统一战线与国家制度体系：国家治理体系与治理能力现代化建设中的统战工作

束 赟

（上海社会科学院政治与公共管理研究所，上海200233）

国家治理体系和治理能力现代化是新的历史条件下对中国政治、经济、文化等全面发展的纲领性设计，是新时代中国之治迈向制度化和规范化的标志。这一制度体系的酝酿、提出与推进均是基于对时代的判断，契合了中国自身发展的历史进程和战略阶段。国家治理体系和治理能力是一个综合的体系，既包括国家的制度规范，又包含制度的执行效能，两者相辅相成。统一战线作为中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟，是我国国家治理的重要参与力量。同时，统一战线作为党的政治优势与战略方针，在整体性的国家治理能力现代化建设中发挥着独特的作用。统一战线因其自身的制度优势与行动能力，能够有效地抓住国家治理体系中的关键突破点，着力解决现存制度的难点，优化结构间的衔接点，在治理能力的建设中寻求共识、发挥优势、处理好各方关系，最终助力于中国特色社会主义国家治理体系与治理能力现代化核心目标的实现。

一、组织与制度间的互动：统一战线促进国家制度体系发展

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是一篇马克思主义的纲领性文件，指出了中国特色社会主义制度中的根本制度、基本制度和重要制度，该制度体系涉及我国各个领域、各个层次、各个环节，并非单个制度的简单汇总，而是规范与实践、形式与内容、价值与载体等方面的有机统一。中国共产党首先是一个政治组织，国家治理体系和治理能力现代化最终由党领导人民完成。党与国家治理体系之间的关系可以理解为一种组织与制度之间的互动。制度是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。然而，制度既具有稳定性也一直处于变迁之中。组织是促进制度变迁的主角，制度与组织的交互作用决定了制度变迁的方向［1］。在我国，党组织是促进国家治理体系现代化发展的主角，统一战线是党领导下的爱国者的联盟，是党执政的重要的组织力量之一，因此，统一战线也是促进我国制度体系发展的重要力量。

统一战线是我国制度体系合法性的重要来源。中国人民政治协商会议第一届全体会议表决通过的《共同纲领》是中华人民共和国成立的奠基性文件，规定了新政权的国体与政体。在新时代，统一战线对我国社会主义根本制度仍然起着重要的助力作用。在我国党的领导、人民当家作主和依法治国中，统战均发挥了积极作用。在党的领导制度体系中，统一战线是党领导下，致力于大团结大联合局面形成的工作制度，统一战线是党的制度体系中的一个环节；在人民当家作主制度体系中，包含了统一战线中的党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等制度，统战工作的完善，可以进一步发扬民主、增进团结、优化人民行使当家作主的权力；在依法治国的制度体系中，统一战线中的相关制度、条例与规定等是依法治国的具体体现，在健全和保证宪法的全面实施，保障法律面前人人平等，进一步健全社会公平正义法治的过程中起到了积极作用，针对重点统战对象的工作又在客观上加强了人权法治保障，保障人民享有广泛的权力和自由。

统一战线是党组织和动员力量投入到国家治理的重要环节。“统一战线与国家发生联系，服务中国共产党关于国家建构的主张和实践。这由现代中国国家建构的党建国家战略所规定。在政党-国家的生成中，中国共产党作为承担现代国家建构使命的政党，注重运用统一战线机制进行力量组织。”［2］统一战线所联合的全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者需要在党的领导下，进一步发挥他们的组织性、积极性、创造性。中国共产党治国理政呈现一种同心圆结构，其中的核心群体首先是党员群体，国家治理能力现代化的完善首先需要扎实推进中国共产党自身改革，积极发挥政党治理在国家治理体系中的枢纽性作用。统一战线则在同心圆结构的外围组织中发挥重要作用，统一战线是党的政治优势，由党主导使这些外围组织产生向心力，与中国共产党同向同行，共同致力于国家治理的现代化。通过新型政党制度、民族区域自治制度等一系列与统战相关的国家制度，党领导的统一战线在国家治理现代化、民主化、科学化的进程中发挥了重要的作用。

