推进基层投资审计转型发展

◆莫广扬/广西壮族自治区贺州市政府投资审计中心

《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（以下简称《意见》）实施以来，各地审计机关围绕“三个转变”要求，即从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变，开展了大量工作，取得了一定的成效。但是，“以审代结”的惯性思维仍然深深地影响着基层投资审计干部。转型过程中，一些错误说法和做法值得关注与思考。

一、正确认识投资审计转型发展

转型过程中，基层审计机关有一种说法：转型后，政府投资审计职责划给财政部门，以后，审计机关就不用做政府投资审计项目了。这种观点是错误的。其实，划给财政部门的不是政府投资建设项目审计职能，而是政府投资建设项目工程造价结（决）算审核职责，俗称“以审代结”。

《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”通常我们所说的投资审计就是这个条款的内容。审计监督是国家制度安排下的一种经济监督，政府审计机关就是公共资金的“守护者”。政府投资项目资金是公共资金的重要组成部分，投资审计是法律赋予审计机关的职责，无论转型与否，投资审计都是审计机关的主责主业之一。

长期以来，基层投资审计主要以开展工程造价审计为主。工程项目结算前，往往是领导直接签批意见，转审计机关审计，导致审计机关错位进入工程结算等管理环节。近年来，随着国家基础建设力度的加大，在基层审计机关，指令性、计划外投资审计项目大量存在，一段时间里甚至是年度审计项目计划数的几倍，甚至十几倍之多，完全打乱了审计机关的工作计划。项目建设单位不见审计报告不结算，财政部门不拨款，造就了愈演愈烈的“以审代结”现象。

《基本建设财务规则》第七条明确了工程价款结算属于基本建设财务管理的基础工作；第六条明确了基本建设财务管理的基础工作应由项目建设单位做好。因此，投资审计转型的本质是要改变以往投资审计的错位现状，要归位到在《审计法》《中华人民共和国国家审计准则》规定的范畴内开展投资审计业务，而非基层审计机关流传的转型后就不做投资审计项目的说法。

那么，如何归位？《意见》以及随后印发的《<关于进一步完善和规范投资审计工作的意见>贯彻落实中常见问题解答》已经指明了方向。一是严格按照法定程序将投资审计项目列入年度审计项目计划，杜绝随意性和指令性；二是依法从过去单一工程造价审计向全面投资审计转变，将审计范围扩大到重大政策贯彻落实、投资决策、工程项目建设程序、工程项目建设财务管理、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、建设用地和征地拆迁、环境保护和水土保持、工程结算、公共投资绩效等内容，切实履行对政府投资建设项目的预算执行和决算进行审计监督的责任。

二、实现政府投资审计监督全覆盖

随着国家基础建设投入的增多，投资审计任务繁重与审计机关人员不足的矛盾日益突出。“十二五”末期到“十三五”初期，各地纷纷设置门槛，出台限定政府投资项目结算审计范围的文件，规定列入投资审计的项目投资额必须达到多少数额以上。这一规定的实施，的确有效缓解了项目多与人员不足的尖锐矛盾，获得了基层审计机关的高度认可。转型过程中，基层审计机关秉承了这一做法。

但是，《审计法》对审计机关的职责规定是没有上限和下限的，也就是常说的“公共资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里。”因此，在投资审计领域划定下限的做法，有违于《审计法》和中央审计全覆盖的要求。

那么，在目前条件下，如何实现政府投资项目审计监督全覆盖？一是废除设定审计监督下限的做法。在编制年度审计项目计划时，对投资金额较小的政府投资项目要按照一定的比例安排审计项目，以免出现“真空”地带，突破人们小项目不审计的心理定势。二是从传统投资审计向现代投资审计转变，向信息化要资源、向大数据要效率。加快培养既懂工程，又懂计算机应用的复合型审计人才，加快推进信息化建设，促进审计监督平台与政府投资项目运行平台的无缝对接，争取早日实现投资审计网络化监督、实时化监督、全覆盖监督。三是统筹审计项目安排，在民生资金和项目、经济责任与自然资源资产等综合型审计项目中，重视所涉及的政府投资项目审计。所涉及的政府投资项目作为这些综合型审计项目的重要组成部分，在当前审计人力资源不足与审计任务繁重矛盾突出的情况下，审计机关要努力实现“一审多项、一审多果、一果多用”。在这些审计项目中，内嵌投资审计项目，多项目同布署、同落实、共推进，互相促进、互相支撑，切实提高审计效率。

