新冠疫情以来财政政策落实“六稳”评价

贾 康 苏京春 郭 金

2020年1月，新型冠状病毒肺炎疫情首先在湖北武汉较大规模出现，后在全球范围内蔓延，给我国经济发展内外环境带来极大挑战。截至2021年2月底，此次疫情已经涉及全球两百多个国家和地区，累计确诊人数超过1.12 亿，累计死亡人数超过249万，导致全球经济陷入大萧条以来的最严重衰退，其影响范围之广、程度之大、持续时期之久，在人类历史上较为罕见。

2020年初疫情来势汹汹，我国迅速推出包括局部地区封城、停业停工等强效有力的防控措施，企业生产经营停滞，多项主要经济指标出现断崖式下跌。2020年2月，我国采购经理指数（Purchasing Managers’Index，PMI）史无前例地下跌至35.7%；失业率突升至6.2%，创下有统计记录以来的最高值；1—3月外商直接投资累计同比下降12.8%，为数年以来首次负增长；1—2月出口金额累计同比下降17.7%，达到历年最低值，进口金额累计同比下降4.0%；1—2月固定资产投资完成额累计同比下降24.5%，为有统计数据以来仅见的深幅负增长。在新冠疫情暴发下行压力对宏观经济基本面造成巨大冲击的局面下，就业、金融、外贸、外资、投资和预期这六大方面急需宏观政策的支持扶助，财政政策因更具结构性调整与危机应对功能特征而在落实“六稳”工作中首当其冲。①宏观经济形势分析报告课题组：《经济持续回暖，下行压力依然存在——2020年经济运行分析及2021年经济形势展望》，《财政科学》2021年第2期，第109—126页。

财政政策落实“六稳”的基本思路，是以“六保”作为“六稳”工作的着力点和支撑的。李克强总理在2020年5月的国务院常务会议上强调，要扎实做好“六稳”工作，落实保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转的“六保”任务，“必须把‘六保’作为‘六稳’工作的着力点和支撑”。保住就业、基本民生和市场主体，居民收入水平改善，就能够拉动消费、扩大市场需求，支撑各项经济指标恢复向好。“六保”针对时下中国经济较为突出的矛盾点和风险点，“保”意味着不乱阵脚，是底线思维的具体体现，不确定性越大，“保”的意义就越重大。“稳”则充分体现政府对基本盘托底意图：就业、金融、外贸、外资、投资和预期涉及社会经济运行的方方面面，必须通过政策调控稳住经济基本盘，并进一步实现稳中求进。

一、财政政策落实“六稳”的主要发力举措

疫情冲击之下，政府工作报告要求积极的财政政策要更加积极有为。2020年动用了一系列财政政策工具，包括大规模减税降费、优化支出安排并建设资金直达机制，政府加杠杆提高赤字率，发行特别国债、提升专项债规模等。

2020年共发布实施了7批28项减税降费政策，主要针对支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产、稳外贸扩内需五大领域，重点政策包括阶段性减免企业和有雇工的个体工商户的养老、失业、工伤保险单位缴费等。根据国家税务总局数据，2020年全年新增减税降费超过2.5万亿元。

在优化支出安排方面，2020年财政部对2万亿元资金创新性建立特殊转移支付机制，直达市县基层。仅用20天时间，财政部就将95%的中央直达资金下达市县基层，省级财政细化下达时间平均只有1周，速度前所未有。预算执行情况总体良好，重点领域支出保障有力，效果明显。为应对新冠疫情冲击，提高赤字率、发行特别国债和增扩地方专项债规模的带有“加杠杆”特征的财政政策，在助推宏观经济对冲疫情风险方面发挥了重要作用。

二、财政政策落实“稳预期”

虽然稳预期工作被列于“六稳”要求的最后一位，但考虑到预期通常具有自我实现性，其既可以视为其余“五稳”工作的自然伴生成果，更可以视为其余“五稳”的必要前提。此外，由于政策从制定颁布到实施落地乃至充分影响实体经济，往往存在长短不一的时滞性，而预期则可以通过政策发布在第一时间的信息传递而短期内迅速发生转变。所以可认为“稳预期”是“六稳”工作要求的前提和财政政策落实“六稳”的首要落脚点①贾康、苏京春：《论财政政策与“六稳”》，《地方财政研究》2020年第6期，第4—14，27页。，故首先对财政政策落实“稳预期”工作情况进行简评。

