芬兰农村地区数字技术应用政策进展及启示

刘海丽 李 昕 朱坤豪

(郑州大学信息管理学院，河南郑州 450001)

1 引言

随着数字技术发展，数字技术对经济社会的影响日益深刻。在此背景下，世界各国基于数字化、信息化建设和发展层次的需要，相继出台各种数字政策以此辅助经济建设[1]、社会整体发展，面向数字技术能力相对薄弱的农村与乡镇地区也有相应政策，我国也不例外。2021年1月4日，中共中央、国务院发布一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，文件指出“民族要复兴，乡村必振兴”，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活[2]。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出，2018年到2022年是实施乡村振兴战略的第一个5年，按照到2020年实现全面建成小康社会和分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略部署，这5年间既要在农村实现全面小康，又要为基本实现农业农村现代化开好局、起好步、打好基础[3]；党的十九届五中全会明确提出，要强化农业科技和装备支撑，建设智慧农业，为助推数字经济与农业农村经济融合发展指明了方向[4]。同时数字乡村建设是乡村振兴的重要内容，也是数字中国的有机组成部分，数字乡村对带动和提升农业农村现代化、数字化发展有很好的促进作用，可以为乡村经济社会发展提供强大动力。

我国数字乡村振兴相关实践或项目已启动数年，尽管增效明显，但在广大农村地区仍存在数字基础落后、乡村社会应用不健全、数字鸿沟等问题。国际上一些国家也在数字乡村方面作了探索，研究他们的相关经验，可以作为我国数字乡村建设的参考，例如芬兰在这方面的实践。芬兰近年来实施了面向农村的“智慧村庄”(Smart Villages)项目和“社会包容”(Social Inclusion)项目，并取得了不错的成效。探究芬兰农村数字技术应用实践及项目对我国实施精准帮扶、促进乡村转型具有现实借鉴价值，可以助力我国乡村振兴的快速发展。

有关数字乡村建设的研究已经有一些成果，如，夏显力(2019)从产业体系、生产体系和经营体系三个方面分析了中国农业高质量发展的现状及痛点，总结了数字技术助推发达国家农业高质量发展的经验，并在此基础上构建了市场需求与数字技术共同促进农业高质量发展的分析框架[5]。贺建武(2019)从乡村旅游信息化来分析乡村基础设施建设、应用范围、以及人才需求缺口等相关方面如何促进乡村智慧旅游与数字经济发展[6]。李燕燕(2020)研究美国近年来数字经济高质量发展原因，从政府政策、市场信息及政府决策系统三个方面立体分析数字经济的重要作用[7]。蓝庆新(2018)梳理日本数字经济发展脉络、阐释日本数字经济发展原因，从政策制定、法律完善、监督评估以及供需结构上总结适合中国数字经济发展的启示[8]。然而，国内学者在研究乡村数字经济发展及乡村数字建设时关注点常聚焦于智慧农业与智慧旅游，对现代数字时代视角下老年人社会包容以及如何解决青年劳动力流失等问题关注较少。此外，我国学者参考借鉴西方发达国家数字经济发展经验时很少从数字乡村建设角度出发，尤其对欧洲地区智慧乡村的突出建设成果研究较少。

2 芬兰数字乡村政策与实践进展

芬兰农村数字技术应用实践主要是以2007年提出的“智慧村庄”与2014年实施的“社会包容”项目为重点[9]。芬兰“智慧村庄”项目完善了智慧农业基础设施建设，重点推动数字技术在农村的应用。其在农村各领域的多样化开展，提高了农村整体数字技术水平和资源利用效率，搭设起全国性的高速网络，为偏远地区的农业发展提供技术支持，并在引进新数字技术时重视培训，帮助农村群体对数字设备及应用建立良好认知；在各地借助地区性优势建立起充满活力与创新型的村庄(社区)服务模式，依托数字技术应用，开展多样性的数字服务，如数字商店、社区健康信息平台、数字讲座等，完成了农村地区的数字化建设；多维度的农村建设项目吸引了政府和企业对其投资，为农村地区建设提供了充足的资金和丰富的物质基础，同时创造更多的就业机会，吸引青年返乡加入乡村振兴发展。

