政党协商与政协协商的衔接机制研究

李晓霞 季 萍

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237；2.九三学社上海市委员会，上海200041）

2015年6月和12月，中共中央办公厅先后下发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》［1］和 《关于加强政党协商的实施意见》［2］，分别对人民政协协商和政党协商的地位、内容、形式、保障机制等进行了明确界定，为本文政党协商与政协协商的衔接机制研究提供了政治遵循和政策依据。政党协商和政协协商关系紧密，在有着诸多区别的同时，也具备多种相通之处。

一、政党协商与政协协商的区别

（一）概念及其地位的不同

政党协商是指中国共产党同各民主党派的协商，它是社会主义协商民主的首要形式，也是多党合作制度的核心要素。中共中央2015年2月印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［3］，把政党协商列为社会主义协商民主形式的第一位，位列人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商之前，可见党和国家对政党协商的高度重视，也体现出政党协商在政治协商中的重要地位。政协协商是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士，通过人民政协这个平台，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式，是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要途径［1］。

（二）协商主体的区别

政党协商的主体突出强调参与主体身份的政党性。主要体现在，政党协商是执政党同参政党以及无党派人士之间的协商，是参与主体级别层次高、政党性强的党际协商。政协协商是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协这个平台上进行的政治协商，参与主体众多，涵盖面广，主要体现出民主政治中的民主性以及参与主体的界别性和社会性。

（三）协商内容不同

政党协商的主要内容涉及宪法及其他重要法律的修改建议、各级代表大会、中国共产党各级委员会的有关重要文件、国民经济和社会发展的重要问题、统一战线和多党合作等重要内容。政协协商的内容比政党协商涵盖的内容要宽泛一些，不仅包括了政治、经济问题，还包括了文化和社会生活，以及爱国统一战线的很多重要问题。在实践过程中，政党协商与政协协商所涉及的内容有时会有交叉相同之处，比如一些重大事务的决定会先在协商范围相对较小但层次较高的政党协商范围内商议，再拿到范围相对较大、参与主体相对较多的政协层面进行大范围协商。

（四）协商方式不同

政党协商的方式较为规范，政协协商的方式则灵活多样。政党协商方式主要包括会议协商、约谈协商和书面协商。会议协商又主要包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会［2］。在实践中，从中央到地方整个过程基本上做到了制度化、规范化、程序化。政协协商主要通过会议协商和经常性工作协商进行。会议协商主要涉及主席会议、全体会议、专题协商会协商以及专题议政性常委会议、对口协商座谈会、界别协商座谈会、提案办理座谈会协商，全国政协还有“双周协商座谈会”协商，以及各地方政协采取的如“民生论坛”、视频议政会、网络远程协商会协商等方式。总而言之，政党协商呈现高度的政治性、组织性、协商性、合作性。政协协商主要由人民政协来组织和协调，体现了社会性和民主性。

（五）协商的频度不同

作为专门的协商议事机构，民主协商是人民政协最基本的形式。由于人民政协政治协商的主要形式涵盖政协主席会议、全体会议、秘书长会议、各专门委员会会议、政协党组受党委委托召开的座谈会等多种形式，其频度相对较高，参与的主体也相对较多，仅全国政协近年来每年举办“双周协商座谈会”就达20次左右，各种调研、考察等活动更是达数百次之多。然而，由于政党协商主要局限于政党之间，或政党中的主要领导人之间的协商，一般而言，次数有限，一年仅几次到十几次。由于政党协商的主体相对固定，协商内容也相对集中，其协商的特点主要表现为小规模、高层次、专题性。因此，一定意义上来讲，政协协商频度远远高于政党协商。

除以上区别外，由于政党协商往往表现在中上层，参加人员一般为民主党派领导班子成员，尤其是在中央层面的政党协商，层次高，作用和影响更大，体现出执政党与参政党合作共事的原则。政协协商主要注重于参与的界别，体现的是参与主体的多元性、社会性。此外，由于人民政协上自全国政协,下至省、市、县各级委员会，拥有完整的四级组织体系，并有着较为完备的自上而下或自下而上凝聚智慧反映社情民意信息的直接通道。

