习近平网络强国战略的法治意蕴

杨馥萌，刘亚娜

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

网络强国战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。2014年2月，习近平总书记首次提出“努力将我国建设成为网络强国”，经过不断地实践探索与理论总结，形成了与该战略目标相适配的系统化、体系化的规划与策略，网络强国战略成为我国网信事业发展的根本遵循和行动指南。党的十八届四中全会以来，依法治国方略开启了全面推进的新篇章，习近平总书记多次强调“网络空间不是法外之地”“让互联网在法治轨道上健康运行”，网络空间法治化成为社会主义法治国家建设的基础性工程。全面依法治国基本方略对网络强国战略的实施提出了新要求，也为网络强国战略的法治实践提供了新思路。从法治维度重新审视和剖析网络强国战略，厘清并揭示网络强国战略的法治意蕴，才能更加全面、深刻的认识网络强国战略的基本内涵与实施策略，从而以法治思维和法治方式落实和推进网络强国战略。

一、文献回顾与问题的提出

网络强国战略既是重要的理论问题，又是具有时代意义的治理实践问题。随着习近平网络强国战略的体系框架逐渐明晰，众多学者对其基本内涵进行了多元化的研究，并形成了颇有价值的研究成果。有学者将习近平网络强国战略的基本内涵概括为“一体两翼”，“一体”就是指网络强国战略这一主体，“两翼”则是指网络强国建设赖以支撑的两大力量“网络安全”和“信息化”[1]。有学者提出，在习近平网络强国战略中，“网络信息技术自主创新是动力，网络安全和信息化建设是保障，网络文化健康繁荣发展是灵魂，构建网络空间命运共同体是国际要求，以信息化促工业化、城镇化和农业现代化是前进方向”[2]。还有学者提出，习近平网络强国战略的基本内涵包括以下七个方面：“第一，突破网络核心技术，掌握互联网竞争和发展的主动权；第二，发展信息经济，培育中国经济发展新动能；第三，繁荣网络文化，营造清朗的网络空间；第四，维护网络安全，保障国家总体安全；第五，加强网络治理，形成多主体、多手段相结合的综合治网格局；第六，坚持以人民为中心，让网信事业发展成果惠及13亿多中国人民；第七，推进互联网国际合作，打造网络空间命运共同体”[3]。

综上所述，虽然各学者的研究视角、表述方式不尽相同，但对于网络技术革新、网络基础设施建设、网络安全、网络空间治理等核心内涵基本达成了共识。不难发现，当前学界对于网络强国战略基本内涵的研究基本上是对习近平总书记关于网络强国重要论述的总结与归纳，大多着眼于我国网信事业整体发展这一宏观层面，将网络强国战略作为习近平治国理政的思想理论进行阐述分析，对于网络强国战略的具体实施策略研究不够充分，实践性不足。网络强国战略涉及政治、经济、文化等多个领域，关系到网上网下、国内国外多个场域，法治在其中发挥着不可或缺的作用，现有研究尤其缺少从法治角度对于网络强国战略基本内涵的解读。本文立足于现有研究成果及其薄弱之处，试图从法治这一研究视角出发，探讨网络强国战略的法治意蕴，以丰富网络强国战略的理论内涵和实践路径，推动网络强国战略在十四五期间的进一步实施。

二、法治是网络强国战略的内在需求

（一）法治是网络强国战略的关键环节

网络强国战略立足于信息革命为我国带来的历史机遇，致力于将我国从网络大国建设成网络强国，其核心要义在于全面提升我国网络空间的综合实力。“十三五”期间，网络强国战略得以大力实施，我国网络基础资源状况持续优化，网络核心技术创新能力不断增强。截至2020年12月，我国网民规模由9．04亿扩充至9．89亿，互联网普及率由64．5%攀升至70．4%[5]，网络空间与现实空间的交叉融合愈加深入，所产生的摩擦碰撞也愈加激烈。近年来我国网络空间乱象丛生，网络谣言、网络黄赌毒等网络不良信息屡见不鲜，侵害知识产权、侵犯个人隐私等网络违法犯罪行为屡禁不止，网络监听、网络攻击等网络安全事件层出不穷。网络强国战略的顺利实施不仅需要网络基础设施和技术创新的支撑，仍需通过网络空间治理的手段来实现。在网络空间治理的众多方略之中，法治通过国家公权力的介入调整网络空间权利义务关系，以其特有的权威性和强制性占据着不可或缺的地位。作为网络空间负面因素和消极影响的最高规制，法治成为网络强国战略体系中必不可少的关键环节。