芬兰“社会包容”项目，政府更为注重农村地区数字服务和数字技术能力培养，拉动农村数字化、现代化建设。数字“社会包容”项目缩小了芬兰地区间、社会群体间的数字鸿沟，建设起统一的服务平台，强化各群体间的代际联系，培养数字素养；关注移民和青年群体，通过数字技术应用和社会支持系统包容农村移民、为青年发声，使农村地区更具吸引力和包容性。

2.1 芬兰“智慧村庄”项目推进策略分析

2.1.1 芬兰“智慧村庄”项目概述

芬兰“智慧村庄”于2007年提出，这一政策强调要利用当地优势推进数字技术发展，主要受欧盟《智慧村庄农村审查》的启发：农村地区面临的挑战需要数字技术支持。“智慧村庄”的主要内容与目的是：帮助农村地区完善各项数字设施建设，提供多样化的数字技术和信息化服务；提高民众信息素养、培养数字技能；促进农村经济转型，向低碳和循环经济过渡，形成新的城乡联系形式和新的价值链。芬兰智慧村庄的建设依托芬兰各地区的政府部门以及地方农村发展合作社共同落实，该政策主要包括两部分：数字基础设施建设和数字素养培训。

2.1.2 “智慧村庄”具体推进内容

(1)数字基础设施建设

其中一个案例是库莫西北部村庄光纤网络建设(Village Optical Fibre Network Cooperative of North-Western Kuhmo)活动。与奎图阿波霍伊森-北部高速宽带网络建设(Kuitua pohjoiseen-High-Speed Broadband Network in the North)，这是芬兰于2013年至2018年间，在东部贫困村庄及北部偏远地区实施的数字政策。其主要做法是依据当地农村网络合作社为当地农民提供数字网络接入服务，拉设数字宽带，提高数字传输速率，从而保证贫困地区的农民能够享受到数字化服务。其便捷化的数字网络通讯功能为当地农民提供获取远程工作的机会、促进农村产业发展，并有效提高互联网普及率，为农村向数字化信息化转型奠定物质基础。

另一个案例是芬兰于2016年至2017年在北部拉普兰地区实施的驯鹿养殖数字网络建设(Digitisation of Reindeer Husbandry)活动。驯鹿养殖是该地区的主要经济来源，在实施智慧村庄项目之前，该地区数字网络覆盖率低、费用过高。芬兰在该地区建立了基于无线电波的数字网络，旨在帮助牧民进行智能化养殖，提高效率。且在政府专家小组对地区进行农民访谈、实地研究和参与性调查后，建立了数字养殖网络和公共网络系统，在完善农村数字基础设施的同时，该政策还提供养殖示例和数字技术培训并且公开数字信息。

(2)数字素养培训项目—老年人数字素养培训(Digi-Hub for Elderly People)

芬兰作为欧盟人口较为稀少的国家同时面临着农村地区人口迅速老龄化的挑战，老年群体是否具有一定计算机及数字素养成为愈发重要的问题。芬兰为保证在农村数字化建设中提高老年人运用信息服务和数字技术的能力，于2017年在索德尼米(芬兰北部地区)由当地协会制订了Digi Hub数字政策，帮助该地区公民尤其是老年人提高信息素养和数字设备使用能力。该政策从老年人生活实际出发，同时帮助周围地区的老年群体，体现了人文关怀。其具体推进策略是：在各村庄图书馆中建立数字中心和咨询点，聘请IT专业人员协助解决老年人数字设备使用困难和数字技术学习障碍中的相关问题。除此之外，该政策还邀请银行、药店等相关社会组织开展专题信息活动：电子信息安全和电子医疗服务系统等，推进地区农村数字技术应用建设。

