基于不动产物权的社区治安防控研究

石启飞

(辽宁警察学院治安管理系，辽宁 大连 116036)

一、基于不动产物权的社区治安防控研究的缘起

社会治安防控体系建设是社会治理的国家基础性战略工程。社会治理重在基层，基层治理重在社区。社区治，则社会治；社区安，则人民安。编织社区治安防控网，固本强基，夯实社会治理体系和治理能力现代化的基础，是新时代加速推进社会治安防控体系现代化建设的工作重心。构建社区治安防控网，需在国家整体社会治安防控体系建设框架下，从全民“共建、共治、共享”的治理格局出发，立足不同类型社区，因地制宜加强社区防控网络建设。根据传统治安学理论，社区的“人、地、事、物、组织、信息”，即“治安防控的主体、客体、情报信息、技术方法”等治安要素，无疑是应该首先关注的因素。“治安要素论”确立了物在治安防控中的地位：物既是防控的对象，也是发挥防控作用的要素。现实告诉我们，正是这些居于客体地位的物给予了我们安全的保障。根据空间防卫理论(1)空间防卫理论又叫作环境预防理论。该理论认为，城市空间是一个涉及空中建筑、地面道路和地下结构的综合物理空间，在城镇化水平不断提高的背景下，城市空间环境给不法分子提供了有利的作案机会。因此，要降低犯罪率，提高公共安全等级，必须从城市环境出发，从客观上排除那些有利于不法分子作案的环境，即从规划设计、城区改造和社区治安管理等城市运营的各个环节出发，以保障公共安全为宗旨，结合现代科学技术改善城市环境。参见彭文静，马雯，吕丁.基于空间防卫理论的公共安全防控系统研究[J].信息技术，2020(5)：46.，一定空间的物的结构与违法犯罪有着紧密的关联，人们生活于物所构成的空间，享受着对违法犯罪有着防控功能的物的福利。在现代社会，在传统的“人防、物防、技防”之中，“技防”作用虽强大，但“物防”作用也甚为关键，“技防”必须依托于物之上。从这一角度来看，在某一空间，除了“人防”，给人以直接安全感的则是物，给犯罪分子直接威慑的是摄像头，然后才是隐藏于摄像头之中的图像处理技术。在社会治安防控的“人、地、事、物、组织、信息”各种要素中，“地”是指空间，而空间首先由物所占据，然后才是“人、事、组织、信息”存在于其间。所以，从这一角度来看，在社会治安防控的诸要素中，物的治安防控作用更显突出。物的治安防控的直接作用主要是通过物与物之间的关系，如距离、组合、搭配等方式表现出来；其间接作用则是通过经营、运作等经济手段获得价值增值，为社会治安防控提供重要资金来源。当前，社区治安防控存在经费不足的问题，如果将社区之中各种物的间接作用发挥出来，就可以有效地弥补资金不足等问题。例如，楼面、天桥、电线杆、电梯等物上面的广告收益，就可以作为社区或小区的收益，用于改善治安防控设施，雇佣保安，组织动员群众等。遗憾的是，目前我们并没有对物的这一作用给予足够重视。虽然民法典对此已经作出一些规定，但仍需完善。

