社会治理视域下新型电信网络诈骗共治路径

张明旺

（四川警察学院 四川泸州 646000）

引言

第四十六次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至今年6月，全国网民人数达到9.4亿，互联网普及率超过67%，其中，全国手机网民人数达到9.32 亿，手机网民占比高达99.2%，与此同时，近40%网民在上网过程中遭遇过网络安全问题[1]。

伴随着互联网技术的发展及互联网的广泛普及，互联网在带给人们巨大的生活、工作便利的同时，也催生出诸多社会问题，电线网络诈骗是最突出问题之一。电信网络诈骗是一种非接触性、智能化的网络犯罪，已成为我国案发数量最多、危害面最广的一类犯罪行为。当前，电信网络诈骗日益“产业化”、跨国组织体系严密、网络诈骗精准性强、诈骗手段演变快、防范措施始终滞后等因素，造成电信网络诈骗治理难度极大。

近几年，为有效遏制电信网络诈骗高发、频发的势头，国家在各个层面开展专项打击治理行动，取得了较大成效。一些学者也提出具有针对性的治理策略，刘丽洪[2]等提出构建包括相关政府部门、支付结算渠道提供方、电信运营商和社会公众在内的“四位一体”的协同治理模式；乔顺利[3]提出电信网络诈骗犯罪的治理必然涉及多部门、多行业、多警种、多地区乃至多个国家；袁广林[4]等提出应构建政府主导，电信与网络运营商、银行与第三方支付平台多主体参与的治理体系，形成一个控制网络；任克勤[5]提出公安机关应当与银行、网络运营商等相关部门形成合力，建立防范预警机制。相关学者研究都提到要加强多部门共同参与电信网络诈骗打击，但对部门的职能定位、主导部门、合作模式等研究不太具体。

党的十九届四中全会《决定》提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。共建共治共享从主体、路径、目标三个维度体现我国社会治理制度的内在逻辑和要素构成，实现社会治理理念科学化、结构合理化、方式精细化。“共治”回答社会治理怎么开展的问题，即通过党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑实现社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化。实现“共治”，必须破除社会治理中存在的体制机制弊端，提升政府主导社会治理和提供公共服务的能力[6]。本文提出以公安机关为主体，汇集有关政府部门、银行、通信运营商、互联网企业、社会公众等多方力量，构建“多位一体”共同治理，即共治模式。

一、新型电信网络诈骗犯罪现状

2019 年发布的《网络犯罪司法大数据专题报告》显示，2016 至2018 年，在全部刑事案件总量中，网络犯罪案件总量及占比均逐年上升，且每年以超过30%的速度增长，在网络犯罪案件中，网络诈骗类案件占30%以上[7]。虚拟中奖信息、网络兼职、冒充好友、网络购物及钓鱼网站等诈骗案件最为普遍。

2016年，山东省临沂市高考录取新生徐玉玉被不法分子冒充教育、财政部门工作人员诈骗；山东理工大学学生宋振宁被不法分子以银行卡扣缴年费、身份被冒用等虚假理由诈骗；广东省惠来县高考录取新生蔡淑妍被不法分子以虚假中奖短信诈骗，三起诈骗案件均造成受害人死亡。2015年童敬侠等“民族资产解冻类”诈骗犯罪案件，利用人民群众对国家的信任大肆实施诈骗，甚至煽动群众由进京非法聚集。这些案件严重侵害人民群众的财产安全和合法权益，严重影响国家形象，社会舆论反应强烈，造成极大的社会危害性[8]，更影响社会和谐与稳定，也极大提升政府打击电信网络诈骗犯罪案件的决心。

为规范网络虚拟空间秩序，治理网络违法犯罪生态，打击网络违法犯罪行为，遏制网络犯罪势头，公安部开展多项专项整治行动，并取得重大治理成效。2019年1月，公安部开展“净网2019”专项治理行动，仅10 个月时间，共侦破涉网案件45743 起，抓获犯罪嫌疑人65832 名，其中，网络诈骗类案件21933起，抓获犯罪嫌疑人22743名[9]。