习近平总书记紧密结合我国互联网发展实践，对网络法治建设做出了整体性、全局性、长远性的部署。一方面，将法治作为网络强国战略中的关键环节。2014年2月，在首次提出网络强国战略的同时，习近平总书记就提出了“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益”[5]。2015年12月，习近平总书记明确指出网络空间治理要坚持依法治网、依法办网、依法上网的基本方针。另一方面，加强法治与网络强国战略其他环节的联系与融合。2016年4月，习近平总书记系统阐述了网络强国战略的具体实施步骤，强调“要坚决制止和打击威胁国家政权、宗教、民族安全的网络内容，坚决管控利用网络进行欺诈、人身攻击、散布色情材料、兜售非法物品等侵害公民权利的网络内容”[5]。还要推进互联网企业相关网络立法进程，规范互联网市场秩序，化解网络风险，加强对互联网企业手中涉及国家利益、国家安全的大数据的管理。2018年4月，习近平总书记进一步阐述了网络强国战略思想，针对网络安全问题提出“要依法严厉打击网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为，切断网络犯罪利益链条，持续形成高压态势，维护人民群众合法权益”[8]，针对网络综合治理能力提出“形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”[5]。由此可见，在网络强国战略部署中，网络法治始终占据着十分重要的地位，网络强国战略的方方面面都暗含了法治的因素。互联网法治建设是网络强国战略的重要组成部分，互联网法治已经并将继续发挥基础性支撑作用[6]。

（二）法治是网络强国战略的价值目标

网络空间法治化作为网络强国战略的手段表现为网络空间法律规范的制定与实际运用，作为目的则表现为网络空间依法治理的一种理想状态。在法治状态中，针对网络空间存在一套完备、公正、高效的网络法律规范体系，法律规范成为网络空间主体的行为准则和网络治理的规则依据，助力网络空间和谐稳定、安全有序地运行发展。习近平总书记在将法治作为网络强国战略关键环节的同时，也是确立了全面推进网络空间法治化建设的战略目标。

从微观角度着眼，让互联网发展成果惠及13亿多中国人民，是网络强国战略的根本目标。习近平总书记反复强调，“网信事业发展必须贯彻以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉作为信息化发展的出发点和落脚点”[5]，而法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，网络强国战略与法治的根本价值取向不谋而合。法治是人民之治，坚持以人民为中心的基本立场，人民是法治的最高权利主体。网络法治尊重并赋予公民在网络空间广泛的权利与自由，寻求权利与义务、权利与权力之间的平衡点，让人民群众在网络强国战略实施过程中有更多获得感。法治是民主之治，中国特色社会主义法治的基本要义是坚持人民的主体地位，保证人民当家作主。网络法治为人民提供表达个人诉求的新平台，成为公众参与立法的新渠道，将人民群众的共同意志和整体利益以网络空间法律规范的形式展现出来，满足新时代人民对美好生活日益增长的需要，让人民群众在网络强国战略实施过程中有更多幸福感。法治是正义之治，是保障人民合法权益不受侵犯的有力武器。网络公共秩序直接关系到人民基本权利的实现，网络法治能够净化网络空间生态，打造积极、健康的网络文化，防范、打击和惩治网络空间违法犯罪行为，维护国家安全和社会稳定，让人民群众在网络强国战略实施过程中有更多安全感。网络法治以民为本、以民为主，切实关注网络空间的重要民生问题，从人民性的意义上说，法治状态是网络强国战略的重要价值追求。