物的治安防控功能的凸显，导致其在传统治安学中的客体地位变得尴尬。为弥补这一缺憾，借鉴行动者网络理论(2)行动者网络理论将人和非人的科技、机构、市场主体等异质性要素在认知论的层次上都称为“actor”(行动者)，它们都具有同样的行动能力，这是ANT 的一般对等原则(generalized symmetry)。拉图尔眼中的“行动者”不仅指行为人(actor)，还包括观念、技术、生物等许多非人的物体(object)，任何通过制造差别而改变了事物状态的东西都可以被称为“行动者”。参见周桂林，何明升.行动者网络理论的困境及出路——以虚拟社区系统的社会建构为例[J].自然辩证法研究，2009(9)：79.，将治安防控要素均视为行动者，并区分为人类行动者与非人类行动者，就克服了社会治安防控以人类行动者为中心而可能忽视非人类行动者作用的缺陷，就突破了简单的“主客”二元思维定式，保障了所有治安防控要素以行动者身份参与治安防控协作网络的平等愿望(3)现代社会，社会治安防控行动者所结成的网络应是协同共治的协作网络。“协作网络中的某个组成部门有可能成为领导者，但需要强调和保证的是所有参与到协作网络中的成员在地位上都是平等的。之所以强调参与者的平等地位是为了保证组织所作出的所有决定都是在所有参与者同意的基础上达成的，不受到任何压力的影响。”参见[美]查尔斯·T.葛德塞尔.为官僚制正名——一场公共行政的辩论(第四版)[M].张怡，译.上海：复旦大学出版社，2007.125.，为物的治安防控功能的充分实现奠定理论基础。因此，社会治安防控体系可以构建包括物在内的平等的多元治安防控主体的行动者网络利益联盟，社区多元协同共治的愿景得以展现。在这一联盟中，各主体通过互动、合作、博弈，充分照顾各方利益，使各要素功能得以充分实现。然而，非人类行动者的利益并不能自动地实现，它的利益是通过“铭写”(Inscribed in it)来实现。行动者网络理论认为，当把非生命物体作为行动者时，一个关键的问题是：非生命物体如何能有利益？非生命物体的利益等同于已经被铭写(Inscribed in it)在这些物品上的利益。例如，汽车座椅安全带具有使旅客安全的利益，这些利益是由设计者铭写在汽车座椅安全带上的。[1]因此，社会治安防控中物的利益是通过人类行动者将整个社会治安防控的要求和其他行动者的利益铭写在物之上，才得以实现的。

那么，驱使人类行动者将整个社区治安防控的利益主动地、充分地、及时地“铭写”在物之上的动力是什么呢？再有，当物的治安防控功能减低、丧失、被侵害之时，驱使人类行动者将其恢复的动力又是什么呢？所以，欲形成社区治安防控行动者网络利益联盟，加速社会治安防控体系建设，充分实现物的治安防控作用，就要解决驱使人类行动者关照物的治安防控功能的动力问题。根据马斯洛需求层次理论，人类的需要是按照生存、安全、社交、尊重、自我实现由低到高依次发生的，在低级的需要满足之后，才会产生更高层次的需求。[2]促使人们满足需求的动机就是人的行为的动力。所以，推动人类行动者所思所想所为的就是人对于自身需求的满足愿望。无疑，人的基本需求要通过物来满足。在现代社会，人们获取、占有、使用物都是以对物的权利为基础的。因此，物权就成为人的基本权利，成为满足人的需求的直接冲动。物包括动产物和不动产物。动产物往往需要附着在不动产物之上才能发挥治安防控作用，有的甚至成为了不动产物的一部分；有的虽没有改变动产物的属性，但其治安防控作用仍需与不动产物紧密地结合，如设置在治安复杂地段的无人警务车、移动警务站，其本身无疑是动产物，但离开了治安复杂场地的道路、广场等不动产，就失去了所谓的治安防控功能。因此，探究物的治安防控作用，就应以不动产物为着眼点，根据不动产物在社区治安防控中的基础作用，去寻找促使社区治安防控的人类行动者结成行动者网络利益联盟的动力源头，这就是行动者对凝结在社区不动产物之中的不动产物权的追求和对不动产物权的保护。社区之内，不动产物是最主要的物，不动产物权是最主要的物权；不动产物是最主要的财产，不动产物权是最主要的财产权。不动产物权奠定了社区居民赖以生存、生活、发展的权利基础，建立系统、完善的不动产物权制度，便成为社区治理蓬勃发展、繁荣兴盛的出发点，成为社区治理体系和治理能力现代化的着力点和社区治安防控体系构建的动力源。在不动产物权的驱动下，物的社会治安防控功能才能充分显现。

二、导致治安问题的不动产物权制度瑕疵

社区治安防控只有从不动产物权出发，才能使各治安防控行动者聚焦于不动产物的治安防控功能，在构建治安防控体系行动中不越位、不错位、不缺位，最终形成一个以不动产物为基础的安全的社区环境。然而，从社区治安防控建设现状看，不少社区并未能从不动产物权制度出发来思考问题、建构制度。具体来说，主要有以下几方面的问题：