2020 年以来，受疫情影响，民众外出活动受到一定限制，生活方式加速向网上转移，网民的网络使用率和使用时长增长明显，电商直播、短视频和网络购物等应用的用户规模增长率分别为16.7%、5.8%和5.5%；即时通信软件、搜索引擎、网络游戏和网络视频也保持1%～5%的增长率[1]。这一现状大大加速了网络犯罪案件的增长，与此同时，疫情期间的网络黑灰产更加频发，疫情期间快速衍生出车票退改签诈骗、买卖防疫物资诈骗、网课缴费诈骗、网络游戏诈骗、贷款诈骗、刷单诈骗等与疫情相关的新型诈骗手法。截至2020 年上半年，全国公安机关共破获涉疫情诈骗犯罪1.6万起，抓获犯罪嫌疑人7506名[10]。

二、新型电信网络诈骗犯罪呈现新的特点

电信网络诈骗是一种非接触型犯罪方式，犯罪分子通过虚构各种诈骗场景、隐瞒身份，并借助各种技术手段，在网络虚拟空间中实施诈骗。凭借互联网非接触式的特点，传统犯罪的组织形式、外在表现、违法范围、影响程度都发生了很大变化，构成了错综复杂的网络犯罪生态。同时，互联网技术的快速发展，也为犯罪分子逃避打击提供了技术支撑，使得案件的侦破难度越来越大。

据公安部门统计，网络诈骗类型大致可分为48类共计300余种，通过不断翻新，各式各样的新型诈骗手段层出不穷、防不胜防，很难第一时间甄别、打击。当前电信网络诈骗犯罪活动主要呈现以下新特点。

（一）网络诈骗日益“产业化”，跨国组织体系严密

互联网的快速发展和不断创新，更加丰富了电信网络诈骗犯罪手段。与以往“单兵作战”或“简单结伙”不同，当前，电信网络诈骗已经形成完整的犯罪产业链，诈骗组织产业化、诈骗模式专业化、诈骗手段智能化、诈骗地域跨境化、诈骗分工精细化，形成了包含个人信息买卖、数据智能处理、诈骗场景设计、诈骗实施、资金转移、洗钱等各个环节的诈骗新模式。这种新模式内部成员之间以网上联系为主，彼此只了解对方的虚拟身份，组织链上任何一个环节的团伙被打击，能够迅速找到替补，不会影响到其他环节。同时，新的诈骗模式下，犯罪分子在犯罪准备、犯罪实施及犯罪完成各阶段，组织成员分散在不同国家不同地区，使公安机关在犯罪预防、案件侦破、抓获犯罪嫌疑人、追回赃款等方面面临层层障碍，跨越国境的案件侦破工作更是困难重重。现在电信网络诈骗越来越多地向海外转移，抓捕更为困难，案件的侦破不仅需要公安机关的迅速反应，对人员追踪，还要与时间赛跑，对资金流转线路进行追踪[4]。

2012 年陈杰等在武汉成立合法公司，并在公司名义掩护下,设立两个窝点组织上百人,以药物广告的名义，实施团伙电信诈骗。该团伙成员各个环节分工精细、任务明确、互相配合、层级管理，甚至有详细的“话术剧本”及业绩考核制度，在2016年5个月内，共计诈骗被害人8945人，诈骗金额超过1000万元，案件规模及社会危害极大[8]。

（二）网络诈骗精准性强，成功率更高

以往的网络诈骗方式一般是借助网络通信软件与设备、非法基站等，大范围非定向的发送诈骗信息，实施“广撒网”式诈骗，由于其覆盖面广，即使成功率只有千分之一或甚至万分之一，也能带来巨大的犯罪收益[10]。但这种诈骗模式易被识别，诈骗手段低端，效率较低。为追求效率，通过诈骗技术手段更新，诈骗分子对非法获得的个人数据分类整理、智能挖掘、大数据分析，结合受害人的特殊需求、职业特点、收入水平等进行综合分析，有针对受性的设置不同的诈骗场景，为受害者量身打造合理的“剧情”，这种“私人订制”式的精准画像,对诈骗目标有针对性地实施精准诈骗，使得诈骗成功率极高，诈骗形式也从以前的“遍地撒网”变成了“重点捕鱼”。