二、政党协商与政协协商的联系

（一）两者都是我国协商民主的重要形式

政党协商是贯彻落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(简称多党合作制度)、发挥参政党作用的具体体现。政协协商是展示人民政协专门协商机构独特优势的重要平台，是发扬社会主义民主、促进科学决策和民主决策的重要渠道。在两者的实施过程中，可以分别就相同议题在政党协商和政协协商两个平台，分别听取不同层面的意见，也可以就不同议题分别进行协商，使两个协商的实效最大化。可以说，政党协商与政协协商的发展与完善都直接关系到我国协商民主制度的健全与发展。

（二）两者的主体具有重合性

政党协商的主体是中国共产党和八个民主党派、工商联及无党派人士。政协协商的主体包括所有参加人民政协的单位和个人，当然也包含了所有政党协商的主体，因此两者主体有一定的重合。一定意义上而言，政党协商主体与政协协商主体，是被包含与包含的关系。

（三）两者的目的都是为了取得最大程度的共识，为党的决策提供参考

政党协商及政协协商的目的是达成共识，提高党和国家在治理过程中的政治把握能力。在政党协商和政协协商的过程中，由于参与协商的各民主党派、无党派人士都来自各个不同的行业和领域，在协商过程中，可以提供各自专业领域内最为有效且更加全面的信息，从而使执政党的决策真正建立在充分听取民意，尊重事实真相的基础之上。与此同时，政党协商和政协协商都强调通过平等协商来取得最大程度的共识，强调参与协商的各方主体通过互相沟通协商理解，达成共识，从而为党的决策提供必要参考。

（四）两者都采取协商民主的方式进行沟通协商

协商民主强调在多元社会现实的背景下，通过各方的参与，就决策和立法等问题达成共识。它的核心要素是协商和共识［4］。而政党协商和政治协商采取的都是通过对话和协商的方式寻求一种扩大其决策合法性基础的机制，进而最大程度上达成共识。另外，协商民主重视平等的原则，提倡参与主体可以在协商过程中就相关议题自由发表自己的观点和意见，经过民主的、充分的商讨形成相对一致的意见。

三、政党协商与政协协商有效衔接的探讨

政党协商和政协协商作为政治协商的核心内容，其健全与发展直接关系到我国协商民主制度的健全与发展，探索政党协商与政协协商的有效衔接是加强党的领导和党的建设的新要求，也是发挥协商民主优势，进一步推进国家治理体系与治理能力现代化的重要途径。

（一）通过协商渠道的有效整合促进两者的衔接

政党协商和政协协商都是社会主义协商民主的重要组成部分，从有利于国家发展的角度来说，应加强两者之间的协调和联系。社会主义协商民主的过程就是相互协调、相互联系的过程，为贯彻落实社会主义协商民主相关文件精神，进一步发挥好政党协商和政协协商的作用，两者有必要加强联系，定期交流，探讨研究。由于政党合作本质上是政治合作，这就决定了政党协商不是一般的工作性、事务性协商，而是高层次的政治协商，然而在实现党内民主带动人民民主的进程中，离不开政协这一重要的制度平台。作为高层性、前置性、战略性的政党协商可以在一定层面上与政协协商相互协调，将高层的、前瞻的协商信息通过政协协商应用于国家和社会各项事务协商间的交流与互动过程中，进而为党和国家各项事业的顺利发展提供持续动力支持和深厚资源支撑。