(一)私人不动产物权保护制度不完善为社会治安埋下隐患

社区私人不动产物权是指个人或家庭对社区内的某一不动产所享有的专有物权。在社区内，这样的不动产物权主要包括城市房屋的所有权、租赁权和农村房屋的所有权、宅基地使用权等。这一物权在设立、变更、转让、消灭方面还存在一定问题，一些具体、细小的制度设计仍欠深思熟虑，容易引发矛盾纠纷，为进而发展为治安问题埋下隐患。例如，城市商品房开发销售过程中出现的由一房多卖引发的纠纷问题，表面上看好像是单纯的商品买卖问题，实际上却是不动产物权制度不健全问题。不动产物权是关系到人们生存发展的基本物权，是其他权利的基础，如对人身权起到重要保障作用的住宅权。因此，必须有完善的制度来保证这一权利的确定性、安定性。然而，在房地产开发销售过程中，既有期房销售，又有现房销售，这种分时间段、多形式的开发销售形式没有一个统一的设计，各环节间势必出现矛盾冲突，难以保证房屋这一不动产物权的确定性和安定性，从而导致一房多售问题频发，进而成为系列治安案件的导火索。当然，随着《民法典》的颁布实施，这一问题即将成为历史。此外，因房屋租赁制度不健全而导致的治安问题也时有发生；因廉租房、房改房等产生的房屋产权争议也时常见诸报端，有些还因此引发极端事件；因个人房屋出租而引发的治安问题更多；因不动产的相邻关系而引发的治安问题也时有发生，甚至演变为群体性事件，严重影响社会稳定。

(二)共有不动产物权保护措施不完善导致其治安防控功能难以实现

共有不动产物权是指社区居民对社区内某一不动产共同所有的权利，包括业主对建筑物专有部分以外的共有部分及建筑区划内的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房等不动产的共有权利。在《民法典》中，这些权利都已得到明确，不应该成为问题，但是就是这些已经为法律所明确的权利，在实践中却屡屡被侵犯，并没有引起人们足够的重视。共有不动产物权受侵害，在开发商、销售商开发楼盘及销售楼盘时，表现为以各种违法许诺将未来属于全体业主的共有物卖给或赠给个人使用，致使法律上的共有变为事实上的私有。在不动产物形成之后，表现为共有物无人照管、共有场地被肆意侵占等问题。如有些地方无意间就成为垃圾场，人们随意地将垃圾丢放此处，损害的就是居民的共有物权权益；有些地方杂草丛生，无人照管；有些共有物损坏，长期得不到修复；公共走廊被占用，乱放杂物等。这些问题的存在损害了社区全体居民或部分居民的共有物权权益，权利人都有权主张权利。但正因为是共有权利，就使人产生了寄希望于他人的心理，指望相关部门的心理，而自己却少有作为。当相关部门的责任又没尽到时，出现问题也就顺理成章了。这些问题的存在，根据“破窗效应”(4)1982年3月，威尔逊和凯林在美国《大西洋月刊》杂志上发表了一篇题为《“破窗”——警察与邻里安全》的文章，首次提出了“破窗理论”(“Broken Windows”Theory)。该文以“破窗”为喻，形象地说明了无序的环境与某些犯罪之间的关系。如果一个公共建筑物的一扇窗户损坏了并且没有及时得到修理，很快该建筑物的其他窗户也会被损坏。因为坏的窗户表明没有人关心它，那么损坏其他更多的窗户也不会有什么不良的后果。作者据此指出，公共场所或邻里街区中的乱扔垃圾、乱涂乱画、打架斗殴、聚众酗酒、强行乞讨等这些较小的无序和破窗一样，如果得不到及时整治，就会增加那里的人们对犯罪的恐惧，导致社会控制力的削弱，从而引起更加严重的无序甚至犯罪；而如果警察和社区能够积极地干预这些可能诱发犯罪的无序环境，就可以有效地控制、预防和减少无序的累积和某些犯罪的发生。参见李本森.破窗理论与美国的犯罪控制[J].中国社会科学，2010(5)：154.理论，容易引发治安问题，不利于社区的和谐稳定，影响美丽中国、平安中国建设目标的顺利实现。这些问题是社区共有物权直接受到侵害的表现，还有通过共有物获得收益的权利受到侵害而不被重视的情况。社区的共有不动产物是社区的重要资源，有效地对其进行经济运作，可以获得相当的收益，为社区治理提供资金保障，从而解决目前社区治理资金严重不足的问题。然而，物的这一功能并未有效实现，要么是因为没有运作起来，要么是因为经营所获得的利益被他人瓜分(5)重庆朝天门某小区业委会根据开发商的相关资料查明约有800m2属业主们所有的公共空间被改建成了会所，业委会强劲维权，让开发商赔偿了上千万，对开发商侵占公共空间物权行为是个极大的震动。参见贺云华.空间物权治理对策初探[J].现代物业，2009(11)：62.，而共有人却被蒙在鼓里，不知自己的权利已受侵害。社区治理的重要目标是自治，自治需要有权利且能有效行使权利的居民积极地行动起来，但实践中依法所享有的共有不动产物权却难以实现，因此，社区自治有待有效落实。可喜的是，对这些问题《民法典》都有所回应，但仍需完善与之相配套的具体法律法规才能切实实现。