徐玉玉受害案正是由于犯罪分子杜天禹非法入侵山东省招生考试网站，获取徐玉玉贫困生助学金申请信息，这些信息被出售给陈文辉后，陈文辉冒充教育、财政局工作人员以发放助学金为名实施诈骗，最终导致徐玉玉接到诈骗电话后深信不疑，酿成悲剧[8]。

（三）网络诈骗手段演变快，防范措施始终滞后

随着高科技技术应用于电信诈骗中，一些早期实施的诈骗案件经过技术的包装升级，又重新活跃起来。近期高发的荐股诈骗是犯罪分子通过人工智能制作聊天机器人程序，包装聊天软件群聊群控场景，配合人工操作，将被害人引入迷局。犯罪嫌疑人伪装成“荐股大师”，诱骗目标人群入群荐股，然后通过聊天机器人伪装其他炒股人员，以鼓掌、点赞、伪造收益烘托气氛，制造踊跃参与的假象，诱使被害人缴纳高额会员费、购买软件，或进一步引入虚假交易平台[8]。该诈骗案方式其实是数年前以“推荐优质股票”为名，收取会员费、培训费进行诈骗的升级变种。

三、电信网络新型违法犯罪高发的主要因素

一是社会环境因素，移动互联网时代的负面产物。当前移动互联网用户达到9.4亿，普及率超过67%。截至2019年12月，国内市场APP数量为367万款，涵盖社交、娱乐、电子商务、支付、游戏、投资等等领域，覆盖生活工作的各个方面，移动应用数量前4 位为游戏、日常工具、电子商务、生活服务类，其APP 数量占比近60%。庞大的用户市场催生大量的应用生态，占据了网民大量的时间与精力，为网络诈骗的滋生、蔓延、壮大提供了土壤。

二是技术因素，高科技技术助推网络诈骗高效运转。高科技技术为精准实施诈骗提供可能，为跨国组织犯罪提供技术保障。犯罪分子通过技术手段违法收集、盗窃公民个人信息，并借助人工智能、大数据等，对数据智能整理、分析与挖掘，实现对被害人特点精准画像，通过定向设置特制的诈骗场景，实施精准诈骗，提高诈骗成功率。高科技技术也为智能诈骗手段提供广阔的前景，电信网络诈骗趋于批量化、自动化、人工智能化，其犯罪成本大大降低，效率极大提升，几个人的犯罪团伙借助群发群控设备、改号软件、GSM 劫持、嗅探技术等能在短时间内给数以万计的被害人造成财产威胁。同时，高科技的应用也对公安机关侦查打击违法犯罪行为造成巨大困难。

三是被害人因素，认知水平和趋利避害心理易使人陷入骗局。人们的生活与网络密不可分，各式各样的网络技术新功能、新应用颠覆人们的生活及工作方式，但受教育水平、职业、年龄等影响，网民对于虚拟世界的认知水平和识别能力各不相同，在电信网络诈骗中，犯罪分子将区块链、5G、虚拟货币等科技热点与互联网包装在一起，极易迷惑部分网民陷入错误认识、上当受骗。同时，被害人一般具有趋利避害心理，在常见的高息投资、中奖、兼职刷单等诈骗案件中，常常因为利益驱使，在信息不对等情况下，犯罪分子只需实施一定的诱导，就很容易让受害者上当。

四是打击治理因素，打击治理困难，很难及时将犯罪分子绳之以法。网络犯罪成本低、风险低、收益高、法律适用难，使得更多犯罪嫌疑人铤而走险。同时，流窜作案加剧、职业化、专业化、团伙作案趋势明显、传统犯罪与互联网犯罪高度融合、作案手段更加复杂、隐蔽性强，使得侦查打击难度大，国际合作机制不够完善导致跨境打击困难，作案成功后赃款转移迅速也导致追赃难度极大。经估算，每40人的跨境作案犯罪团伙，每个月诈骗金额在一千万人民币左右[11]。

四、新型电信网络诈骗共治路径

电信网络犯罪恶化了网络空间生态，损害了人民群众利益，更影响社会和谐稳定，甚至危及国家安全，依法严厉打击电信网络犯罪势在必行。为了维护网络空间安全，保护公众合法权益，必须加强电信网络犯罪综合治理。