财政政策主要通过提高赤字率、增加地方政府专项债规模和发行抗疫特别国债等一揽子鲜明的扩张性政策组合实现“稳预期”目标。2013年以来，全国财政预算赤字规模逐年增长，但增长趋势走向相对平缓；2020年，为应对新冠疫情冲击，全国一般公共预算赤字规模增长迅速，相比2019年扩张1万亿元达到3.76万亿元，同比增幅37.5%（见图1）。2020年预算赤字率达3.6%，较2019年提升0.8个百分点（见图2）。地方政府专项债限额从2019年的2.15万亿元增长到2020年的3.75亿元，同比增幅达到74.4%。此外，财政部发行1万亿元抗疫特别国债，其中3 000亿元从政府性基金预算转入一般公共预算用于支持新增减税降费，这部分也包括在实施特殊转移支付机制的2万亿元直达管理资金中。剩余的1.75万亿元通过财政支出体现。这是历史上财政部时隔13年后第三次发行特别国债（见表1）。

图1 2003—2020年全国一般公共预算赤字

图2 2003—2020年全国预算赤字率

表1 我国历次特别国债发行情况

2020年政府的积极财政政策安排和与之相应的强有力投资支撑，为企业、居民等广大市场主体提供了积极向好的预期，即中国政府有能力也有意愿充分发挥中国特色社会主义制度优势，通过跨周期宏观调控政策稳住经济基本盘。财政政策通过积极的政策信号传达，使企业敢于投资和扩张生产经营，居民敢于消费和投资。

基于调查统计的中国制造业PMI相比其他宏观经济指标，具有高频和领先性特征，可作为市场预期边际变化的观测指标。2020年2月，全国经济几乎处于停摆状态，企业生产经营停滞，经营者普遍悲观受挫，当月PMI史无前例地下跌至35.7%；2月中旬，财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8 480亿元，加上已提前下达的专项债务1万亿元，共提前下达新增地方债务限额1.85万亿元；3月，PMI在低基数效应和复工复产落实下迅速回升至52%，4月边际下降至50.8%，5月继续降至50.6%；5月22日李克强总理在《政府工作报告》中宣布将提高全年财政赤字率到3.6%，并发行1万亿元抗疫特别国债，充分体现积极财政意图和作用；6月PMI回升至50.9%；此后数月PMI均保持在50%荣枯线上方，并且未再低于51%，12月PMI录得51.9%（参见图3）。由此可见，在积极财政多项举措信号作用下，市场主体对实体经济的预期持续回暖，工业生产持续呈现扩张态势。

图3 2018年3月—2020年11月我国PMI

在总体市场预期充分回暖表现显著的同时，也应当注意到其中的结构性分化问题。2020年末，PMI的走向上出现企业规模结构性分化（见图4），12月大、中型企业PMI同为52.7%，而小型企业PMI则跌至50%荣枯线以下，仅录得48.8%。事实上，自2020年6月起，小型企业PMI就持续低迷，除9月为50.1%外，下半年其余月份均低于50%。这一方面是经济低谷期市场优胜劣汰、份额进一步向行业内龙头企业集中的自然结果，另一方面也确实表明小规模企业的生产经营总体处于相对收缩状态，经理人预期仍相对悲观。这体现出财政等宏观政策仍需通过加强对小规模企业等市场主体的支持、提升相关政策落地发挥实效程度使其预期得以改善，进而促成“稳预期”工作目标的进一步全面实现。

图4 2018年3月—2020年11月我国不同规模企业的PMI

三、财政政策落实“稳就业”

从表述排序来看，“稳就业”位于“六稳”之首，稳住就业水平、控制失业率这一目标的重要地位不言而喻。就业是民生之本，在2020年“非常时期”中央政府未设置全年经济增长目标的情况下，可以认为稳就业、控制城镇调查失业率在5.5%以内是全年最重要的经济工作目标。