(三)国有不动产物权行使制度不完善导致不动产物实现治安防控功能不均衡

我国是社会主义国家，实行以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，国家是最关键、最主要的不动产所有者。国家所有即全民所有，人民有权利从国家所有的不动产物权上获得权益保障，当然就包括获得治安防控保障的权利。但是，城市社区中的国有不动产物并没有充分地发挥出其在治安防控中的作用，存在着不同社区的居民获得国有不动产权益不均衡、效率低的问题。比如，对国有道路这一不动产物，从社会治安防控来看，其具体履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员就应该尽到保持道路平整，设施完备，确保行人、车辆安全的责任，防止因道路设置、设施、维护、管理不当等原因造成交通事故或引发社会矛盾，力争代表国家为人民提供均等的、无差别的服务。然而，现实并非如此，不同社区的居民所享受到的国有道路安全的福利是不均衡的。有的国有道路设施齐全，有的就不齐全；市内的就好一些，市郊的就差一些；繁华地段的整洁，非繁华地段的就脏乱。国有道路如此，其他国有公共设施也未尝不是如此。像国有电力设施，有的社区是水泥电线杆林立，给人一种压抑感；有的线路埋在地下，给人一种舒适感。除了存在为社会提供服务不均等的问题之外，再有就是不动产物的权益增值的效率低下，不能使人民获得不断增长的物权权益保障。不动产物的具体经营者往往处于垄断地位，导致该领域缺乏竞争机制，寻租问题也多有发生，从而影响了不动产物的增值效率，导致权益分配的不公平。比如，过度偏重用市场机制来运营不动产物，就可能忽视不动产物的公共功能，方向不明确，找错了服务对象，侵害了不动产物最终所有者——人民的权益。为解决这一问题，国家正在努力完善各项制度。“党中央多次强调，要关注老百姓最现实、最关心的社会问题，不断扩大公有制的外延，创造更多可供人人分享的共同财富。要努力提高公共服务的覆盖面，加快公共服务普惠化建设，优化公共服务体系，实现公共服务便捷化，提升人民获得感和幸福感，促进公共服务均等化，统筹城乡发展，坚持公共服务可持续化发展。”[3]落实上述要求需要有一套完整、可行的方案，对此仍需进一步探索。