（二）通过议题选题的整合加强两者之间的沟通和联系

精心安排协商的议题选题是协商民主的核心，也是政党协商和政协协商所关注的重要内容。当前政党协商议题多是由党委根据国家发展及相关事务的需求并征求党派意见后确定选题，政协协商议题的选取也是根据党委政府大政方针和工作要求而定，其实施程序都相对规范。目前政党协商议题的选题与民主党派“一个参加，三个参与”的参政履职要求相吻合，同时政协协商议题的选取也与人民政协的地位和作用相契合。然而从更好地推进协商实效来看，政党协商议题的“高层性、战略性”是否可以与政协所代表的界别以及界别所联系社会群众的广泛性相结合是一个值得探讨的问题。为进一步发挥政党协商和政协协商的作用，在议题征集方面，可以进一步发挥民主党派和政协各界别的主观能动性，吸收民主党派及政协各界别根据工作实际提出的一些议题选题，并在此基础上确定协商议题，从而把社会关注与党委政府的中心工作结合得更好。人民政协包含34个界别，某种程度上而言，民主党派及团体根据工作实际提出的选题在一定情况下能得到它们界别所联系群体的更多关注，当然在社会上也会有反响。因此，协商议题的整合能够使得协商民主的过程真正做到不同角度、不同层面、不同议题、不同对象的协商，有利于进一步提升协商民主的政治性、政策性和实效性，有利于进一步发挥界别联系群众的作用，提升政党协商与政协协商的政治活力和政治效率。

（三）进一步拓宽政党协商与政协协商的衔接平台

协商民主是党领导人民有效治理国家，保证人民当家作主的重要制度设计。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要促进政党协商与政协协商的有效衔接，可以在政协平台上进一步拓宽政党协商与政协协商融合衔接。一方面，要发挥政协专门协商机构独特作用，为政党协商提供源头活水。人民政协履职的主要方式是通过了解情况、实地考察、调研分析、会议讨论、提交提案等形式展开的，具有高度的组织性和协商性，这是人民政协集智聚力和汇集信息的有效方式。强化组织推进，丰富协商内容，建立政党协商和政协协商的衔接交流平台，既能拓宽政党协商的针对性和实效性，也能提升政协协商的深度和广度，更好地凸显政协专门协商机构的作用。另一方面，要发挥好新型政党制度的优势，进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，支持民主党派以参政党身份参加政党协商和以党派界别身份参与政协协商的活动，对涉及国家重大方针政策积极与民主党派讨论协商，鼓励民主党派在政协发表意见，完善相关制度建设。同时，支持民主党派加强自身建设，贯彻落实习近平总书记对民主党派“四新” “三好”的新要求，汇聚党派成员的智慧和力量，助推政党协商与政协协商高质量地开展。此外，还要加强政协委员与界别群体的交流沟通，建立定期的联络平台。

（四）构建政党协商与政协协商融合发展的工作机制

从政党协商与政协协商的运行机制和过程来看，两者共同创造了利益诉求的双向传导形式。这其中民主党派作为政治协商中的参政党和政协协商中的党派界别，客观上体现出政党协商与政协协商两者有机衔接的现实需求，也充分表明了探索两者之间的有效衔接机制的重要性。

应该看到，当前我国政党协商与政协协商的运行机制已相对成熟，制度化、规范化、程序化日益完善，但从加强两者融合发展、推进高质量发展的层面来看，有必要建立完善工作机制。首先，加强制度设计，推动政党协商与政协协商有机融合。党委（党组）要高度重视，构建适用可行的运行机制，保障政党协商和政协协商的有效衔接，开展情况交流、组织联络和信息汇总等，做到两者协商议题有层次、有重点，既有联系又有区别，以及两者协商结果有反馈、有落实，为推进社会治理体系和治理能力的现代化发挥最有效的作用。其次，要加强工作的分析研究、总结评估，进一步促进两者的高效融合发展，不断提高协商的成效和水平。

（五）进一步强化政党协商与政协协商的政治责任

坚持党的领导是政党协商和政协协商有效衔接的首要前提。作为执政党，中国共产党担负着政党协商与政协协商制度化建设的首要责任，需切实做好协商前、协商中、协商后的各项工作，集思广益，在党内外培养营造宽松和谐的氛围。对执政党来说，协调政党协商与政协协商要有不同的侧重点。一方面，要牢牢把住政党协商的大方向。另一方面，在政协协商方面，要以开放、包容的形式与风格，畅通政协的政治表达途径，并进一步畅通政协党派团体所联系群众的渠道，包括其界别所代表群体和委员所联系的群众，真正让不同群体的声音和意见充分表达出来。