党对统一战线工作的领导也是我国国家治理中行动一致性与积极性的保证。统一战线工作是在党的领导下有序而充分释放人民的内在动力，通过统一战线工作，可以使全体爱国力量投入到政治、经济、社会、文化等各个方面的国家建设之中。国家治理能力现代化的成熟和完善，需要所有爱国力量增强忧患意识和创新意识，发挥他们的积极性和创造性，推动国家治理能力现代化的建设。“中国之治”是14亿中国人民共同创造的，在现代化的国家治理体系之下，需要拥有现代化的国家治理能力的人民参与进来，全体人民需要有主人翁的意识，这种主人翁的意识既有对现代化治理体系的肯定和认同，同时也是一种现代公民的责任和使命，是对于国家治理的一种难能可贵的自发自动参与公共事务的状态。在当今时代，统一战线工作需要发挥更强的凝聚共识的作用，当今世界是一个网络技术日新月异、思想文化传播格局深刻调整、意识形态生成方式深刻变革的时代，同时我们也必须认识到当前我国政治沟通和参与的有效制度还有供给不足的状况，无序和非理性的政治行为仍有发生，客观上需要一种在正式制度之外的补充。因此，重视统一战线工作凝聚人心的作用，通过发挥统一战线工作艺术性与灵活性的一面，弥补正式制度的僵化之处，探索更广泛群体对治国理政的民主参与，最终才能达到治理体系与政治优势之间的良性循环。

二、一致的人民性：统一战线是人民当家作主的制度体系的组成部分

统一战线是我国人民当家作主制度体系的重要组成部分，两者的联结关键在于我国政治制度的人民性。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民也是国家治理体系与治理能力现代化最坚实的根基，在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，需要强调这一制度体系的本源是人民，一切权力属于人民；推进这一制度体系和能力的依靠力量是党领导下的人民，这一制度体系和能力的根本目标是为人民服务，是为了实现全体中国人民的共同利益。我国的社会主义制度体系是党领导下的为人民执政、靠人民执政各项制度。中国共产党是全心全意为人民服务的党，党除了人民的利益之外没有自己的特殊利益，这一点在统一战线的大团结大联合的格局中得到了集中体现。

作为一种政治优势和政治战略方针的统一战线是我国人民当家作主制度精神的体现。我国政治制度的核心精神是保证人民当家作主，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途和命运的根本力量，也是国家治理体系和治理能力现代化的依靠力量。在推进和完善我国治理体系和治理能力现代化的过程中，必须尊重人民的主体地位和首创精神。人民群众是国家治理体系的创造者、运行者、受益者，在制度的创造、推进、完善过程中，既需要着力于制度化、规范化、程序化的原则，也需要重视人民群众的创造精神。新时代的爱国统一战线是中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟。统一战线的工作对象和力量来源都是人民中的一部分，统一战线的基本工作为整个国家治理体系与治理能力塑造本源与基础的工作，起到了筑基的作用。在各项具体的为人民执政、靠人民执政的制度中，统战工作贯穿其中。在这一过程中，统一战线可以发挥更大的作用，将人民、特别是重点人群的政治参与纳入统一战线的制度化过程中。

统一战线也展示出了我国政治的开放透明，统战诸多具体内容是人民的知情权、参与权、表达权、监督权的系统化体现。国家治理能力现代化的重要标志是人民参与国家治理的能力，因此，需要进一步培养和提高人民参政议政的能力，坚持社会主义协商民主，落实众人的事情由众人商量的制度化实践，这些都是统一战线，特别是政治协商中能够体现的。正如有学者指出的“认识清楚统一战线是我国人民民主之性质或实质或内涵，才能理解中国社会需要的民主，才能理解中国社会目前迅速发展的民主政治，所以，我国建设的民主理论中不能缺少统一战线内容”［3］。同时，统一战线也推进了新的国民意识的塑造。统一战线是做人心的工作，国家治理体系与治理能力现代化的建设需要与之相应的人心的相互塑造与促进。因此，推进新国民意识的塑造是统一战线与社会主义政治制度的共同诉求，在完善的治理体系之下，中国国民将形成与之相适应的新的社会心理、社会意识，由此产生出自己稳定的、独特的社会风俗和新传统。新时代的中国人将有着平等意识、独立人格和公共精神，具有高度的自信，对国家与民族的发展有着明晰的责任意识，积极而负责地参与国家和社会公共生活，以发展国家和社会为己任。新时代的中国人同时也是具有世界眼光的，拥有各美其美、美美与共的新型文明观念，拥有尊重差异、包容并蓄的新型文明心态。

统一战线中照顾同盟者的利益也是我国国家制度人民性的体现。我国国家治理体系与治理能力现代化的根本目标是人民的利益。推进和完善国家治理体系与治理能力现代化的根本目标是为了人民的利益，人民是历史的最终评判者，也是治理体系和治理能力的最终评判者。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化时，必须时刻考虑人民的利益，既要牢记人民的长远利益、根本利益，也要关注人民最关心、最直接、最现实的利益。民心是最大的政治，也是国家治理体系和治理能力每一步实践的标准，民心的获得并不是靠空洞的说教，而是实实在在的政治、经济、社会利益的获得。统一战线中照顾同盟者利益的相关制度，例如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、“一国两制”制度体系等凸显出对于重点统战群体的利益的照顾。中国特色的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的最终依据是全体人民的富足美好文明的生活。这一制度体系既要有宏观方面的制度设计，也需要通过具体的每一个有利于人民的制度细节的优化来完成，统一战线在其中大有可为。