(四)集体不动产物权制度不健全诱发治安问题

公有不动产物除了国有不动产物之外，剩下的主要就是农村集体所有的不动产物。农村因矛盾纠纷而引发的治安问题，相当一部分与集体不动产物的使用不当不无关系。农村村民不动产物主要是村民集体所有的土地。村民集体所有的土地就应为所有村民服务，为所有村民创造更多的物质权益保障。然而，村民集体所有的土地在承包、分配、流转、征用、开发等过程中，产生了很多社会治安问题。例如，搞土地承包无异在某些方面调动了农民的生产积极性，但也把农村治安问题还原为古老的田间地头问题。土地承包就涉及到土地的划界问题，如界石、界桩、界沟等，这些都要一一完整、详实地记录、确定下来，才能达到定纷止争的目的。然而，传统的农村熟人所构成的社会并未达到此要求。如今熟人社会已渐渐远去或即将远去，这些人为的界石、界桩、界柱、界沟等就是依附在不动产土地之上的物，就有了社会治安防控的意义。然而，因为划界不明，私移界石、界碑、界桩，改变界沟等原因导致地界变动而引发的土地争议在农村却时时上演。而一旦这些土地被征收或进行流转，这些问题就又消失了。可见，完善的不动产物权制度有利于从源头上进行治安防控，实现源头治理。除此之外，涉及因土地上的通行权、上下游的用水权等产生的矛盾纠纷，进而引发的治安问题，无不与土地这一不动产物有关。除了分给村民承包的集体土地之外，剩下的则是由村集体经济组织或者村民委员会负责管理经营的集体土地。在市场经济条件下，这一不动产无疑是农村公共利益得以增值的重要资源，应该在公共服务方面为村民提供关键基础性服务。为实现此目的，管理者应加强对集体土地的保护，通过经济运作使土地产生更大的增值，并将其增值用于完善农村的治安防控设施建设等公共事务。然而，在农村却时常发生非法挖沙、取土、用水、开矿等侵害集体利益的事情，有些集体土地被低价承包出去而所得收入却没有惠及每个村民，甚至有些集体土地被黑恶势力把持，村民怨声载道却有怨难申、有口难言。此类问题其实都可以归结为一个集体不动产物权的保护问题，需要逐步完善集体不动产物权保护制度，并采取切实的措施将其贯彻于实践之中。

三、阻却不动产物权治安防控功能实现的深层次原因分析

直面问题，选择更多的角度，探求问题产生的原因，有利于更加深入具体、清晰全面地认识问题，有利于全盘谋划、定向施策、弥补缺陷。概括而言，阻却不动产物权治安防控功能实现的深层次原因主要有以下几点：

(一)不动产市场发展尚不成熟

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”根据马斯洛的需求层次理论，安全需求是人的基本需求之一，所以，基于安全目的生产出来的不动产物就应具有基本的治安防控功能，国家则有义务通过建立完善的物权制度来保障人民这一权利的实现。然而，当温饱的满足尚是主要目的的时候，当市场经济尚处于初步发展阶段的时候，不仅人民的安全需要是不平衡的，而且供给也是不平衡和不充分的。根据市场经济规律，通过市场竞争这只看不见的手的驱使，市场经济发展到成熟的时候就会由卖方市场转变为买方市场，经济行为就会以顾客为导向、以人的需求为导向，最终也就转变为以人的权利保障为导向。当市场发展到这一程度的时候，当人民的基本权利得到保障的时候，不动产的提供者必然要提供能满足人的治安防控需求的不动产物，最终共同致力于发挥不动产物的治安防控功能，以满足人的基本需要为目的的系统、科学、完善的不动产物权制度才能形成。资本主义市场经济经历了上百年的发展，才由卖方市场转变为买方市场，才实现了以顾客为中心。我国社会主义市场经济起步晚，对物的社会治安防控功能又欠缺足够的认识，在不动产物形成过程中出现了一些问题。这或许正是我国社会主义市场经济在走向成熟过程中不得不付出的代价。特别是当需求还处于温饱层次的时候，人们更不会将更多的精力放在对不动产物的更高级功能的关注上，更不要说对隐藏在不动产物之后的物权的关照了。当低层次的需求得到满足之后，自然就会将目光转移到对物的更高层次的权利需求之上。新时代我国社会主要矛盾已经发生了新的变化，人们已开始更多地主张自己的不动产物权。基于不动产物权的治理就亟需在社区这一基层社会展开，解决不动产物治安保障功能“不平衡不充分”的问题。

(二)人类行为先私后公的心理[4]