从宏观角度着眼，网络强国战略要紧紧围绕统筹推进“五位一体”的总体布局，贯彻落实“四个全面”战略布局，并与“两个一百年”的奋斗目标同步推进。可以说，建设网络强国已经被纳入了实现中华民族伟大复兴中国梦的任务队列之中，网络强国战略的战略目标设定也应更加深刻和长远。网络强国战略的目标应当存在三个层次：一是“网络强”，即具有先进的网络技术和安全高效的网络空间基础设施，具有抢占网络空间竞争发展的主动权和制高点的网络空间技术实力，具有处于世界领先水平的网络空间核心竞争力；二是以“网络强”推动“国强”，即通过信息化、数字化建设全面增强我国综合国力。例如以互联网经济产业稳健迅速发展拉动整体经济繁荣，以网络空间法治体系建设助力国家治理能力现代化；三是由“国强”迈向“强国”，即真正跻身于网络强国之列，对国际互联网治理规则的制定享有一定的话语权，积极为网络空间的全球治理提供中国方案。由此，网络强国建设不止于网络领域，更应兼顾网络空间与社会生活众多领域之间的联系。网络空间法律规范体系作为网络空间法治体系的核心构成，全方位覆盖并调整网络空间广泛的社会关系，网络空间法治化是网络空间治理能力的集中体现。网络空间的良法与善治是网络强国战略的重要阶段性目标。

三、法治是落实网络强国战略的必要保障

（一）法治是落实网络强国战略的安全保障

安全在信息时代被赋予了更丰富的内涵和更多样化的表现形式，维护以网络安全为代表的非传统安全显得愈发重要。网络安全包含网络信息内容安全、网络运行系统安全和网络基础设施和设备安全，涉及经济、政治、文化、军事等多个领域，网络强国战略要落到实处，就必须把握住安全这一底线。于国家而言，网络安全与政治安全的联系愈加紧密，西方国家入侵网络安全系统，监听并窃取我国重要情报信息，在意识形态领域煽动民众抵触和对抗情绪，网络恐怖主义以互联网为工具或对象实施攻击和破坏行为；于社会而言，我国电力、交通、信息等基础设施网络建设不断完备，网络安全事件引发的社会基础设施阻塞甚至是瘫痪等问题将更为致命；于个人而言，网络空间中侵犯个人信息的行为侵害了公民人身、财产安全。简言之，国家治理安全有效、网络运用安全可靠、个人信息安全可信，共同构成了网络安全的要素[7]。

能否有效维护网络安全，基本上决定了网络强国战略的基本命运[8]。数据显示，2019年我国境内被篡改网站数量为185573个，境内被植入后门的网站数量为84850个，针对境内网站的仿冒页码数量为84711个。我国持续遭受来自“方程式组织”“海莲花”“黑店”等30余个APT组织的网络窃密攻击[9]。网络安全事件如此频繁猖獗，其根本原因在于虚拟性、开放性、跨国性等特征使得网络空间成为易攻难守的危险阵地。网络空间客观上为侵犯网络安全的行为提供了便利的物质条件，在相对隐蔽的环境中发起网络攻击，仅需低廉的成本即可达成对社会生活极大的威胁。而从应对网络安全事件的角度来讲，这无疑是一件追溯难度大、成本高昂却收效甚微的工程。随着网络强国战略的大力实施，我国对互联网的依赖程度逐步加深，加之我国网络基础设施仍然处于比较薄弱的状态，稍有不慎，网络空间安全事件就会引发现实空间的混乱，造成不可估量的经济损失甚至是人员伤亡。面对如此严峻的网络安全形势，全球范围内的网络安全保卫战已然掀起，网络安全治理已经成为共识。如果说网络安全和信息化是网络强国战略的一体之两翼，那么技术和法治就是网络强国战略安全保障的一体之两翼，二者缺一不可。技术保障，是通过软件与硬件的技术升级提高对于网络安全风险的监测能力、防护能力和应急处理能力，预防并阻断网络安全事件的发生，侧重于事前保障。相对而言，法治则更偏向于事后保障。网络安全法治，意味着侵害网络安全的行为被纳入网络空间法律规范的调整范围内，制度明确的网络安全标准，明晰网络安全责任主体和责任形式，依法加强网络安全管理，惩治网络入侵、网络窃取信息、网络攻击等行为，维护公民、社会和国家的安全利益。同时，凭借网络空间法律规范对公民行为的指引、教育、预测作用，法治也在一定程度上发挥了预防、制止网络安全事件发生的作用。网络空间法治所特有的强有力的外在强制性和威慑性填补了技术保障措施的固有缺口，合力之下共同构成了网络强国战略的安全屏障。