三、改进审计方法手段

投资审计的对象是建设单位，按照《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条的规定，审计机关“可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”，但是，由于“以审代结”的影响，为了多要工程量，施工单位往往越俎代庖。

这种现象伴随着“以审代结”长期存在，投资审计实际蜕变成了审计组与施工单位的再次工程验收方，造成了多方面的不良影响。一方面，工程验收方式的投资审计成为审计机关无法承受之重。实务中，施工方不认可抽样审计误差率，审计组只能以工程验收方的形式确认工程量，耗费大量人力物力而无暇顾及更多的其他问题。另一方面，工程验收方式的审计对建设单位监督威慑力严重不足，难以实现通过审计监督规范投资行为、提高投资效益的初衷。实务中，审计监督变成了审计机关代替建设单位与施工方的再次工程验收方，工作重点已严重偏向于重新确认工程量，而不是监督。因此，政府投资项目建设单位往往只热衷于上项目，而疏于对项目建设过程的监管；提交审计，也只是追求早日与施工方清数了事。

改变这种不合理的现象，根源在于改变“以审代结”现状，聚焦被审计单位责任，杜绝工程验收方式审计。一是杜绝“以审代结”现象，弱化施工单位对审计结果的依赖。正确将施工单位定位为延伸审计对象、配合审计单位，而不是审计的主要参与者，更不是审计对象。二是关注送审材料的真实性和完整性，倒逼被审计单位加强项目全过程管理。对于送审材料失真严重、完整性较差的建设单位，审计机关要敢于“亮剑”，严格按照《中华人民共和国审计法实施条例》第四十七条处理，突破建设单位长期以来形成的送审材料是否真实完整无关紧要的心理定势。三是杜绝工程验收方式单一审计，实施从项目立项到工程完工，直至发挥社会效益的全过程审计。“花钱必问效，无效必问责”，聚焦建设过程中建设单位履职情况，履职不到位就是问题，倒逼建设单位正确履职、全面履职，推动项目建设的规范性、合法性与效益性。

四、拓展审计取证方式

由于工程验收方式审计思维的影响，当前投资审计取证偏向于审计组人员、建设单位、施工方现场签字确认为准，导致审计取证范围基本局限于施工单位。由此，催生出一种“无佐证材料无法现场查验，施工单位不认可就无法取证”的怪现象。例如，危旧房改造项目，类似于旧墙面是否有批灰、施工方是否先铲除旧批灰再重新找平上涂料的简单问题，因无相关资料，且现场已无法查验，审计组虽有质疑却因施工单位不认可而无法获证。再如，工程弃土运距时有建设单位任由施工方指认地点的现象。施工方为了多计运距，往往随意带到某地，现场迹象不明显，就说时间长，被雨水冲刷掉了。结果，审计组不敢确认，问题悬而未决。

其实，投资审计项目基本上都是公共产品（服务）或民生项目，与人们的生活息息相关。只要跳出固化的取证方向和范围，很多问题都能迎刃而解。如，上述旧墙面改造问题，只要审计组走访其中的住户，是完全能够轻松查证的；工程弃土运距问题，上万甚至几十万方的弃土，经年累月的施工，只要审计组走访周边村民，问题就该有答案。

《中华人民共和国国家审计准则》第八十五条规定，“针对一项具体审计目标可以从不同来源获取审计证据或者获取不同形式的审计证据”；第八十六条规定，“从被审计单位外部获取的审计证据比从内部获取的审计证据更可靠”，“直接获取的审计证据比间接获取的审计证据更可靠”；第九十二条规定，审计人员可以采取检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等方法向有关单位和个人获取审计证据。因此，无论是获取审计证据的方法，还是形成审计证据的切入点，都是丰富多样的。在实务中，不应该仅局限于面向施工单位现场堪查取证。只要形成的审计证据足够适当、充分，无论施工单位、建设单位是否签字认可，都是合法有效的。因此，在投资审计项目取证过程中，审计组要改变过去局限于面向施工单位的做法，拓宽取证方向，拓展取证思维，多方式、多角度取证，以确保顺利、充分地完成审计取证。