（一）电信网络诈骗犯罪共治主体职责

1.公安机关。作为打击网络犯罪的主体部门，公安机关永远处在第一线。近年来，按照党中央、国务院的要求，公安部始终把电信网络诈骗犯罪作为重点打击对象，组织全国公安机关开展了多次专项打击行动，对犯罪团伙及诈骗窝点重拳出击，对高发地区挂牌整治，取得巨大的治理成效。电信网络诈骗打击治理牵涉部门很多，公安机关作为主体责任部门，需要主动联合相关政府部门、电信运营商、银行及企业开展治理行动。同时还要深入研究网络犯罪频发的深层次原因，研究打击策略、法律适用和防范措施，抓住网络诈骗生态的关键环节，打准打断网络诈骗链条，压缩网络诈骗生存空间，提高网络生态治理水平，构建安全的网络生态环境。

2.政府相关部门。打击网络诈骗也需要政府相关部门通力协作才能形成合力效应，对网络诈骗案件的打击，要以打击整条产业链及其生存土壤为目的，彻底摧毁网络诈骗生态。网络诈骗生态产业链利益关系复杂，犯罪跨平台、跨地域、资金流向分散、打击取证工作难，单纯的司法打击难以起到根治效果。与刑事司法的滞后不同，行政执法在应对网络诈骗的灵活性和模糊地带方面有其明显的优势。因此，在不断加强刑事执法打击的同时，需要更加灵活地运用行政法规开展行业和生态治理。只有制定和完善相关法律，明确违法行为的界限，才可以使网络行为有法可依，使网络诈骗无处遁形，从而真正做到源头治理。

3.互联网企业。互联网企业可以充分发挥自身强大的技术优势，将大数据、机器学习、人工智能、网络安全等新技术运用于安全防范体系，力求对网络犯罪做到事前预警、事中阻断和事后溯源，协助执法部门开展治理工作提高对网络诈骗的威慑力和杀伤力。同时，为支持互联网企业主动参与打击网络诈骗合法性，有关部门应当从监管、立法等角度，赋予互联网企业相关监管权限和治理主体地位，对平台、用户等主体的监管更具自主性，对网络安全维护承担更多职责。

4.电信运营商。电信运营商必须积极承担自身社会责任，做到监管责任到人，预防措施到位，堵塞漏洞，防患于未然。电信运营商要严格执行电话卡实名制办理、监督检查制度，加强对电信线路违法出租、多重呼叫转移、电话改号软件、伪基站等治理力度；同时还要加强自身监督管理，防止公民信息泄露，主动配合公安机关打击买卖公民个人信息犯罪。电信运营商还要发挥技术优势，推动在线视频认证或活动区域定位认证，加强对电话卡使用人的动态管理，监控一人多卡、频繁换号、大量电话异常拨打、客户呼叫频次和范围异常、大额话费预存等异常情况，斩断电信网络诈骗的通讯途径。

5.银行及第三方支付平台。电信网络诈骗中的资金流水主要通过银行、第三支付平台等方式流转，因此，银行及第三方支付平台应加强内部监管。银行要严厉查处乱开卡、代开卡、买卖银行卡等各种违规现象，严格落实银行卡开户数量限制的规定，加强对异常账户的甄别。对发现通过假身份证办理的银行卡，应立即冻结，同时增强支付技术手段，通过人脸识别等方式加强验证能力，堵塞“实名不实人”的漏洞。还应加强网上银行转账汇款等业务的审查，建立切实可行的“紧急止付”制度，守住客户资金安全的最后一道屏障。对资金频繁出入的账户严加监管，对支付数额进行限制、建立单次大额转账和数次小额转账的延时层级制度、快速向公安机关提供完整的诈骗资金流转信息等。同时，要不断加大事中事后监管力度，制定更为严格的惩戒制度。