财政政策主要从稳企业、稳岗位落实“稳就业”工作。在稳企业方面，财政政策通过对企业，尤其是提供了 80%以上就业岗位和 90%以上新增就业岗位的民营小微企业的阶段性税费减免，为企业纾困减负以支持其生存发展从而支持就业。2020年2月下旬财政部已出台阶段性减免社保医保费用政策，为企业减轻疫情期间费用负担，并在6月宣布延长减免期限；2月底宣布阶段性减免个体工商户增值税以支持其复工复产，并在4月底宣布延长减免期限；5月底进一步推出小型微利企业和个体工商户延缓缴纳2020年所得税政策。在稳岗位方面，财政政策对于企业保障岗位和薪资行为给予激励，具体到实践中，表现为如重庆、青岛等多地上半年出台的援企稳岗返还政策，对不裁员和少裁员的参保企业，返还部分失业保险费到企业账户，返还资金可用于缴纳社保费，以及转岗培训、技能提升培训等稳定就业岗位相关支出。在扩就业方面，财政政策与人社等部门配合，出台激励中小微企业吸纳高校毕业生就业的补贴政策，扩大国有企事业单位招聘规模、基层项目招募规模以及就业见习规模，安排农民工就近就地就业，以工代赈，并开发了一批乡村公益性岗位。对这些重点就业群体的集中就业帮扶，能够有效提升居民收入水平，改善消费需求，推动经济回暖。

2020年疫情冲击之前，中国城镇调查失业率始终在5%±0.3%范围内小幅波动；2020年2月受疫情影响突升至6.2%，创下有统计记录以来的最高值；3月降至5.9%，4月回弹至6.0%，此后数月调查失业率稳定下降，9月即降至5.4%，实现5.5%的目标水平；11月已降至5.2%，与2019年底水平持平（见图5）。从比失业率指标更敏感和更领先反映就业情况的就业人员周平均工作时间指标来看，2020年2月由于国内经济大范围停摆，这一指标从此前相对平稳的46小时左右骤降至40.2小时，3—4月至44小时左右，5月已恢复到46小时以上，并在此后保持稳定，截至11月，就业人员周平均工作时间为46.9小时，已高于2019年同期水平（见图6）。失业率和就业人员工作时间两个指标都表明，在财政政策和各项就业支持政策推出之下，企业复工复产稳步落实，用工需求和意愿在2020年5月后得以显著回升，并基本恢复到疫情前水平，“稳就业”工作成效比较显著。①宏观经济形势分析报告课题组：《经济复苏势头延续，后续政策需长短期兼顾——2020年三季度宏观经济形势分析》，《财政科学》2020年第11期，第112—136，156页。

图5 2018年3月—2020年11月我国城镇调查失业率

图6 2018年3月—2020年11月我国就业人员周平均工作时间

四、财政政策落实“稳金融”

金融活动是宏观经济运行的血液，“稳金融”的工作要求意味着在“稳中有变”的内外部宏观经济形势下，通过各项政策手段和工作安排，确保金融信贷体系始终处于相对稳定的有效运行状态，发挥支持实体经济运行的职能，在面对各类内生外来冲击时，金融体系能够不发生系统性风险。

财政政策从多种渠道支持金融稳定：一是财政政策的逆周期调节可通过稳定经济基本面提升金融系统的稳定性；二是通过大规模的减税降费政策支持广大市场主体，从支持市场参与者角度为金融市场增添活力；三是通过财政贴息等政策工具，与货币政策、信贷政策配合落实普惠金融战略，让金融服务支持实体经济的作用得以充分延展；四是财政部门加强地方政府债务管理，明确债务存量，控制债务增量，从调整政府杠杆率角度降低金融系统性风险；五是扩大政府债券发行规模和进一步加强政府债券规范管理，为金融市场提供流动性强的优质资产，提升市场活跃度和有效程度。