人类行为目的是公而忘私、大公无私好，还是为己利他、公私兼顾好，这个问题一时很难说清。但从传统观点来看，人的行为动机存在以自我为中心的倾向。根据马斯洛的人类需要层次理论，人的需求的顺序是由己及人。正如亚里士多德所说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[5]比如，生存需要是纯为自己的，而人际关系的需要就不仅是为自己也是为他人的，所以，从社会一般情况看，人的行为目的的顺序是先私而后公的。当人的权利意识觉醒之后，其权利行使的顺序也就是先个人权利，后共有权利，再后才是公有权利。所以，权利觉醒的中国人便会将对不动产物权的关照较多地放在个人物权之上，而对于共有的、集体的、国有的不动产物权的关照就渐次减弱。但是，这里好像存在一个悖论，即共有的、集体的和国有的物权之中均包含着个人的权利，那么，为什么个人不去积极地主张权利呢？这就是人的依赖心理、从众心理、搭便车心理在作祟，多数人总是寄希望于他人。

(三)不动产物的治安防控责任错位、缺位、越位

不动产物的权利主体不同，对不动产物的责任也就不同。任何不动产物权的实现，不仅要靠权利主体自身积极地主张权利，也要靠义务主体积极地履行义务。所以，不动产物的治安防控功能的实现，取决于与不动产物相关联的义务主体的责任分配是否科学、完善。比如，对于居民私人所有的不动产物，由于存在对物的功能实现的强大的内驱力，为保障物的安全性，确定其物权及其保护制度就够了，而不必再为其主张权利而操心；对于单位所有的不动产物，由于其对治安防控的需求较少，实现物的治安防控功能就会增加单位的成本，所以其就会少有作为。因此，应通过法律明确单位的治安防控义务，迫使其履行责任。对于共有物受侵害而共有人无人问津、不愿出面的问题，应由社区自治组织来代行共有人的权利，如通过居民委员会行使共有权利，由该组织确定楼长、小区负责人等专司其责；对于公有不动产物，需要有畅通的监督渠道，以方便居民投诉举报，促使公有物的管理者履行责任。在社区治理中表现出来的问题主要有，本来应由个人主张权利的，政府却去主动代其完成；本应由企事业单位负责的，却转嫁给政府或个人；本应由政府部门承担的，却转移到了居民个人的头上；本应由物业或自治组织履行的，却让个人或政府部门来负责。在利用不动产物进行社会治安防控方面，社区各责任主体错位、缺位、越位现象突出。

(四)公有不动产物的经营片面市场化

我国经济制度以公有制为主体，最主要的土地不动产为国家所有和集体所有，奠定了人民当家作主、人格得以实现的物质基础。但是，人民不可能直接经营这一不动产来实现自己的权利，只能将其交由公营企业、集体组织来经营管理。“物权作为私权，其核心是个人的权利和利益，国有财产属全民所有，在物权领域片面强调国家所有权无甚意义，如何充分利用国有财产为人民谋利益才符合私权之本质。”[6]这样，公营企业、集体组织对该财产就有两个责任：一是有责任通过高效的经济运作方式，使财产迅速增值，为公民提供更强有力的财产保障；二是通过这一不动产向公民提供相对公正、公平、无差别的公共服务，其中当然包括提供治安防控服务。但是，由于早期对社会主义经济规律认识不清，教条地采用了一刀切的指令式、命令式计划经济模式，致使经济运营效率低下，公有财产高质量增值的目的没有充分实现。为了解决这一问题，经过努力探索，我国开始采用社会主义市场经济模式，经济效率迅速提高，财产极大增值。然而，按照市场经济模式经营运作，在提高经济效益的同时，却在某些方面忽略了公有财产的公益使命。在不动产的开发上，其表现为，赋予不动产市场主体过多的私权利，而没有或过少地确定其公益义务，导致与一般市场主体别无二致。于是，公有不动产物的公益效用便暂付阙如，尚待实现，这就如同其他国家的企业曾经一度出现社会责任缺失，而需要强化社会责任一样。(6)德鲁克认为，现代社会是“组织的社会”，工商企业和公共服务机构都是“社会的器官”，它们“不是为了自身而存在的，也不是以自身为目的”，而是“为社会而存在的”。参见[美]彼得·德鲁克．功能社会[M]．曾玉林，译．北京:机械工业出版社，2009.87-88．所以，市场经济并不是包治百病的灵丹妙药，必须有完备的社会主义法治来纠偏，使其与社会主义的基本价值目标相一致。在某些领域，我国对不动产公有物进行了市场化运作之后，并没有对公有物的公益责任给予应有的、足够的关照，致使公有物等同于私有物，公有物的责任者等同于私有物的责任者，必然导致其过度追求经济目标而忽视公益目标。