2.2 芬兰数字“社会包容”推进策略分析

2.2.1 芬兰数字“社会包容”概述

芬兰所在的欧洲农村发展网络(European Network for Rural Development ENRD)组织于2014年提出“社会包容”政策，其目标是促进农村地区的社会包容、减少贫困和发展经济。随着全球数字化时代的到来，数字社会包容也成为芬兰重点解决的问题，数字包容主要指为农村地区的民众开展数字服务、共建共享网络，使得每一群体都能享受到数字社会所带来的便捷，确保全国范围内数字技术的应用和农村地区的广泛普及[10]。

2.2.2 数字“社会包容”具体推进策略

(1)农村地区的移民融合(Immigrant integration in rural areas)项目。由于欧盟各成员国间人口流动性强、区域跨度范围大，为帮助农村地区的移民更好地适应不同的社会文化，2017年欧洲农村发展网络(ENRD)建议各国建立一个一体化跨国网络，并创建数字学习平台，平台包括各协议国的文化和当地政策，有助于更好地帮助移民在不同文化下的生活。芬兰在主体政策下，参与一体化网络建设，提供农村地区的数字服务，确保地区内数字移民网络的应用，该数字政策使得各国间的文化交流更为方便快捷，并为移民做好文化引领工作、促进整体性的社会包容。

(2)农村地区青年可见(Making rural youth visible)项目。芬兰社会调查发现，社会排斥是芬兰农村青年人面临的最大问题之一，为了让青年人在数字时代能够充分发表意见和受到充分的社会关注，芬兰于2017年创办刊物《在公海上》(On the Open Sea)及其线上版，督促青年人在数字时代下积极思考、发表意见、参与地区决策，提升社会对农村青年群体的关注。帮助青年为农村发展、数字建设提供新活力。同时在刊物上印发全球视角下青年人行动的成功案例，对青年群体的发展具有很好的引领和启示意义。

(3)代际合作、凝结社会群体(Iloinen Konkkaronkka - The happy Bunch)项目。芬兰于2017年在其西南部村庄Römsé开展了社区性数字社会包容活动。随着数字社会的发展，老年人和青年人两代之间的数字代沟逐渐加深，与此同时，老年人在数字技术使用上的困难使得代沟进一步扩大，老年人这一群体也逐渐被该地区社会所遗忘。为了缩小代沟，促进社会凝聚，当地政府通过指导老年人使用ICT设备，帮助其参加地区性社会会议，在数字会议上，老年人可以与青年互相交流经验与政策设计，帮助老年人重回社会，提升其生活幸福指数。

3 芬兰农村数字技术发展的经验总结

芬兰“智慧村庄”与数字“社会包容”同时也是欧洲农村发展网络组织框架中的两大政策，两者侧重点不同，分别重视基础设施和数字技能，芬兰在实施过程中充分考虑了本国实际情况。“智慧村庄”项目中，芬兰重点建设与完善农村地区数字基础设施，尤其在偏远和贫困地区，明确开展数字设施拉设，建立全覆盖的数字网络，保证农村地区数字化的开展，为后续技术应用提供物质保障；“社会包容”项目重视对农村公民的数字社会包容，注重培养农村群体的数字素养、提供完善性更高的数字服务、针对青年和老年两大群体组织数字技能培训活动、将数字培训纳入公共文化机构职能范围、并为公共文化机构(图书馆)提供人才和资金支持。