（二）法治是落实网络强国战略的秩序保障

随着以交互性、即时性、多元化为基本特征的新媒体的出现，网络公共领域被赋予了更多自由化、理想化色彩[10]。然而，网络空间作为一种新型社会场域，不可胜数的信息交织于此，不计其数的网络主体参与其中，在提倡网络空间自由的同时，网络空间的正常秩序实则更为要紧，维护网络空间秩序实际上是保障网络空间自由的根本途径。构建网络空间秩序的核心任务在于网络空间规则的建立，网络空间各主体的言行举止被置于规则的约束之下，从而形成相对有序化、规范化的状态。网络空间的虚拟性以及网络空间行为主体的隐匿性造成了道德规范的明显弱化，德治对于网络空间秩序的建立作用十分有限。法治不单凭借主体的自我约束，还要通过法律规则的构建对网络空间法律关系进行良性调节，并由国家专责机关确保实施，对于违反法律规范的行为施加严厉的惩罚，提升网络空间主体行为的确定性和可预测性，以此促进网络空间秩序的规范化。可以说，法治秩序是网络空间最合适且行之有效的公共秩序。推进网络空间法治化，建立网络空间法治秩序势在必行。

建设网络空间法治秩序，亟须依法加强网络空间内容建设。十八大报告提出要“加强和改进网络内容建设，加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行”，十九大报告再次强调“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”，可见，依法加强网络空间内容建设是建立网络空间法治秩序的重要任务。在信息多元化的互联网时代，网络空间成为虚假信息、低俗信息、淫秽色情信息等各种不良信息的温床，网络内容的鱼龙混杂严重地影响了网络空间的健康发展，其根本原因在于网络空间匿名性、超时空性等固有特征，使得网络空间中网民言论自由等权利的行使更具任意性。法治廓清网络空间自由的边界，引导公众更加有序、规范、合法地行使权利，成为保障网络空间信息传播秩序的最后一道防线。另外，网络空间信息的开放性使其日渐成为公民关注社会生活的重要渠道，公民通过互联网表达自身权利诉求和价值主张的热情也日益高涨，网络舆情成为公民参与政治生活、实现人民民主的新途径，对网络舆情的应对与处理深刻影响着社会秩序，法治能够以一种理性、积极的姿态，引导公众依法表达个人诉求，并将人民利益反映到法律规范的制定与修改过程中，有效疏散并消解公众的不良情绪。法治既有助于网络舆论价值目标的实现，又有利于社会秩序和谐、稳定状态的维护。

建立网络空间的法治秩序，亟须依法整治网络违法犯罪行为。网络空间具有隐蔽性强、辐射范围广、传播速度快等特点，现实空间的违法犯罪行为得以迅速蔓延开来。网络空间中侵害个人隐私、侵犯知识产权、网络暴力等行为与日俱增，网络诈骗、网络赌博、网络传销、网络盗窃等犯罪更是愈加猖獗。习近平总书记曾多次提出“要严密防范网络犯罪特别是新型网络犯罪，维护人民群众利益和社会和谐稳定”，“要依法严厉打击网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为，切断网络犯罪利益链条，持续形成高压态势，维护人民群众合法权益”。网络违法犯罪行为无视网络空间规则，使得网络空间各主体难以享有和行使自身的合法权益，严重扰乱了网络空间秩序的有序运转。对此，必须通过网络空间法律，规范防范并解决网络纠纷，化解网络空间的矛盾与冲突，提供遏制违法犯罪行为相应的法律依据。依靠法治这一有力武器，有效预防与惩治网络违法犯罪行为，促进网络空间的良性运行和协调发展，为网络强国战略的顺利实施提供物质和精神保障。