从财政收支情况来看，由于大规模减税降费持续落实，自2018年11月起，公共财政支出累计同比增速始终高于公共财政收入累计同比增速。2020年2月受疫情冲击，财政收支累计同比双双转负，至11月公共财政支出累计同比率先回正，累计同比增长0.7%，体现财政支出在收入压力较大情况下仍力度不减（见图7）。从当月同比来看，公共财政支出波动幅度较大，年底支出加速，2020年10月、11月当月同比分别达到19.03%、15.94%（见图8）。财政收支数据体现近年来扩张性的财政政策发挥逆周期调节作用，延续到新冠疫情冲击后进一步发挥作用，从经济基本面和支持市场主体角度为“稳金融”奠定基础。

图7 2018年3月—2020年11月我国公共财政收支累计同比

图8 2018年3月—2020年11月我国公共财政收支当月同比

在配合金融体系为中小微企业提供金融服务方面，财政政策通过延续普惠金融税收优惠期限、财政贴息等给予支持。财政部将原本在2019年底到期的支持小微企业、个体工商户和农户普惠金融有关税收优惠政策，延续实施至2023年底。此外，在新冠疫情期间，同时推出对疫情防控重点保障企业的财政贴息政策，在人民银行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷的基础上，中央财政按再贷款利率的50%给予贴息。此外，2020年7月1日国务院常务会议决定，允许在当年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，让地方政府通过认购可转债等方式，探索补充中小银行资本金的新途径，以增强中小银行服务中小微企业的能力。这种政策探索成为在定向货币政策之外，由政府财政作为出资人或债权人，以财政政策工具推动解决中小企业融资难的新可选途径。

从政府杠杆率来看，为对冲疫情冲击，2020年初新冠疫情以来政府债券发行规模扩大，政府杠杆率有较明显的增长。根据国家金融与发展研究室国家资产负债表研究中心测算，地方政府杠杆率从2019年12月的21.5%升至2020年11月的25.6%。事实上，无论是居民部门、企业部门还是政府部门杠杆率，自2020年初新冠疫情以来都有明显抬升，其中实体经济部门杠杆率已经从2019年12月的245.4%增长至2020年11月的270.1%，高于2017年“去杠杆”前的水平（见图9）。为保持经济宏观杠杆率基本稳定，从财政政策角度，最重要的是加强地方政府债务风险管理，做好隐形债务显性化、阳光化，并在逆周期调控之余提高财政可持续性，降低地方政府偿债风险。

图9 2016年3月—2020年9月我国经济宏观杠杆率

五、财政政策落实“稳外资”

改革开放，尤期是加入WTO以来，中国从大量海外跨国企业投资中获益，同时也积累了吸引外资经验，主要可总结为两方面：一方面，吸引外资在中国建厂投资，进而形成以初中级产品进口加工再出口为核心的劳动密集型出口产业；另一方面，一些行业以中外合资设立企业并进行产品内销，“以市场换技术”等战略策略虽然难以实现换来国外企业最先进核心技术的目标，但也为中国半导体、汽车等行业谋得一定程度的发展机遇。

近年来，面对百年未有之大变局，国际上美国遏制中国崛起意图已图穷匕见，针对跨国企业出台政策推动“制造业回流美国”，国内劳动力成本明显上升，东南亚国家分流中低端制造业出口加工产业，在这些因素叠加之下，“稳外资”工作面临新的挑战。2020年新冠疫情爆发后，中国由于防控得力率先实现复工复产，海外则疫情持续蔓延，一方面此种景况有利于吸引跨国公司扩大对总体形势稳定向好的中国市场的建厂投资规模，另一方面疫情也在一定程度上限制了外商跨境实地考察洽谈活动。此前的数年间，全球外商直接投资（FDI）总体规模增长已停滞，2017年、2018年连续两年规模萎缩明显，外商直接投资占GDP比重也从2007年的高峰值5.36%下降至2019年的1.77%（见图10），缩减的外商直接投资总规模意味着更加激烈的全球招商引资竞争。

