东北地区融入新发展格局的机遇、瓶颈与路径

孙浩进 张斐然

2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。党的十九届五中全会提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，对于东北振兴提出了新的发展要求。总体来看，2020年以来的新冠肺炎疫情对东北经济运行的冲击是短期的，影响是有限的，而危机之中也蕴含着新的机遇。“十四五”时期，东北地区应对疫情不利影响、推动全面振兴和全方位振兴，要在国家发展的维度上定位，用系统思维、全局思维、开放思维来思考振兴的方法和路径。一方面要在国家发展大格局中定位自己的发展战略，另一方面要在与我国其他区域发展战略的互动中，拓展发展新空间，培育新的增长点。东北地区唯有科学谋划，理性应对，把握好疫情防控与经济社会发展的辩证法，化危为机，助强扶小，推陈出新，深入落实新发展理念，深度融入新发展格局，才能“在危机中育新机，于变局中开新局”，通过刺激需求、释放消费活力、降低成本、发展新业态，把经济下行压力降到最低，推动振兴发展。

一、东北地区融入新发展格局面临的新机遇

东北地区维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局。新一轮东北振兴战略实施以来，东北三省初步扭转了经济下行的局面，整体经济运行逐渐企稳向好。2019年，辽宁、吉林、黑龙江三省经济增速分别为5.5%、5.5%、4.2%，辽宁省在2017年扭转了负增长态势，经济开始持续回升，吉林、黑龙江尽管增速相对比较低，但一直保持正增长。2020年以来，新冠肺炎疫情的暴发、蔓延、防控，给我国宏观经济、国际贸易、社会就业带来了巨大冲击。此轮冲击对东北地区经济社会发展也造成了极为不利的影响。受疫情影响，东北三省在一季度面临了经济的大幅下滑和冲击，二季度开始明显反弹，四季度已转负为正。构建国内国际双循环相互促进的新发展格局中，东北亚区域合作、全球产业链的深度调整、发展“新基建”和农业产业链延长都为东北振兴提供新的思路和新的机遇，东北地区可以在“战疫”中实现变“危”为“机”。

（一）构建新发展格局给东北亚区域合作带来的新机遇

国内国际双循环相互促进的新发展格局为东北地区带来与东北亚区域合作全新的机遇。受新冠肺炎疫情的影响，全球产业链“失序”问题凸显，因而必将迎来下一阶段的深度调整，这种调整对东北对外开放而言伴生着重要的机遇。东北地区装备制造业基础良好，拥有我国冶金矿山、数控机床、重型机械、轨道交通、汽车及零部件等重大装备产业基地。在当前新的形势下，东北亚合作机制需要更大层面的拓宽和发展，加速经济转型和产业升级，进一步推动东北地区面向东北亚区域经济合作，实现合作共赢，促进装备制造业产业链发生新的调整，为东北制造业转型升级提供新机遇。构建新发展格局中，东北地区更多产业在成本与安全的双重权衡下会优化供应链，缩短生产制造时间，形成区域化聚集的态势，为东北振兴带来更多的产业合作与新发展机会。在国内国际双循环相互促进的新发展格局下，东北地区与东北亚其他国家、地区之间的相互依赖程度提高，区域间联动性增强，深层次经济贸易合作得到更大程度开发。要共谋利益，促进东北地区面向东北亚区域合作再上一个新台阶，提升东北地区对外贸易竞争力，拉动东北地区振兴发展。

（二）构建新发展格局给东北跨区域产业链带来的新机遇

作为老工业基地，东北在新中国现代工业体系的建立中曾发挥至关重要的作用，同时也奠定了自身扎实的制造业基础。从长期来看，构建新发展格局给东北地区制造业产业链重构提供了机会。在新发展格局下，东北制造业产业升级、产业链重构的直接动力就是内需牵引。内需是经济增长“压舱石”和“稳定器”。完整的内需体系是各类需求主体构成的，并随着技术、经济、社会等内外部条件、环境变化而动态调整的，全领域和多层次国内需求的总和，也是推动经济高质量发展的重要保障。①李晓华：《构建完整内需体系 深度释放经济潜力》，《经济日报》2020年07月22日011版。应对疫情冲击，迫切需要东北地区推进基于内需的产业转型升级，形成具有区域特色的产业链、供应链，这对东北振兴是一个重要机遇。疫情初期，跨区域分工合作的停滞对东北地区产业经济发展产生了较大的冲击，但其影响是短期的、有限的，基于内需导向的结构调整是当前东北地区应对疫情冲击的重点，内需市场所缺即为东北地区产业转型、产业结构调整之所向。在这方面，构建新发展格局中的新机遇主要体现在比较成本、技术创新和空间布局重构上。要紧紧围绕扩大内需战略，精准对接内需，以满足内需作为创新产品设计、优化产业链的基准，进行市场延伸、技术延伸，带动新消费，创造新需求①刘勇、李丽珍：《“双循环”新发展格局下企业转型发展的机理、路径与政策建议》，《河北经贸大学学报》2021年第1期，第41—50页。，抓住东北跨区域制造业产业链发展迎来的前所未有的机遇。

