存和发展的重点领域建设，真正实现让贫困人口及地区与全国同步实现小康这个党和政府的庄严承诺，要加大对困难群众的帮扶力度，为困难群众织密“基本生活安全网”，守住民生底线。经过全党全国各族人民的艰苦奋斗，终于，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上郑重宣布，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，贫困人口全部实现“两不愁三保障”，贫困群众基本生活得到了充分保障，贫困地区基本公共服务保障工作取得长足进步。[9]

加强民族地区公共服务保障。抓好少数民族地区尤其是边疆地区基础设施建设，加强对民族地区公共服务建设的对口支援，突出精准扶贫、精准脱贫，围绕各族群众关心的就业、医疗等基本民生领域加强服务保障，保护好少数民族地区的生态环境和文化特色，推进民族间公共服务均等化。

推动实现港澳台地区与祖国大陆公共服务融合发展。支持两岸推动基本公共服务资源共享，支持两岸邻近或条件相当地区基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，逐步扩大公共服务合作范围，实现应通尽通。[10]支持香港、澳门不断加强和创新社会治理以适应新形势、满足新要求，内地应多向香港、澳门地区学习社会治理先进经验。

增强长江、黄河流域公共服务体系协调性。当前，长江、黄河流域发展不平衡的问题比较突出，要着力提升贫困地区的基本公共服务和基础设施保障能力，提升区域中心城市的经济和人口承载能力，推动流域内各区域公共服务资源共享，促进社会公平正义。

加强特定人群服务保障。重点关注特定人群的公共服务需求，加强对低保人口、妇女儿童、残疾人等特定人群的精准帮扶，促进公共服务资源向困难群众倾斜，有针对性地加强特定群体的基本公共服务保障，想方设法解决他们的特殊困难，维护特定人群及其后代基本生存和发展的权利，抓住最需要关心的人群，多做雪中送炭的事情。

3 推进我国公共服务体系建设的实践原则

在明确我国公共服务资源供给和分配目标要求的基础上，在全国及各地实际推进公共服务体系建设实践中还应坚持一系列基本原则。

必须加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。普惠性要求全体人民共同享有基本公共服务，要着力解决群众最关心的问题，满足绝大多数群众的生活需要，推动公共服务资源向基层一线、农村地区和困难群众倾斜，维护社会公平正义。“千家万户都好，国家才能好，民族才能好。”[11]通过加强普惠性民生建设，让广大人民群众有更强的获得感、幸福感、安全感。基础性要求政府供给的公共服务要满足人们生产生活的基本需要，切实保障每个人的生存权和发展权。围绕基本公共服务保障，要坚持以人民为中心，以保障和改善民生为重点发展社会事业，多做民生实事，将群众的小事当成党和政府的大事对待，满足群众现实生活中医疗、就学、社保等方面的基本需要，推动实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，补齐基本公共服务体系短板。加强兜底性民生建设要求围绕最困难的人群、最突出的民生问题、最需要的服务事项做好公共服务保障工作。要不断健全城乡社会救助体系，保障困难群众的基本生活；要重点关注群众普遍关注、反映强烈、反复出现的突出问题，按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路保障和改善民生。

必须以供给侧结构性改革为主线。我国公共服务体系的问题主要在于供给侧，而供给侧管理需要解决的是结构性的问题。公共服务体系建设既要提升数量，又要注重质量，要在保障基本公共服务有效供给的基础上培育有关服务业，满足群众多样化需求。

处理好民生保障与经济发展的关系。经济发展水平在很大程度上决定了公共服务供给水平，决定了社会公平正义的实现情况。因此，要抓住经济建设这个中心环节，努力发展经济，加大对公共服务领域的财政支持，为保障和改善民生工作打下坚实物质基础。“抓民生也是抓发展。”[12]保障和改善民生也是促进经济发展的重要手段。在发展经济的基础上不断改善人民生活条件，使全体人民享有更加优质均衡的基本公共服务，妥善解决供给侧结构性改革中的群众生活保障问题，可以有效解决群众的后顾之忧，调动全社会的生产积极性。另外，要在保障基本公共服务的基础上积极引导群众对于各类服务的新需求，发展壮大现代服务业，推动经济转型升级。

处理好政府与市场、中央与地方的关系。一是要处理好政府公共服务供给和市场化的关系。要落实好政府公共服务供给主体责任。要在科学确定政府职能范围的基础上推进政府职能转变，而提供优质公共服务即是政府的一项重要职能和今后工作的一个努力方向。因此，政府要不断优化和改进公共服务，更好地发挥政府作用。同时，要坚持公共服务体系的市场化改革方向，引入社会资本参与各领域公共服务建设，形成供给合力，满足群众多层次服务需求。当然，在发挥市场对公共服务资源配置决定性作用的同时也要加强政府对市场的监管和调控，弥补市场失灵。二是要加强中央和地方在公共服务体系建设上的协调配合，中央制定大政方针，做好统筹协调；地方党委和政府则要贯彻中央精神，结合实际制定公共服务建设具体方案，创造性推进公共服务体系建设。加快形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。