三、互塑共生：统一战线与国家治理体系中的各项制度的关系

在政治学的分析中，制度在某种程度上是一个社会和/或政体的结构性特征。它在一段时间内具有稳定性，会影响到个人行为，并且制度成员会共享某种价值和意义［4］。国家治理与统一战线之间密切联系，国家治理需要注重预防和化解社会矛盾，而统战工作则是着力于协调利益关系、化解社会矛盾。从这个意义上说，没有 “政”就没有 “治”，没有党的领导和政治保证，没有中国政治的有效性，就无法有真正大团结大联合的局面。统一战线与国家治理能力与治理体系中的各项制度是复杂的互塑共生关系。

首先，统一战线中提供的制度性开放是一种系统性的开放，在各项国家治理所涉及的各项制度中均将政治参与的机会提供给了更多的群体，在一定程度上也促进了政府与社会、公民良性互动，积极发挥统一战线的开放优势可以不断促进国家治理体系的成长，激发社会活力、扩大人民民主、促进社会公平正义、增进人民福祉，优化社会结构、促进社会良性流动和有机团结，进一步提高中国社会的再组织能力和自治能力、社会活力与社会秩序的平衡能力，以及经济系统、社会系统与政治系统之间的沟通能力。

其次，统一战线可以激活我国各项制度中行动者的行动力，从而形成有效的制度运作。现代化的国家治理体系提供了政治、经济、社会发展秩序，而在这一秩序中的行动者的作用需要具有相应的精神、信念、观念、思想。“政治角色的价值观和偏好是外生于政治制度的，但又在这些制度中进行发展。”［5］中国共产党自身严密的组织体系和思想建设体系保障了我国国家治理体系中关键群体的思想与信念，而统一战线则可以团结更多的制度中的行动者，引导非党员群体在治理行动中的精神与信念。统一战线的相关精神与国家治理现代化制度的精神相互契合。在改革开放至今的四十余年时间里，我国政治、经济、社会各方面都表现出对“发展”“富强”等的强烈追求，这种在和平与发展的时代主题下，由一套不断探索中的制度体系保护的契合时代发展的强大行动力，使得中国取得了改革开放以来的巨大成就。进一步推进保持制度中行动者的活力，首先需要保护的就是这种发展中的内生动力，这就是真正激发全社会的活力，并且将这种活力有序地导入“秩序”之中。统一战线助力国家治理体系各项制度的直接体现就是形成更加爱国、团结、奋进的精神，使得整个社会充满活力。

具体而言，统一战线推动了新的经济体制的运行与发展，统战工作中非公有制经济人士统战工作与社会主义基本经济制度密切相关。全面推进国家治理体系与治理能力现代化将建成一个有效的经济运行体制，积极适应国际环境变化以及国内发展要求，提升中国经济新形象，塑造中国经济新奇迹，深度参与新的经济全球化进程，成为重塑全球化经济规则的一支重要力量。对非公有制经济人士与新的社会阶层人士的统战工作是实现这一经济体制运行的保障。中国经济将进入中高收入阶段，赶超型的增长模式下经济增速出现新的转换，由统一战线所团结的非公有制经济人士与新的社会阶层人士不同于完全逐利的经济人，由此，新的经济体系将形成有效的创新驱动和转型发展也是社会主义经济发展的组成部分。

此外，统一战线还推动了国际新格局的建设。统一战线还关注海内外同胞，强调做好海内外同胞的工作，要将统战工作放到国际视野中去认识衡量。中国将成为世界和平的中坚力量，参与全球治理的能力将达到一个新的高度，拥有更多的对国际规则体系的创制权和话语权，如此，统战的范围和作用也将得到进一步的发挥。“做好统一战线工作，加强统一战线建设，不仅是提升中国话语能力的重要突破口，也是中国特色社会主义话语权建设中统一战线应有的使命。”［6］中国通过参与全球治理，提高我国在国际经济、国际安全、国际公域和国际社会各领域的协调能力，并促进非洲、拉美等地区成为稳定的战略伙伴，中国特色社会主义发展道路展现出更加光明的前景，人类命运共同体的理想将得以彰显，获得更加广泛的国际认同，产生更加深远的全球影响，其中都有统一战线发挥作用的广阔空间。