图10 1991—2019年我国全球FDI规模及其占GDP比重

财政政策落实“稳外资”，可划分为中央和地方两个层面的工作安排。在中央层面，财税政策主要通过推出投资税收优惠政策，协助商务、发改等部门进一步打造良好的营商投资环境，保护在华外资企业合法权益发挥作用。具体政策工具包括境外投资者再投资递延纳税政策、落实《非居民纳税人享受协定待遇管理办法》，以及服务贸易等项目对外支付税务备案流程电子化等。中国自2018年起，对境外股东从境内被投资企业取得的利润直接境内再投资递延纳税，这部分利润投资期间无需缴纳企业所得税，据税务总局公布的数据，截至2020年一季度末，该政策共撬动股息再投资1 505亿元，2020年一季度全国适用优惠税款同比增速65%，股息再投资同比增长35%；新《非居民纳税人享受协定待遇管理办法》将非居民纳税人享受协定待遇资料由申报时报送改为留存备查，2020年1月1日正式生效；服务贸易等项目对外支付税务备案电子化同样在2020年初起全国全面实行，成为促进跨境贸易投资便利化的重要措施。在地方层面，各省市主要通过安排相关招商引资财政奖励资金实现吸引外资激励。例如福建省作为吸引外资的重点省市，2020年推出对部门给予招商奖励、奖励金鼓励外资企业加快到资、对引入世界500强等大型跨国公司额外奖励等财政激励政策，兑现稳外资政策资金1.65亿元。地方层面落实“稳外资”的财政政策还应注意避免形成地方之间的恶性竞争，未来可考虑引入跨省市的招商引资区域性联盟等形式，引导形成地方招商引资活动良性竞争生态。

从使用外商直接投资数据表现来看，2020年4月，受低基数影响当月同比增长8.57%，此后由于海外疫情加重阶段性影响商贸活动，FDI在6月同比降至3.66%，随后明显反弹，9月增速达到23.7%，全年接受外商直接投资表现显著好于2019年，2020年1—11月FDI累计同比增长4.1%，高于2019年同期的2.6%（见图11和图12）。在全球疫情蔓延、商贸投资活动收缩的背景下，中国外商直接投资数据仍能实现正增长，一方面是由于中国疫情防控得力，相对稳定的企业经营运行环境获得国际投资者认可，另一方面，疫情发生以来包括各类财税优惠政策在内的对外营商环境优化，也为逆势增长的外商直接投资规模持续助力。

图11 2018年3月—2020年11月我国外商直接投资当月值及当月同比

图12 2018年3月—2020年11月我国外商直接投资累计同比

六、财政政策落实“稳外贸”

中国已处于全球产业链的枢纽位置，是当之无愧的进出口大国，自加入WTO以来，净出口为中国经济增长贡献了重要力量，以东南沿海地区为代表的外贸产业链提供了相当规模的就业岗位，“稳外贸”对于“稳就业”具有显著的促进作用。在2020年下半年提出加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的背景下，“稳外贸”工作要求更具特殊意义。当前“稳外贸”的内涵在于促进外贸基本稳定，促进进出口贸易在总量和结构上平稳良性发展。

新冠疫情以来，财政政策落实“稳外贸”工作主要体现为充分发挥出口信用保险（实际属于政策性金融）、出口退税和进口贴息等政策工具作用，以及进一步完善海关税务服务体系，为进出口企业减小外贸活动阻力、降低进出口合规成本等。2020年2月以来的中央政治局会议多次强调用足用好出口退税、出口信用保险等合规的外贸政策工具。在出口信用保险方面，商务部和中国出口信用保险公司在2020年2月即发布文件宣布进一步扩大短期出口信用保险覆盖面，对受疫情影响严重的企业优先重点赔付，对于有订单但有困难的小微企业降低保费费率，在疫情期间稳定外贸企业信心，减少企业损失。在出口退税方面，税务总局2020年3月中旬已提高除“两高一资”外出口产品的出口退税率，将1 084项产品出口退税率提高至13%，将380项产品出口退税率提高至9%；同年11月宣布，对因疫情原因一年内复运进境的货物，不征收进口关税和进口环节增值税、消费税，并退还出口关税；部分省市设立地方出口退税资金池。在海关税务服务体系完善方面，疫情防控期间，出口企业通过出口退税申报平台等提交电子数据后，即可申请办理出口退免税相关备案证明等文件，无需报送纸质资料；各地提升海关报关全流程和退税速度，支持企业现金流尽快回流。