6.社会公众。防范电信网络诈骗离不开人民群众的参与和支持，随着近年来广泛宣传及高压打击，民众的防范意识不断提高。如倍受瞩目的徐玉玉案件，据犯罪分子供述，在诈骗徐玉玉的当天，他们打了两三百个电话，但只成功地从徐玉玉那里骗到了钱。但政府相关部门还需要继续加强对社会公众宣传教育，使其充分了解电信网络诈骗的社会危害性，及时宣传网络犯罪最新作案手法。在谨防自身上当受骗的同时，坚决做到抵制网络违法内容、坚决做到不为电信网络诈骗提供帮助。只有人人都具备了网络诈骗意识，才可能形成群防群控机制，将电信网络诈骗扼杀在萌芽状态。

（二）电信网络诈骗治理主体协同机制

伴随着经济全球化的不断推进，国家安全问题逐步拓展到网络安全等非传统安全领域，作为非传统安全威胁的电信网络诈骗犯罪，必须联合执法打击才能取得有效战果。治理电信网络诈骗社会乱象，需要汇集政府部门、公安、金融、网络、通信、互联网企业、社会公众等多方力量，构建“多位一体”共同治理模式，发挥各自优势，及时预警、处置、化解诈骗风险。

1.公安机关各地各级各警种协同治理。随着公安机关不断深入推进机构改革，内设机构呈现精细化、专业化。但电信网络诈骗犯罪智能化、科技化、跨区域性特征突出，在侦查过程中，单个部门无法应对。在电信网络诈骗案件处置前期，办案部门所掌握的信息很少，如需要对网络、通讯、银行账号、虚拟身份、真实身份等多方面线索进行关联和追踪，就必须与网安、技侦、治安、刑侦、出入境等警种密切配合，才能够找到有效突破口。同时电信网络诈骗案件犯罪嫌疑人遍布全国各地，对线索侦查和嫌疑人的查缉，涉及到各地公安机关侦查权限问题及警种间的配合问题。因此必须加强与各地级公安机关密切配合，多警种、多部门、多区域合成作战，真正落实全国公安“一盘棋”。因此，应充分发挥各地各级各警种联合打击优势，构建“打、防、管、控”一体化工作格局，才能真正体现打击治理效果。

2018 年12 月，为应对电信网络新型违法犯罪形势，重庆市渝北区公安分局成立打击电信网络新型违法犯罪侦查队，统筹指导全局打击电信网络诈骗犯罪，牵头侦办重大、团伙、系列性电信网络诈骗案件。2019 年，该侦查队赴境外摧毁一个特大跨境电信网络诈骗犯罪团伙，捣毁境内外犯罪窝点7处，抓获犯罪嫌疑人200余名，查扣涉案电脑375台、手机556部，引发重点关注，充分彰显各警种协同治理能力。

2.公安机关与政府相关职能部门协同治理。打击治理电信网络诈骗案件，需要加强与检察院、法院等政府相关职能部门协同配合，在共同打击治理中，针对法律条款执行情况要及时沟通协商，积极完善相关法律法规，实时邀请检察院提前介入、全程跟踪指导重特大电信网络诈骗案件的侦办工作，协调法院对电信网络诈骗案件依法快审快判，为有效打击犯罪提供坚强的合作保障。在协同配合打击治理过程中，公安、检察院、法院等部门根据网络犯罪面临的新问题，联合制定了《关于切实做好打击整治电信网络诈骗犯罪有关工作的通知》《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于进一步防范和打击电信网络新型违法犯罪的若干意见》等文件。

最高检先后挂牌督办了三批电信网络诈骗重特大案件，包括徐玉玉电信诈骗致死案等涉校学生被诈骗重点案件，“8·20”亚美尼亚专案等跨国境引渡回国诈骗团伙案件，以及公安部重点督办系列诈骗专案共计65起。其中，仅第二批督办案件涉案金额近4亿元，被害人数达25万余人，犯罪嫌疑人约1100余人，串并案共5600余起。