3.1 国内外相结合，充分利用国际组织的智力和资金优势

芬兰在农村数字技术应用中有效利用了欧盟和欧洲这两大主体的智慧和资金。一是，积极利用欧盟的农村发展政策谋划芬兰自身发展。欧盟委员会农业和农村发展总局(DG AGRI)、欧洲农村发展网络共同致力于欧洲农村地区的发展，以及乡镇农村地区的信息交流与合作，他们共同提出了欧盟共同农业政策(Common Agricultural Policy CAP)，芬兰依据此政策出台了建设智慧村庄、智慧农业等相关实践项目。二是，芬兰也积极参与欧洲整体政策建设，并以此为基础，制定和设计本国经济发展政策；在欧洲农村发展网络的支持以及《欧洲数字议程》(2010)的帮助下，芬兰政府制定了一系列促进农村数字技术及数字经济发展的政策，其中较为突出的便是“智慧村庄”和数字“社会包容”。

数字乡村发展中，芬兰借鉴了欧盟常用的政策保障手段：资金补贴和政府贷款。芬兰在欧盟共同农业政策(CAP)框架下，主要实行补贴和贷款或两者相结合的形式提供国家资金援助，各地区政府制定相关规定保证地区农村数字建设资充足。2019年，欧盟对芬兰农业的补贴共计14.04亿欧元，芬兰政府自主援助约3.19亿欧元。芬兰政府通过利用国际组织的智力和资金帮助，极大程度上保证了农村地区数字建设的科学性和完整性。

3.2 以人为本，积极关注农村青年数字技能

芬兰在乡村数字化进程中，关注农村居民对于数字社会的适应性和各项数字技术的使用，并非单纯地提供数字设备、机器等相关物质设施，其中尤为具有特点的是面向老年人和青年人的数字项目开展。欧洲农村发展网络年度报告数据显示：农村青年仍是解决乡村建设中缺少劳动力、发展缺少创新性的关键所在。2018年欧盟制定青年政策合作框架《欧盟青年战略(2019-2027)》，又于2019年举办第二届欧洲农村青年议会(European Rural Youth Parliament)，为青年提供互相联系的交流平台，方便其了解与学习数字技术，辅助农村数字化建设。芬兰鼓励青年参与欧盟组织的各项青年人才培养战略，为本国智慧农业和农村数字化建设的创新发展提供活力。2019年芬兰参加Erasmus+计划(欧洲青年教育计划)，关注青年作为主要动力如何推动数字社会与数字发展，以及如何提高和扩展青年的数字技能、数字视野；其次，芬兰在农村发展建议(Rural Opinions，Advocacy and Development ROAD)项目中，组织了14项活动和9场网络研讨会，鼓励青年讨论农村地区的数字发展政策。这些实践为留住农村青年劳动力、参与农村地区数字化发展方案决策、发展创新型智慧农业、实现青年助力乡村数字建设做出诸多贡献。

3.3 效果导向，完善管理与评估策略

芬兰的数字乡村项目监管与评估机制在欧盟主体下均较为完善，既有指标完备的评估机构(National Rural Networks Nrn会议)定期进行评估，又建立项目小组(Thematic Working Groups)或论坛年会(National meeting)供整个欧盟体系内的成员国进行相关经验交流与沟通。欧盟在2020年年度评估报告中建立了一般评估框架、数据映射关系、农村就业状况、社区力量主导发展量化以及社会经济净贡献等多维度的指标。这些评估旨在识别2019年开展实践中的潜在漏洞来总结经验教训、克服数据管理和数据质量方面的挑战。此外，在2021年3月，欧洲农村发展网络评价服务台举办了“改进数据管理和信息系统以进行农村发展评价”的优秀案例讨论会，进行反思与评价数据管理和信息系统有关的创新经验，以确定改进数据管理和信息系统的因素和创新办法。芬兰参与的这些较为先进的评估活动与管理办法通过收集在共同农业政策(CAP)指导下的数字乡村建设的成绩、效率、结果和影响的相关表现，能够更透明地展示其政策成果，是论证政府投资资金的合理性的重要手段，也是加强芬兰农村发展政策对利益相关方、纳税人透明度和问责制的重要手段。