从外贸数据表现来看，受贸易摩擦影响，2018年一季度以来中国进出口增速处于相对低迷状态，2019年全年进口总额同比下降2.68%，出口总额同比也仅增长0.51%。2020年初，在新冠疫情冲击之下，大量企业停工停产，供给端停滞，2月出口当月同比降低17.1%，需求端同样略有小幅收缩，进口下降4%。此后，由于国内对疫情管控有力，复工复产顺利落实，而海外则管控不力，疫情蔓延，导致海内外情形对调。中国企业复工复产，供给端对外输出，弥补了海外工厂停工但需求却未明显减少的供需缺口，2020年4月出口当月同比即转正为3.4%，并在下半年强势反弹，2020年11月出口当月同比达到21.1%。进口则由于海外供给恢复缓慢、病毒通过货物传播抑制国内需求等原因恢复较慢，2020年5月当月同比跌至-16.6%，此后同比增速逐渐恢复，11月当月同比增长4.5%，但累计同比仍未转正（见图13和图14）。从贸易差额来看，2020年贸易差额规模扩张迅猛，2020年11月当月同比为102.82%（见图15），1—11月累计贸易差额达到4 600亿美元，累计同比23%，预示着全年贸易顺差规模进一步扩大。

就“稳外贸”工作成效而言，由于海外疫情管控不力供给恢复缓慢，同时受惠于财政税务部门和海关部门为助力复工复产的进出口优惠政策和海关税务体系服务优化，2020年下半年出口恢复明显好于进口，全年贸易顺差规模扩张，净出口对于经济增长的贡献得以凸显。

图13 2018年3月—2020年11月我国进出口金额当月同比

图14 2018年3月—2020年11月我国进出口金额累计同比

图15 2018年3月—2020年11月我国贸易差额当月值与当月同比

七、财政政策落实“稳投资”

相比“稳外贸”“稳外资”等工作要求相对简明的稳定发展、政策托底内涵，“稳投资”目标对于曾经历较长一段时期凯恩斯主义式经济刺激政策调控的中国而言，其内涵更为深刻丰富。“稳投资”不仅要求在经济下行期确保足够的投资规模拉动经济增长，更需追求“有效投资”，避免过去粗放式投资拉动增长容易形成的投资过热，导致生产低效和社会资源浪费。“稳投资”除了对投资规模总量有要求，对于投资的质量和结构性安排更有较高要求，同时随着国家引导的投资方向而不断增添新的结构性内涵。2020年3月，中央政治局常委会提出加快发展以5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域为代表的新型基础设施建设投资，“新基建”被认为兼具短期拉动经济复苏、助力需求回暖改善民生，和实现中长期结构性优化发展的多重优势。当前，对于例如“两新一重”（新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重点工程建设）等战略重点领域，尤其需要扩大有效投资规模。

财政政策是落实“稳投资”工作的主力型政策手段。积极的财政政策通过其扩张属性直接增加投资规模，具体包括一般公共预算的各项财政投资性支出，地方政府专项债券对应的各类基建项目投资支出，特别国债拨付地方用于疫情防控相关的建设投资支出等，并结合政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）等融资方式，通过财政政策乘数进一步带动民间投资。

2020年，中央预算内投资资金规模6 000亿元，比2019年提高224亿元。从一般公共预算各支出方向（见表2）来看，不同方向的财政支出情况存在一定差异。截至2020年11月，卫生健康、社会保障和就业、交通运输等方向支出进度较高，均达到90%左右，节能环保、城乡社区等支出方向进度则相对偏低，使用预算比重尚未达到70%，年底很可能形成财政结转结余资金留待第二年继续使用。