（三）构建新发展格局给东北“新基建”带来的新机遇

2020年以来，在疫情防控的阶段性转换中，服务机器人在医疗、配送、巡检等方面大显身手。随着包括5G网络、大数据中心、人工智能在内的“新基建”按下快进键，双重因素叠加，智能制造业、信息产业等正迎来新的发展机遇。“新基建”是构建双循环新发展格局的核心，以5G为引领的高压电网、数据中心、新材料、新工艺等七个领域将是关键。②魏建国：《“新基建”是构建双循环新发展格局的核心》，《北京日报》2021年1月18日015版。东北地区要着力释放“新基建”的智慧赋能效益和“化危为机”对接市场需求。东北地区有着“新基建”的“先天优势”。首先，东北地区科研院所众多、科研人才雄厚，具备相当的科研实力。“新基建”需要良好的发展基础、强大的科技支撑和资金保障，优质的发展基础可为“新基建”提供重要保障。其次，东北地区能源和土地资源丰富。“新基建”对电能和土地的需求较多，建设过程中需要使用大量的电力输送和电子设备，而东北地区现有的能源资源可为“新基建”提供有力的辅助保证。新发展格局的构建适时推动了东北地区的“新基建”，而“新基建”也将成为助力新发展格局构建的倍增器。当前是考验东北地区“新基建”能力的关键期，应该抢抓重要机遇，利用新基建补发展短板、促转型升级，提升东北“新基建”的竞争力，形成对产业升级的重要支撑。

（四）构建新发展格局给东北地区农业发展带来的新机遇

2020年以来，新冠肺炎疫情导致全球农产品生产出现危机，部分国家限制粮食出口，这让东北地区在构建新发展格局中维护国家粮食安全的战略地位更加突出，自力更生种粮、自给自足储粮显得尤为重要。东北地区是我国重要的商品粮基地，面对全球农副产品价格上涨问题，构建新发展格局为东北地区创造了促进农副产品生产、加工、仓储、物流全产业链发展的新机遇。而且，受疫情冲击，我国农副产品供应链暴露出了风险管理经验不足等问题，直接导致为餐饮业提供农副产品的农户的损失，而东北地区在此领域的农业保障优势显著。东北地区应抓住机遇，大力发展蔬果原产地冷藏冷库、冷链物流业，动员科研机构创新冷链物流技术，提高农副产品、生鲜果蔬供应链的柔性能力和弹性能力，以增加自身的抗风险能力，在“双循环”新发展格局下推动东北农业长效、健康发展。

二、东北地区融入新发展格局过程中的制约瓶颈

尽管“十三五”时期东北振兴发展取得阶段性成就，但纵观全国发展水平和相关省、市异军突起的态势，东北经济发展速度缓慢，发展质量欠优，与先进地区差距越拉越大，“十四五”时期的发展压力凸显，亟待攻坚克难，融入新发展格局，推动振兴发展。

（一）思想观念陈旧，新旧动能转换尚未取得明显效果

“十三五”时期，东北地区主导产业拉动经济增长的能力呈现弱化态势，经济发展新增长点不够突出。经济发展的短板仍较突出，战略性新兴产业规模小，高新技术产业核心竞争力不强，高收益特征不明显。现代服务业整体发育水平不高。产业聚集度低，产业链条短且联系不紧，经济发展速度缓慢，主要经济指标及位次滑坡严重。东北地区连续几年狠抓营商环境问题，虽已取得阶段性成果，但深层次问题仍未得到根本解决。东北地区生态产品目前主要局限在生态农产品、生态旅游、林下作物和中草药等传统领域，新产品、新领域、新业态开发不充分，“生态+”“品牌+”“互联网+”等多种生态产品业态不发达，存在产业链短、规模小、缺少享誉全国的品牌等问题，导致生态价值潜力没有充分释放出来。