坚持尽力而为、量力而行。公共服务体系建设具有工作涉及面广、工作量大，连续性和持久性强等特点。因此，民生保障工作只有起点，没有终点，应尽最大努力保障和改善民生。同时，要坚持实事求是，认清实际，科学制定目标计划，合理引导群众预期，不能好高骛远，吊高胃口，也不能降低标准，影响服务保障效果，要以群众实际需求为导向，多做一些雪中送炭的事情。

用科学技术赋能公共服务发展。既要加大公共科技供给，也要将前沿技术广泛应用到公共服务中。发挥互联网和大数据技术在保障和改善民生方面的重要作用，加快推动公共服务与互联网技术融合发展，发挥互联网对脱贫攻坚、农业生产、医疗技术和政务服务等领域公共服务的带动作用，利用互联网加强和创新社会治理，增强公共服务可及性。加强数据集中共享，让百姓少跑腿、数据多跑路，促进公共服务均等化、便利化。[6]总之，要充分把握世界科技发展趋势，促进前沿技术与民生保障工作的深度融合，依靠科学技术建设更加低成本、广覆盖、高质量的基本公共服务体系，

加强组织保障。社区是党和政府联系群众的“最后一公里”，要推动服务资源向基层下沉，提高基层党组织的服务能力和服务意识。同时，要密切干群关系，共同创造美好生活。

4 推进我国公共服务体系建设的价值立场

从价值旨归来讲，我国推进公共服务体系建设应始终以保障广大人民群众的切身利益为根本目的。中国共产党来自人民、植根人民，始终坚持以保障和改善民生为重点，才能得到最广大人民衷心拥护和坚定支持，这是中国共产党领导力和执政力的广大而深厚的基础。

以人民为中心的价值立场要求直接体现在以习近平同志为核心的党中央关于公共服务建设的指导思想中。我国公共服务体系的服务对象是人民群众，广大人民群众的切身利益是党和政府做好保障和改善民生工作的根本遵循。党中央要求各级党委和政府要以人民为中心，以百姓心为心，以保障和改善民生为重点，将民生工作做细做实。要及时回应群众的现实利益关切，重视民生“小事”，多做惠民实事。千方百计兜住民生底线。切实保障困难群众的基本生活，突出对特定人群的服务保障，充分发挥社会政策的托底作用，实事求是做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。公共服务体系建设是需要久久为功的长期性工程，要深刻认识民生保障工作的长期性和复杂性，把具有普遍性、严重性和反复性的民生问题逐个击破，逐步构建更加公平高效的基本公共服务体系。注重共享发展，在促进经济社会发展的同时以学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居为目标推进基本公共服务体系建设，把蛋糕分好，促进社会公平正义。促使公共服务体系运作提质增效，顺应人民对美好生活的向往，着力构建更加优质均衡的公共服务体系，切实保障和改善民生。可见，以习近平同志为核心的党中央科学地把握了公共服务保障工作与广大人民群众的密切关联，始终站在人民立场上，将维护人民切身利益作为公共服务体系建设的价值旨归和根本前提。

以人民为中心的价值立场还蕴含于以习近平同志为核心的党中央围绕公共服务体系建设具体实践所提出的一系列具体要求中，这些具体要求始终与“以人民为中心”的发展思想相契合。党中央要求各级党委和政府要始终关注人民群众生产生活中最基本、最迫切的服务需求，集中围绕各公共服务领域中存在短板不足的环节、未能给群众提供最大便利的环节提出指导意见，要健全农村地区公共服务体系，保障农村居民基本生活。同时，要探索城市治理新路子，努力为群众办实事、解难题，为居民打造优质均衡的公共服务体系。要致力于推动区域间的公共服务均衡化水平，保障民族地区、港澳台地区、经济特区和贫困地区等各类区域居民与全中国人民共同享有充分民生保障。保障和改善全体人民基本民生的同时要守住底线、突出重点，特别加强特定人群的基本公共服务保障，切实推动公共服务均等化。要坚持共建共享，习近平指出，“生活过得好不好，人民群众最有发言权。”[8]要发挥人民首创精神，推进住房保障等领域的市场化改革，以满足多元化服务需求，形成公共服务供给合力；要倾听民众呼声，妥善解决民众普遍关注的民生问题，切实增强民众的获得感、幸福感、安全感。总之，对人民社会生活需要的关切始终贯穿于以习近平同志为核心的党中央对公共服务体系建设的具体实践要求之中。

在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，要继续将公共服务体系建设作为保障和改善民生的基本方式，持续补短板、强弱项，促进公共服务资源均衡配置，坚持系列基本原则，明确以人民为中心的价值立场，推动构建更加优质、公平、高效、利民的公共服务体系。