表2 2020年1—11月一般公共预算各支出方向实际支出占预算支出比重情况

专项债券是积极财政政策“稳投资”的重要手段。2020年安排地方政府专项债券3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元，并提高专项债券可用作项目资本金的比例。从地方政府新增专项债券发行情况来看，2020年疫情以来地方政府专项债券发行规模较2019年有显著扩张，5月地方政府新增专项债券发行规模达到历史高峰，当月发行债券9 980.18亿元，发行速度也有所加快，历经1月、5月和8月三轮集中发行期，至10月，全年地方专项债券全部发行完毕（见图16）。

图16 2018年11月—2020年11月我国地方政府新增专项债券发行情况

2020年1万亿元抗疫特别国债自6月18日第一笔发行，到7月30日全部发行完毕，共发行16期，作为财政资金用于统筹落实疫情防控和经济社会发展。从特别国债资金使用情况来看，根据财政部数据，截至2020年7月底，抗疫特别国债资金中有5 105亿元落实到24 199个项目中，主要用于基础设施建设和抗疫相关支出。在抗疫特别国债资金以及其他财政直达管理资金使用过程中，陕西等地调研发现，虽然直达资金指标分配和资金调度已到达基层，但部分资金难以形成实际支出，财政资金需等待项目进度才能在之后列支的情况比较普遍。截至2020年11月底，直达资金下达完毕，80%以上的资金投入使用，这实际上明显低于91.7%的时序支出速度，体现地方财政支出进度较慢。对此，2020年12月下旬，财政部在《关于编制2020年度中央和地方财政决算（草案）的通知》中提出，推动年底前具备条件的项目形成实物工作量，对于年底前确实难以用完的资金和抗疫特别国债预留机动资金，按规定结转至下年使用。

从固定资产投资数据表现来看，在积极财政政策拉动下，投资规模实现温和增长。从固定资产投资总额角度来看：2020年2月受疫情影响大量工程无法开工，固定资产投资累计同比增速仅为-24.5%；但随着全年复工复产落实和中央预算内投资、专项债券、抗疫特别国债等资金陆续下达，项目开工和资金到位情况持续好转，累计同比已于10月转正，1—11月累计同比增长2.6%（见图17）。

图17 2018年3月—2020年11月我国固定资产投资累计同比

从制造业、地产和基建三大板块，可具体分析固定资产投资数据表现。制造业投资是固定资产投资最重要的分项，规模占比约1/3，但制造业总体投资情况仍未完全消除疫情影响（见图18）。2020年2月制造业固定资产投资累计同比降低31.5%，截至11月，制造业固定资产投资完成额累计同比降低3.5%，尚未转正。制造业主要行业分类中，受益于“新基建”的人工智能、工业互联网等领域投资增长，以及线上数字经济在疫情期间的逆势迅速发展，计算机、通信和其他电子设备制造业表现较好，1—11月累计同比增长14.5%。基建投资方面（见图19），2020年1月基建投资（不含电力）累计同比下降30.3%，此后逐渐缓慢回升，至11月累计同比转正增长1%。地产投资方面（见图20），主要可分为建筑安装投资和土地购置费用支出两部分。可以看出，土地购置费用支出率先回正增长，成为拉动地产投资增长的主要动力，相比之下建筑安装工程投资支出恢复较弱，但随着开工项目的逐渐增多，建筑工程2020年1—11月累计同比增速也已达到与土地购置费用支出相同的8.1%水平。综上，固定资产投资三大主要板块中，地产表现最好但主要来自开发商的土地投资，基建投资在积极财政拉动下实现温和增长，制造业投资则除了计算机、通信和其他电子设备等少数受益行业外，尚未恢复至疫情前水平。

图18 2018年3月—2020年11月我国制造业固定资产投资累计同比

图19 2018年3月—2020年11月我国基础设施建设投资累计同比

图20 2018年3月—2020年11月我国地产投资累计同比

总体而言，2020年新冠疫情以来积极的财政政策对于“稳投资”做出了重大贡献。制造业固定资产投资更多反映民间投资情况，截至11月累计同比仍未转正，表明民间投资信心仍相对不足，在此前提下基建投资累计同比实现正增长，较充分地体现了积极财政率先拉动投资的作用。