（二）振兴政策承接和落实尚不到位，体制机制等深层次问题突出

近年来，国家出台了一系列支持东北振兴的相关政策，有效促进了振兴发展。但相关调研发现，在东北地区市、地层面存在对振兴政策梳理和宣传不够、政策争取不到位的问题。此外，不同企业了解政策、对接政策、运用政策的能力水平也存在差异，直接影响政策落实的效果。东北地区市场化程度不够高，市场经济意识不强，民营经济发展水平、活力不足。知名品牌少，许多高品质商品的市场认知度较低，未能形成经济发展动力。要素市场化配置方面的作用没有充分体现。政府改革不到位，主要靠要素投入和投资拉动的经济增长模式尚未完全扭转，经济发展对政府财政依赖较大。东北地区省与省之间、市与市之间、地方之间存在着较为严重的“以邻为壑”问题，各地之间缺乏联动。东北体制机制的核心问题是政府管得过多、管得过死。①和军、张紫薇：《新一轮东北振兴战略背景与重点——兼评东北振兴战略实施效果》，《中国特色社会主义研究》2017年第6期，第2+33—41页。这抑制了市场机制功能的有效发挥，导致市场经济活力不足、市场体系不完善，特别是要素市场分割严重影响资源的流动和优化配置，传统体制机制封闭性、内循环性和分割性等弊端制约着东北地区经济的复苏振兴和可持续健康发展。②宋冬林：《以新气象新担当新作为推进新时代东北振兴》，《学习与探索》2019年3期，第95—99页。

（三）对外开放存在结构性制约瓶颈，推动振兴能力不足

长期以来，东北地区对外贸易的地域结构不够合理，贸易对象过于单一，对外开放对全省经济发展拉动力不足。东北地区内部外贸结构也存在不平衡，2020年上半年黑龙江对俄进出口506亿元，而吉林仅为23亿元。东北地区出口商品结构低端化、非地产化的传统特征仍较明显，地产品出口占比偏低，进口商品落地加工率不高。东北地区贸易中心城市的带动作用发挥不够。对外贸易和经济合作主要是由大连、珲春、绥芬河、黑河等城市完成，内陆城市的占比不大，与口岸地区的经济合作不够紧密。国有大中型企业推动对外开放的效果不明显。在东北地区对外贸易中，民营企业占据主体地位，而拥有技术和人才优势的大中型国有企业受体制机制的束缚，尚未在融入新发展格局中发挥应有的作用。

（四）新型城镇化建设动力不足，人口外流趋势没有改变

东北地区各大中城市规模快速扩张，交通拥堵、环境污染等“城市病”凸显，但县域经济社会发展没有同步，城乡“二元”现象突出。由于城市反哺农村、工业反哺农业的能力不强，县城特别是小城镇产业支撑不足，自身发展能力弱，基础设施和公共服务滞后，居民收入低，农村人口就地城镇化动力不足。东北地区高校本地就业率不足7%，多数选择到北上广深等地工作和发展，青壮年外流导致老龄化率高于全国总体水平。东北的国有企业改革过程中，由行政体制向企业体制转变，对人才的要求方向有了巨大变化，尤其是管理类、营销类人才的短缺，严重制约了企业快速发展。民营企业也普遍存在人才短缺和流失问题。东北地区在城镇化的过程中逐渐显现出城乡发展差异化，缺乏产业基础而一味拔高地区的城镇化率，造成城镇公共资源短缺, 从而某种程度上降低城镇化质量。①孟延春、谷浩：《中国四大板块区域城镇化路径分析：以县(市)行政区划调整为例》，《城市发展研究》2017年第10期，第54—60页。此外，人口聚集度、人口流向流量、生育热情等是经济景气的风向标②周宏春：《“东北现象”与振兴之策》，《经济纵横》2017年第1期，第13—19页。。东北地区经济下行压力大致使人才外流和劳动力匮乏，人才和青壮年劳动力的流失也阻碍了东北振兴和经济发展，形成恶性循坏。