3.公安机关与电信运营商、银行协同治理。通讯和银行是实施电信网络诈骗全过程两大主要工具，分别负责通讯联系和资金转移，对通讯和银行服务中的任节点开展打击治理，都能最大程度防止电信网络诈骗的发生。因此，电信运营商、银行要为打击电信网络诈骗工作开辟便利通道，在保障用户信息安全同时，最大可能的实现有关数据对公安机关的开放共享。公安机关与银行应定期开展网络诈骗案件犯罪态势、发案情况、防范措施等研究，加强用户线上查询、止付、冻结功能，对于已破获的案件中凸显出银行技术方面存在的漏洞，及时通知银行，不断完善技术防范措施。公安机关和电信运营商应建立实时合作机制，不定期交流网络犯罪发展态势，加强研究网络诈骗案件中电信流情况。公安机关与电信运营商、银行共同提升合作能力，提升电话快速拦截、涉案资金快速止付、信息流和资金流查询、案件串并研判等工作效能。

2020 年10 月10 日，国务院召开打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议全国“断卡”行动部署会，截至20日，全国“断卡”行动开展首轮集中收网行动，北京等29个省区市公安机关集中抓捕“两卡”违法犯罪嫌疑人4600余名，缴获电话卡、银行卡共计6.5万余张。深圳市公安机关反电信诈骗中心联合银行、通信运营商、网络技术企业合署办公，联合实施报案接警、冻结被害人银行账户、拦截诈骗电话、追踪诈骗电话位置、锁定诈骗窝点、摧毁犯罪窝点处置机制等一站式打击治理模式。

4.公安机关与企业协同治理。公安机关应当主动与高科技企业建立警企合作模式，借助企业技术优势，变诈骗后的被动应对为诈骗前的主动出击，精准预判潜在电信诈骗犯罪嫌疑人，重点打击改号、隐藏主叫号码“黑名单”等高风险电话。近年来，全国公安机关大力运用伪基站检测、大数据研判、声纹识别、机器学习等先进的网络诈骗反制技术，取得卓有成效的实战效果，特别是最新的区块链技术在未来的网络诈骗防控中将有非常广阔的前景。

腾讯的守护者计划借助大数据和AI技术，推出智能反诈中枢，通过灵鲲、鹰眼、宾果、火眼等反诈系统，联合司法机关，对诈骗团伙打击治理。阿里巴巴协助公安部推出了“钱盾”反诈预警系统，可实时分析研判各类电信网络诈骗风险，精准预警并推送给各地反诈中心。“360”研发了“应龙综合反诈平台”，借助诈骗电话融合数据分析、短信反诈骗拦截等防护功能，联合公安机关和运营商开展反诈骗工作。

5.公安机关与社会协同治理。公安机关对电信网络诈骗犯罪的前期准备、中期实施及后期洗钱每个环节了如指掌，因此，公安机关务必作为主导角色，联合开展反电信诈骗网络宣传教育工作，积极运用互联网和微博、微信、抖音等自媒体平台进行宣传，制作防骗动漫、视频及更多接地气的宣传教育内容，揭露犯罪手法和社会危害，让宣传工作覆盖各类人群，走进千家万户。同时，要广泛调动民众的参与积极性，引导民众深入了解各种类型电信网络诈骗的作案手段和骗局套路，教育民众对真假网站的分辨方法和规避个人信息泄露风险的方法，进一步提高民众的防范意识和反诈知识水平。同时，要大张旗鼓地宣传公安机关打击治理成效，震慑各类型的电信网络诈骗违法犯罪行为。还要通过各种有效途径，发动人民群众参与到集中行动中来，积极检举犯罪行为，提供犯罪线索。

深圳市公安局和反诈志愿者共建的公益微信公众号“终结诈骗”，拥有60 多万订阅用户，公众号适时选取一批典型案例向社会公布，教育警示广大人民群众。兰州市公安局反电信诈骗中心建立反电信诈骗微信公众号，不定期推送反诈骗文章，宣传电信网络诈骗常用诈骗手法，对可能发生诈骗的领域发出预警，及时提醒市民做好防范，另外还设置电信网络诈骗报警专线，24 小时接警，即时处理警情。

五、结语

电信网络诈骗打击治理是一项复杂性、系统性工程，因此，应充分发挥公安机关主体地位，跨界联动、合成打击，协同政府、银行、电信运营商、互联网企业、社会及公民共同参与治理，充分发挥各方打击治理优势。同时，建立完善的协同治理机制和措施，借助高科技技术手段，完善事前预警、事中打击、事后溯源体系，提升电信网络诈骗协同治理能力和效率，打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。