需要注意的是，新冠疫情以来，积极的财政政策落实“稳投资”这一过程，在具有筹资规模大、资金筹集和下达快等鲜明特征的同时，也存在实际支出进度和拉动投资效果不及预期的问题。为对冲疫情冲击，政府下了“过紧日子”的决心，花大力气筹集足量财政资金并迅速下达地方，却由于项目匹配等原因，会面临资金等待项目、有钱花不出去的尴尬情形。究其原因主要有三方面：第一，在前一年上报项目时各地都争取多报，但未能预期到2020年财政的强积极属性，导致最终批复的预算规模大于实际可形成的支出规模；第二，疫情加重各地财政压力，考虑到财政可持续性，各地对于项目审批要求更加严格，合格的可匹配项目数量不足；第三，2020年上半年受疫情影响开工率较低，下半年东南沿海、西南等地遭遇台风等极端天气时间较往年更长，叠加“拉尼娜”现象冷冬，天气因素影响施工进度，导致项目进度较慢、需要资金等项目等问题。

此外，落实“稳投资”也需更加注重调动民间投资积极性，支持民间投资参与补短板和新型基础设施建设，进一步规范创新推广PPP模式，吸引民间资本积极参与基础设施建设，盘活存量基础设施资产，减轻各地财政压力。

八、财政政策落实“六稳”的概要总结

前文从影响渠道、具体政策工具和对应的宏观数据表现等方面，对新冠疫情以来，财政政策延续落实“六稳”工作进行了回顾与评价。在“稳预期”方面，以扩大赤字规模、增发政府债券和发行特别国债等鲜明的积极财政政策手段，给予市场主体积极预期，从高频先验指数来看，疫情以来总体预期恢复显著，但小型企业预期仍相对低迷；在“稳就业”方面，财政政策从稳企业、稳岗位推进落实，出台多项全国性、地方性政策，2020年9月城镇调查失业率就已降至目标5.5%以下；在“稳金融”方面，财政政策从收支安排、财政贴息、政府债务管理等方面予以支持配合，但为对冲疫情影响政府杠杆率有所抬升，未来还需进一步控制相关风险和关注财政可持续性；在“稳外贸”方面，出口信用保险、出口退税等财税政策在疫情期间使用规模扩大，较充分发挥作用和进一步完善，目前出口恢复显著强于进口；在“稳外资”方面，疫情以来中国实际使用外商直接投资规模在全球FDI规模萎缩的背景下实现逆势增长，充分体现了在不断优化的营商环境和外资优惠政策的助力下，全球投资者对中国市场看好；在“稳投资”方面，政府积极扩张性财政政策为经济复苏提供了稳固支持，“新基建”相关战略性领域迅速发展，但也存在财政支出形成实物进度较慢问题。

对财政政策落实“六稳”工作的梳理评价，实际上也是对于新冠疫情以来中国宏观经济各方面恢复历程的拆解回顾。通过拆解分析，可知在不同领域仍存在结构性问题：第一，当前仍然存在占市场主体数量最大、提供就业岗位最多的中小微民营企业预期偏低、信心不足的情况，对应的定向政策扶持还需要进一步强化；第二，针对政府杠杆率乃至整体宏观杠杆率的抬升，继续完善地方政府债务显性化相关政策安排，进一步实行地方政府债务风险管理制度，从而降低金融系统性风险；第三，对于表现较好的外贸、外资领域，很大程度上归功于国内疫情管控有力和复工复产迅速落实，国内供给得以填补海外疫情防控不力形成的供需缺口，但这种替代中大部分是临时性的，如要谋求全球经济低谷背景下我国外贸外资的中长期稳定发展，仍需要做好政策优化和制度改革，财政政策应以出口信用保险、再投资递延纳税等为代表的政策工具予以支持落实；第四，投资方面要扭住供给侧结构性改革主线，扩大有效投资规模，做好“聪明投资”①贾康、苏京春：《论供给侧改革》，《管理世界》2016年第3期，第1—24页。。随着中国财政步入“紧日子”阶段，财政可持续性应当得到进一步强调和关注。把握建设现代财政制度的核心问题，还需回到财政体制机制配套改革上来。