（五）疫情导致经济下行压力加大，振兴发展面临挑战

2020年，新冠肺炎疫情期间东北本地停工停产和当期消费不足、经济下行压力加大、产业生产要素供给不足、需求缩减压力等，造成的直接经济损失很大。东北三省无论是整体产值还是工业产值，增速下行幅度均高于全国及其他大多数区域。在经济总量方面，2020年1—11月，黑龙江、吉林和辽宁三省地区生产总值分别仅增长-1.9%、1.5%、1.1%，增速在全国居于后列。在工业产值方面，2020年1—11月，全国工业增加值增速为比上年同期增长7.0%，黑龙江、吉林和辽宁三省的规模以上工业增加值分别为增长2.4%、6.8%和1.1%，相互之间差距较大。在疫情的影响下，原有产业链中一些对抗风险能力较弱的企业受到严重威胁，大大削弱了原有的成本优势，造成产业链断裂，影响最终产品的产出。在社会消费品零售总额方面，2020年1—11月，黑龙江、吉林和辽宁三省社会消费品零售总额分别增长-16.8%、-12.6%和-7.9%，均为负增长状态，大幅度低于全国指数。受新冠肺炎疫情影响，东北地区旅游业发展受到阻滞。根据吉林省文化和旅游厅公布的2020年吉林省“五一”假日旅游情况统计，2020年5月1日至5日，全省累计接待游客人数为去年同期的63.65%，累计实现旅游总收入为去年同期的53.46%。而在2020年末至2021年初，东北地区面临了疫情再次反弹的困境。例如2020年12月24日开园的哈尔滨冰雪大世界，由于黑龙江省疫情反弹等原因，于2021年1月19日临时闭园，营业天数仅为26天，为以往营业时长的三分之一，按以往五年的平均收入值略算，由疫情带来的经济损失已经连续两年过亿元。此外，目前东北振兴基础不稳，一些阻碍经济发展的重大问题尚未完全破题，加上这次疫情的冲击，未来一段时间，可能仍将是东北经济较为困难的时期，仍将是东北积蓄力量、探索方向的时期。①《新冠疫情冲击下的东北经济》，中新网辽宁频道，2020年4月15日，http://www.ln.chinanews.com/news/2020/0415/267823.html。新冠肺炎疫情影响使得东北经济发展的下行压力加大，融入新发展格局、推动振兴发展面临新的挑战。

三、东北地区融入新发展格局促进振兴发展的路径

（一）优化区域间分工合作，促进协同发展

东北地区要提高战略站位，积极谋划产业链的整合，通过发展更多新兴的、抗风险能力强的后发企业，强化创新能力，加强区域间技术创新合作，为产业链重构奠定基础，实现产业链布局优化，形成规模经济。东北地区的国企多、央企多,技术力量雄厚, 但由于科技方面投入不足，不少企业尚未真正成为自主创新的主体。基于此，产业链中的企业要抓住机会创新技术，建立以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，不断增强抗风险能力，努力提升企业自身价值，获得更多主导价值分配的机会。同时，也要加强东北三省之间的互联互通，依托高校和科研机构提供的强大智力支持，实现区域合作创新，争取将东北建设成具有代表性的技术研发创新基地，带动产业链的完善优化。应当积极推进东北制造业的跨区域优化重组，形成东北三省的纵向分工，重构以装备制造业为重点的产业链格局，打造跨行业、跨区域、优势互补、协同发展的制造业集群，提升“东北制造”的核心竞争力。东北地区还应进一步促进本区域深度开放，开展范围广、水平高、层次深的区域经济合作，在构建新发展格局中提高在全球产业链中的战略定位。

（二）发展数字经济等战略产业，形成新动能

所谓新动能，主要表现为在新一轮科技革命和产业变革中，能够带动经济增长、社会发展的新型动力源泉。②李梦欣、任保平：《新时代西部地区经济新动能培育：框架、现状、评价与路径》，《西部论坛》2019年第6期，第84—96页。“十四五”阶段，东北地区要谋求生成新动能的突破，要在基础性的创新制度上寻求突破，更快速度推进创新要素资源的聚集。应把数字化转型作为“十四五”时期支撑东北振兴的一个战略支点，面向经济数字化转型的战略需求，引导市场主体广泛参与，形成政府与企业推动数字化转型的合力。东北地区的制造业企业和重化工业企业应加强东北地区与京津冀、江浙沪、珠三角等经济发达地区的交流合作，利用东北地区高校和科研院所密集、科研实力雄厚的优势，优化5G、人工智能、工业互联网的布局，有计划、有步骤地将传统资源产业向新兴产业延伸，参与国内分工并抢占市场，以此为契机，推动东北地区战略新兴产业的发展。东北地区应基于自身的固有优势及潜在的比较优势，充分发挥数字技术的积极作用，鼓励服务业根据本地优势、自身实力、市场变化等催生新业态、新商业模式，实现裂变增长，提升服务业的精细化、个性化、多样化，形成服务业的新增量、新动能，推动服务业通过“提质扩容”实现更高质量发展。