四、法治是推进网络强国战略的重要举措

（一）以完善网络立法推进网络强国战略

网络立法能够将网络强国战略的各个环节转化为一种可执行、可操作的制度性安排[11]，以法治方法推动网络强国战略的首要任务就是制定和完善网络空间相关立法。习近平总书记高度重视网络空间立法工作，做出了“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为”的总体规划，成为以网络立法推进网络强国战略的总纲领。

网络信息服务立法规范接连出台，《互联网信息搜索服务管理规定》《网络出版服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》等部门规章发挥着重要作用。网络安全保护立法取得重大进展。一方面，原有立法针对网络安全问题做出及时调整。《国家安全法》明确提出要建设网络与信息安全保障体系。《反恐怖主义法》规定了电信业务经营者、互联网服务提供者落实网络安全防范措施的义务与责任。《刑法修正案（九）》增设了大量有关网络安全犯罪的条款。另一方面，网络安全保护新兴立法大量涌现。2016年颁布的《网络安全法》作为规定最为全面、系统，立法层级和效力位阶最高的基本法[12]，是我国网络空间法治化的重要里程碑。2021年《数据安全法》《个人信息保护法》正式生效，加上《密码法》《网络安全等级保护条例》《网络安全审查办法》等法律法规，网络安全立法正在经历从无到有、从粗到细的过程，网络立法对网络安全建设的全方位支撑作用逐渐显现。网络社会管理立法朝着纵深的方向发展。《食品安全法》增设了网络食品经营者和第三方平台的义务，《反不正当竞争法》更新了涉及互联网的不正当竞争条款，《电子商务法》的出台有利于促进我国电商产业的健康发展。《网络游戏管理暂行办法》《网络发票管理办法》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等扩大了立法的覆盖范围。我国网络社会管理立法涵盖了工商管理、食品药品监管、税收征管、金融监管、交通管理等各个领域[13]，将引领网络社会在法治的轨道上获得更加持久、稳定地发展。

（二）以强化网络执法推进网络强国战略

网络强国战略要从纸面上走向实践，仍需依托网络执法。网络执法是有关执法部门依法进行网络监管，发现、引导并规范网络空间失范行为的活动，强化网络执法能够最大限度地发挥网络立法的预期效果，有助于网络强国战略的稳步推进。

从网络执法主体着眼，2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组宣布成立，习近平总书记亲任组长，统筹协调国家网络安全与信息化工作。2018年3月，中央网信领导小组更名为中共中央网络安全和信息化委员会，列入中央直属机构序列，接手国家计算机网络与信息安全管理中心，负责网络信息传播、网络安全与信息化领域重大工作的顶层设计、整体布局、监督落实。国家对网络行政执法机构进行升级与整合，形成了全盘统一管理、权责分工明确的网络执法管理体系，强化了网络空间执法的力度，为推进网络空间治理和实现网络强国战略提供了强劲的体制保障。从网络执法依据着眼，随着网络立法空白的不断填补，网络执法中长时间存在的执法依据匮乏的现实困境逐渐有所缓解。各执法机构在网络执法中的行政监督检查、行政许可、行政处罚等行为相继得到了更明确、更高层级的法律授权，刑事执法、刑罚执行活动也陆续有了更充足的法律依据。依法管网治网工作不断进步，我国网络空间法治化程度上升到新阶段。从网络执法效果着眼，网络执法队伍不仅需要掌握最基本的警务能力，还应具备熟悉和准确运用网络法律规范的法律素养，更急需精通各种网络技术知识的专业化人才。在习近平总书记关于网络执法人才重要论述的指导下，全国范围内的网络执法理论与实务培训正在开展。网络执法正改变着原有的以管制、命令为核心的观念，由传统行政管理模式向制度规范模式演进[15]，以人民为中心的理念正在融入网络执法工作的全过程，通过公平合理、公正文明的网络执法注重对广大群众享有的网络空间合法权益的切实保护。网络执法能力的逐步提升和网络执法观念的更新，有利于实现网络执法效果的升华，从而达成网络强国战略的预期目标。