四、完善不动产物权制度，增强社区治安防控能力

如前所述，只有不动产物的权利者有效地行使权利，不动产物的责任者恰当地履行义务，物尽其用，财尽其力，人尽其责，人与物和谐共生，现代化的社会治安防控体系才能得以构建。

(一)从物的治安防控主体性出发构建不动产物权制度

在一个有着几千年义务本位传统的国家，转向以权利为本位不是一朝一夕、一蹴而就的事，尤其是将权利的关照点放在人身权之外的物权上就更加不易。这需要我们从对“人成为目的”的遥远的终极追问中回到现实的具体的人的需求满足上来，回到实实在在的人所存在的物的空间上来。安全、稳定的社会治安环境不是高层次追求，而是人的基本需求，在不动产物权制度设计上首先就要建构这些满足人的基本需要的制度。在推进社会治安防控体系建设时，要将所有治安防控要素均视为行动者，都赋予其主体性，这样社会治安防控各要素的功能才能充分实现。对于不动产物，只有从其产生之前，到形成过程之中，再到最终形成，对所有与该物的关联者都给予足够的关注，确定其权利，明确其义务，才能使其各负其责，各就其位，共同保障不动产物的治安防控功能的实现。同时，要对现有不动产物权制度进行梳理，结合《民法典》的颁布实施，抓住在全国掀起学习《民法典》热潮的有利时机，将基于不动产物权的治安防控制度完善起来，落实到具体的相关法律之中，如对物业管理、建筑、治安管理处罚等方面的法律法规进行相应的修改完善。

(二)建立社区治安防控组织体系

针对不动产物权主体在发挥物的治安防控功能方面出现的错位、越位、缺位的问题，需要对其责任进行重新确定，使其各就其位。各不动产物关联者关于不动产物的权利、义务、责任很好明确，关键是能不能在实践中落实下去。由于个人对非私人不动产物权行使的消极性，个人在履行义务和责任时存在缺位的情况，实现不动产物的社会治安防控功能，需要所有不动产物的关联者(包括个人和组织)形成一个有机协同的不动产物治理网络。但在该治理体系中，相对于个人，必须依靠组织。“美国社区治理主要不是依赖于政府行为，而是依赖于社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，许多公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化。社区治理的民主化、社区治理的组织化引起社区权力的分散、社区权力形成多个中心，从而构成了社区权力的多元化特征。”[7]在组织之中，相对于社会组织，必要时还需依靠公权力机构。一般情况下，组织的权威高于个人，大组织的权威高于小组织，国家机构的权威高于社会组织。所以，在一个社区中，楼长制止在楼道乱放杂物就比邻居有权威，业主委员会向物业提出要求就比一般业主有效，治安巡逻员制止乱丢垃圾、宠物便溺等就比居民个人有权威，而社区民警又比保安有权威，街道负责人又比物业管理人员有权威。所以，社区治安防控首先就要把相关组织建设好、组织好。然后，组织才能通过其工作人员去发现问题，以问题为导向，代表居民个人出面，及时解决侵害不动产物权人权利和不动产义务人不尽义务的问题，从而形成良好的社区风气，社区居民随之才能自愿、自觉地参与到社区建设中来。组织作用的发挥离不开发挥关键性作用的组织，即地方治理中的核心行动者(7)所谓地方核心行动者就是指在地方治理过程中已经被正式制度纳入权力体系的核心成员，他们依托正式组织，通过正式规则，在管辖领域内享有主导性话语权与决定性主宰权，是制度变迁的支配力量。参见沈荣华．昆明样本: 地方治理创新与思考[M]．北京:清华大学出版社，2013.5．② 路易斯·慕利门把“元治理”定义为:“是一种产生某种程度的协同治理的手段(方法)，通过设计和管理科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的完美的组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者(元治理者)看来是最好可能的结果。”转引自熊节春，陶学荣．公共事务管理中政府“元治理”的内涵及其启示[J]．江西社会科学，2011(8)：233.，治理理论将其作为元治理②来研究。无论是市场经济组织，还是群众性自治组织，它们都有着自身的局限性，在某种情况下，同样不能将注意力集中到他们应关注的点上，亦或不愿意去关注，这就需要有将他们的注意力重新校正的核心行动者、元治理者。无疑，在社会治理中，基层党组织和政府需要把这个责任承担起来，这也是在社会治理中落实“党委领导、政府负责”的现实体现。那么，基层党组织和政府的责任又如何能有效实现呢？这就需要坚决反对官僚主义，摒弃高高在上的官僚作风；必须深入基层，把工作重心转移到基层，转移到社区治理这一根基上来。