（三）补齐结构短板，促进产业优化升级

东北地区应抓住疫情冲击之后的市场需求结构发生深刻变化的机会，推动产业结构优化升级，以传统支柱产业的转型升级补齐短板。在持续推进供给侧结构性改革上，解决老工业基地钢铁、化工等重工业中产能过剩的问题，在研发体系、产业体系方面整合传统产业，增强高新技术投入，将物联网、大数据、人工智能、云数据等现代信息技术运用、融合到产品研发、生产、销售等各个环节，以敏锐的洞察力把握市场动态，不断优化产业发展环境，推动传统优势产业提质增效，向精深加工方向发展，提升工业产品的附加值，扬长补短，进一步增强市场竞争力。要发挥东北的产业优势，主动而为，并通过“助强扶小”来促进工业补齐短板，实现恢复性增长，筑牢融入新发展格局的产业基础。

（四）采取多种政策组合减轻疫情影响

东北地区应分类施策、精准施策来减轻此次疫情对经济的影响，确保供应链和产业链稳定。一是确保打通原材料、零部件等供给渠道，强化各区域间上下游产销的对接，关注区域间经济活动的关联性，加强跨区域要素流动政策的联动性，通过支持龙头企业带动配套企业，多方面强化复工复产力度，确保主流产业链稳定，为企业恢复平稳运营打造良好的营商环境。二是深化产业技术、管理模式的国际交流，强化与贸易伙伴间的合作力度，内外协同，保障供应链和产业链的安全性、稳定性、可控性，实现互利共赢。三是鼓励部分企业转型生产世界各国所需的医疗防护等物资，支持转型企业网上洽谈、抓订单、促合作，以此确保就业形势的稳定，培育高质量、多形态的经济和就业新增长点。通过以上举措，形成东北地区减缓疫情影响和冲击的有效政策组合。

（五）推进国家重大区域发展战略对接

东北地区在“十四五”阶段融入新发展格局促进振兴发展，必须树立全局思维和开放思维，以国家重大区域发展战略为机遇，在融入新发展格局中积极与其他区域发展战略对接，形成新的经济互动与合作空间。推动粤港澳大湾区建设和东北全面振兴的两大国家战略对接，共商共讨，联合发力，有利于东北地区雄厚的重化工业基础、丰富的能源资源进一步为粤港澳大湾区先进企业所利用，而粤港澳大湾区长久以来形成的国际化营商环境也为东北地区提供了借鉴和参考，其强大的经济实力也可以助力东北振兴。基于此，在“十四五”时期，应以开放促改革、促创新、促发展、促合作，进一步扩大两大国家战略区域合作的广度和深度，加快形成南北全面开放合作新格局，助推东北地区在合作中融入新发展格局。

综合来看，在“十四五”期间，新发展格局是东北地区难得的振兴发展机遇，对深化东北亚区域合作、优化跨区域产业链、加快东北“新基建”和新动能生成等都具有重要意义。面向未来，就当前形势来看，实现东北地区融入新发展格局、推动高质量发展的愿景，需要通过优化区域间分工合作，使产业链得到完善，形成规模经济，各地协同发展；需要通过发展数字经济等战略产业，实现由传统资源产业向新兴产业延伸，服务业精细化，培育经济增长新动能；需要通过补齐结构短板，促进产业优化升级，提质增效，增强市场竞争力；需要采用多种政策组合，稳定供应链、产业链，尽快弥补新冠肺炎疫情带来的损失，恢复经济平稳运行；需要推进国家重大区域发展战略对接，引导各区域互联互动、合作共赢。锚定2035年远景目标，推动东北地区的现代化建设，绝非一朝一夕之功，东北地区须将自身振兴发展融入国内国际双循环相互促进的新发展格局中，科学谋划、创新思维、补齐短板、推陈出新，实现高质量发展，以擘画出东北地区全面振兴和全方位振兴的宏伟蓝图。