4 芬兰经验对我国数字乡村建设的启示

4.1 区域合作，整合多方资源

当前中国各地按照国家和相关部委的战略规划实施相关政策，为加快推进数字乡村建设，在农业农村部发布《数字农业农村发展规划(2019-2025年)》后，浙江、河北、江苏、山东、广东等22个省份相继出台数字乡村发展政策文件，推进地区性数字乡村建设。在各地政策推进中，智慧乡村农业、三农服务、乡村大数据采集与应用分别成为各省数字乡村建设重点。在整体的、统一的数字乡村建设、农村数字技术应用与发展中，各地区数字建设中要鼓励信息共享、资源互换、跨地域合作等，发挥各地区核心优势达到多方合作共赢。在建设过程中，各部委可以整合资源，互相协作，对于各地区农村与农业建设上给予资源优化和要素配置，便于基层农村组织融合发展智慧农业和数字公共服务；其次各地政府应通过政策性扶持，如区域发展资金或人才调配支持，对整合数字乡村建设资源加大引导，优化体系，出台相关激励和保障政策，以合作的方式为数字基础相对薄弱的省市提供经济和政策帮助；国家除对数字农业农村发展做出顶层设计和战略规划外，应优化配套政策和相关政策法规，规范地区建设活动，为中国农村数字化发展保驾护航。

4.2 面向农村常住人员，开展数字技术应用培训

目前农村(行政村)数字基础建设已基本完成，但农村人员的数字技术、设备应用能力仍待提高。仅仅拉设数字网络、提供设施和设备并非数字乡村，农村居民在数字社会依然面临障碍。现阶段中国农村数字技术培训更多的关注少数青年大学生、返乡农民工等较为优势群体，而面向普通青年和老年人的培训活动则较为缺乏。实施数字乡村、数字中国的战略计划，应落实在每一位公民身上，政府和基层组织要制定相关政策法规，规范和保证农村提高数字素养行为，保障每位公民得到数字技术培训的权利。

面向青年(18-40岁)群体，数字技术培训应着重在线上教学和技术知识培养；对于农村青年各地政府应出台适应性奖励、激励机制和政策，提供远程就业和办公机会，留住青年群体，为农村建设提供活力。在农村数字技术建设方面，政府应加快培养当地的数字技术人才，依托国家职业教育专业教学，加速培育和选拔优秀青年入驻数字乡村建设，培育“懂三农”的数字技术人才，塑造更有自身造血功能的农村。

面向老年群体，在社会层面上：政府及乡镇基层应实施精准帮扶、以一带多对其进行数字技术培训。农村公共管理机构也应履行自身职能，提供技术人员或技术培训，组织相关数字活动，如公益讲座、数字培训班、农民手机技能应用培训等[11]，使得所有农村群体参与进来。重视老年人，实现人文关怀是智慧助老、促进社会发展的重要内容。家庭层面上：子女应主动承担起义务，在网上问诊、数字健康信息平台、数字便民生活中教会父母，为其提供支持和帮助。

4.3 重视评估和监督管理机制建设

为保证数字乡村建设政策的实施与推进，应当建立一套完善的政策成效评估机制，对于各地区建设数字乡村的成果进行定期检查与评估。中国数字乡村建设包括信息基础设施建设、农业生产数字化、数字化治理、智慧绿色乡村等领域，各领域由国家发展各部委进行监督管理，每年进行数据统计，但对进展成果缺少数据分析和成效评价。政府部门应加强经验交流和协调沟通，完善监督管理和评估机制，覆盖政策设计(顶层规划)、具体推进和成效评价各个维度；各部委在乡村建设中应建立评估框架、数据模型、发展成果量化等多维度指标来总结经验教训、提高建设效率和质量；政府也可以通过召开数字乡村建设论坛会议，对领域的建设成果进行交叉汇总，多方面多角度评估；同时积极组建和调配专家小组，对项目实践过程进行指导，收集数据，有利于改进未来建设方法和发展创新实践；提高乡村建设数据的透明度和分享率，建立问责和奖励制度，保障数字乡村建设取得良好成效。