(三)建立社区治安防控自治制度

党的十九届四中全会提出，要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。据此，实现社区自治就成为社区治安防控体系构建的目标之一。为达此目标，必须建立便于社区居民参与的社区治安防控自治制度。在社区自治问题上，已经做出了很多努力，但效果并不令人满意。过去，往往寄希望于那些传统的制度，如建立居民委员会、业主委员会，发动组织群众参加义务巡逻队等，而这些制度在实践中很难将社区居民都吸引进来。现代社会是高度分工的社会，社区中只有部分人员才有时间去关照社区自治，这些制度也只能为部分社区居民提供行使权利的机会，而无法顾及全体。因此，实现社区治安防控自治，首先必须有可供居民选择的治理组织来代表居民、方便居民，保障居民的权利。比如，规范物业市场，引入竞争机制，防止垄断，业主如果对物业公司不满意，可按程序予以更换。其次要建立一套现代化治理制度。无论是代表政府的街道办，还是代表居民的居委会，又或是义务巡逻队、调解组织等，都应该建立相应的现代治理制度，才能真正代表居民的利益，确保居民的参与、监督等自治权的实现。社区自治并不意味社区居民必须亲历亲为，而是通过多元组织形式来辅助居民实现自治，并有资源保障现代社区多元自治组织的形成。社区固然有很多资源，如不动产物经开发就可以成为社区发展的重要资源，但内部资源还要靠外部资源的激发才能运转起来。外部资源好比导火索、助燃剂，一旦点燃就会引起连锁反应，使社区各种资源充分地涌流。对于自治能力较差的社区，就需要政府的扶持以及引入外部公益组织来助燃、引导，社区治理组织赖以存在的物质基础夯实了，社区才能真正实现自治。

(四)实现人与物的和谐发展

在工业化进程中，生产的组织经历了从物本向人本的发展。人类的生产活动、社区的建设、物质设施的建造都应以人为目的，以人为中心。然而，由于人类欲望的无限性、纷杂性，资源的有限性、确定性，以人为本理念并未有效得以落实，现实中更多地表现为因人就物。所以，欲实现物满足人的治安防控需要，就必须首先解决人的生存问题，以满足人的生存需要。当人的需要还局限于此时，则更多地表现为人适应物，而不是物适应人。在社区治安防控中，实现共建共治共享的格局，就要综合社区内外的人、地、事、物、组织、信息，按照合作社会协同治理的要求，在各行动者之间的相互联系之中来推进社区治理现代化，不断提高社区治理能力及水平。

五、结语

人生活在物所构成的空间中，在这个空间中寻求各种需要的满足。为此，人们往往想象着去改变自己所处的物的空间，而岂不知人却经常被物的空间所改变。不动产物所构成的空间给人们提供了什么样的安全环境，关系着人们的生活品质，关系着人们是留守还是逃离，关系着人们是无奈、忧郁、紧张与迷茫还是幸福、安全、舒适与期待。只有坚持以人民为中心的发展理念，强化基层治理，完备物权制度，将物的治安防控作用淋漓尽致地发挥出来，创造舒适的人们所赖以生存的物的家园，才能在源头上减少破坏社会秩序的矛盾纠纷，实现源头治理，保障人民安居乐业。