（三）以全民网络守法推进网络强国战略

全民网络守法是依靠人民推进网络强国战略法治实践的重要途径。守法与公民自身的外在行为和内在心理状态直接相连，是法律实施中最为自然和普遍的途径。十八届四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”四个目标，全民守法已经作为全面依法治国的长期基础性工作存在，全民网络守法是全面依法治网的必然要求。我国拥有世界上规模最庞大的网民群体，各网络行为主体素质参差不齐，全面网络守法由此成为亟须攻克的难点问题。要实现全民网络守法，就是要使所有网络空间参与者都自觉运用法治思维考虑问题、以法治方式处理问题[15]。一是营造学法、知法、懂法、守法的社会氛围，网络行为主体对其在网络空间享有的权利义务和需要承担的法律责任具有明确的认知，不从事违反网络立法相关规定的行为，恪守法律法规底线是全民网络守法最低层次的要求。二是培养以自律为基础的网络空间守法意识，把法律规则内化为网络行为主体的行为准则，使其守法行为不仅仅源于法律的强制性，不单纯地将法律视为外在束缚，由消极、被动守法转变为积极主动、诚信自觉地遵守网络空间法律规则。网络行为主体的守法意识是全民网络守法的根本保证，是以法治方式推进网络强国战略的内在动力。

截至 2020 年 12 月，我国 10－19 岁、20－29 岁网民占比分别为 13．3%、17．8%[4]，青少年、青年共同构成了我国网民群体的主力军。因此，各级教育行政管理部门和高校正在重点落实十八届四中全会中提出的“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学、高校设立法治知识课程”的要求，通过网络法治教育加强网络法律知识在青少年、青年这个最大网民群体之间的普及，高效地进行网络守法意识的培养。2014年以来，国家每年定时举办“国家网络安全周”活动，各地区积极开展网络安全法律知识宣传活动，着力改善我国网络行为主体网络安全法治意识淡薄的现状。国家还倡议互联网企业自觉肩负起社会责任，通过企业自治、行业自律等方式自我管理、自我约束。总之，国家对全民网络守法予以高度重视，大力引导网民依法上网、网络服务提供者依法办网，共同净化网络环境、维护网络安全与秩序。网络空间各行为主体不仅是网络强国战略的受益者，更是参与者、推动者，通过全民网络守法，为网络强国建设凝聚法治共识、汇聚全民力量。

五、结语

法治是推进网络空间治理现代化的重要法宝，网络空间法治化已经形成全球共识，也成为我国由网络大国向网络强国迈进过程中必须要攻克的时代课题。网络强国战略是党中央为实现我国网信事业的跨越式发展做出的顶层设计，饱含了习近平总书记的法治思维与法治理念，推进网络空间法治化的第一要义就是从法治的角度明确其基本内涵。网络强国战略以人民的中心地位为法治起点，将网络空间法治化作为网络强国建设的关键环节和重要目标，法治是网络强国战略的内在需求；法治能够维护网络空间的安全与秩序，推进网络空间法治化是贯彻落实网络强国战略的必要保障；法治能够在立法、执法、守法等各个方面提升网络空间的治理能力与水平，推进网络空间法治化也是全面推进网络强国战略的重要举措。这些正是习近平网络强国战略内在的法治意蕴。我们必须清醒地认识到，要想将我国最终建设成为跻身于世界前列的网络强国，在全面理解网络强国战略法治意蕴的基础上，还必须及时关注网络强国战略在实施过程中所反映出的法治诉求，将法治化作为网络强国战略的防护盾和助推器。在十四五期间，将网络强国建设与全面依法治国基本方略紧密结合，在依法治网、依法办网、依法上网的合力作用之下，以法治的手段和途径践行网络强国战略的基本要求，力求早日实现“信息技术过硬；信息服务丰富，网络文化繁荣；信息基础设施良好，信息经济发达；网络人才队伍充足；国际交流合作广泛”的网络强国这一长远而又宏伟的战略目标。