四、提升统战能力的着力点：将制度优势转化为治理效能

统战工作制度是由一系列具体的政治制度构成的系统的制度体系，统战工作制度又从属于国家治理体系之中，是我国社会主义制度的一个组成部分，与其他的部分互塑共生。统战能力则是秉持统战理念、按照统战原则在统战以及其他制度运行中，或是在非正式制度之中、尚未形成制度的惯例之中，以及单个的政治事件之中所体现的一种能力。制度本身具有内在的模糊性，制度化规则和执行之间存在的偏离现象有可能促进制度的变化。一般而言，正式制度很难做到能够细致到包容所有可能发生的情况，因而对规则的诠释都会有一定的空间［7］。统战工作制度是统战能力的保障，统战工作能力除了统战制度的支撑之外更需要融入整体的国家治理能力现代化过程之中。统战能力可以在一定程度上完成对统战工作制度的补充、修正和完善，统战能力是中国共产党组织能力的体现。

战线工作制度与能力既是党的法宝，也成为国家治理体系与治理能力的组成部分。国家治理能力现代化归根到底是一种能力，其主体是全体中国人民，特别是其中的先进分子组成的中国共产党以及紧密围绕在党的周围的同盟者。在“中国之治”中，人是关键，与以制度为主的治理体系相比，治理能力的提升是要做好人的工作，是更为艰巨的任务。因此，统一战线的重要任务是将制度转换成能力，为推进新时代中国特色社会主义国家治理能力积极寻求共识，释放14亿人的内在动力。

提升统战能力，首先需要完善统战工作制度体系。“统一战线是现实国家内部结构协调和利益平衡的运行机制”［8］，完成制度与能力之间的转化，关键在于优化统一战线体系的内部结构，注意统战体系各部分之间的衔接。新时代的统一战线需要支持当前中国从民主党派、民族、宗教、阶层等各个领域内的治理到国家治理等各个治理层次上的改革与创新。不同治理层次所面临的问题与矛盾不一样，治理的重心与策略也有所不同，但面向现代化的治理精神和变革方向却是一致的。各个层次的治理之间显然也需要相互配合，整个统战工作制度体系最终是由一项项具体的中观层面的制度支撑起来的，在《中国共产党统一战线工作条例》出台后，统战宏观的四梁八柱已经建立起来，在下一个阶段，对中观层面统一战线工作的制度设计将是重点。有效的中观层面的统战工作制度创新不能相互拆台，不能叠床架屋，而是必须有所统属，亦即统属于“提高统一战线工作的科学化规范化制度化水平”，即以是否符合“巩固和发展爱国统一战线”的标准去衡量、取舍制度创新。

提升统战能力，其次需要把握治理的稳定性与变动性之间的关系。未来，统战工作制度将更加成熟定型，但同时这种稳定又是一个动态的过程，要将这种动态的发展放在“两个百年”甚至更长时段的大历史视野下来不断审视，统战能力的建设需要更准确地把握整个社会主义制度体系中不同层次的制度之间稳定性与变动性之间的辩证关系。一方面，对于我国业已形成的根本制度、基本制度与重要制度，必须坚定地坚持和巩固，统战工作制度已有与之相应的、较为成熟和完善的制度与这些国家制度相配合，对于这些制度体系的不断丰富是一项长期而艰巨的历史任务。另一方面，国家治理体系现代化还应积极回应时代的要求，填补制度间的罅隙和制度体系中的空白点，对于满足人民不断进步的对美好生活的新期待的制度需要时时进行研究和部署，需要持续不断地自主创新，永立时代潮头。统战工作需要紧跟历史潮流，发挥大团结大联合的优势，以最宽广博大的胸怀虚心学习、吸收和借鉴一切优秀的人类文明成果为我所用，勇于自我革命，勇于推出具有时代意义的新的具体制度。

提升统战能力，还需要慎重处理全面推进和重点突破之间的关系问题。充分发挥统一战线能力所需要的统战体系是一个复杂的系统工程，必须坚持全面推进与重点突破的有机统一，慎选着力点和突破口。一方面，统战体系的系统性和完整性需要保证，党派、民族、宗教、阶层、港澳台、海内外人士等各个方面需要平衡发展，任何一个维度的缺失或者落后，都无法建成大统战工作格局。另一方面，基于当前的局势，我国的伟大斗争的紧迫性不同以往，需要注重短期问题与长期战略、矛盾化解与制度建构的衔接，全面优化统战体系更需要一个清晰的开局，要有新的标志起点，要在重大问题上坚定决心，在重点制度上需要有创造性突破，可以为今后的发展描绘清晰的蓝图，当前，坚持和完善“一国两制”制度体系、推进新阶层统战工作等应当成为统战能力的集中体现之处。