青年参与公共危机治理的基础、困境与路径

柴 颖

(1.贵州师范大学 马克思主义学院；2.贵州医科大学 团委，贵阳 550025)

人类社会的发展从来都不是一帆风顺的。在工业社会到后工业社会的转型过程中，社会运转速率较快、公共空间被挤压以及个体公共精神的缺失，为社会的稳定发展平添了危机爆发的可能。21世纪以降，公共危机以其不可预知性、复杂性、突发性、破坏性等特点使得我国公共危机事件的应对从政府主导的一元管理迈向了多元主体的社会协同治理。十九届五中全会提出要“善于在危机中育先机、于变局中开新局”，青年作为新生代参与公共危机治理便成为了题中之义。

一、青年参与公共危机治理的现实基础

面对动荡的现代社会，公共危机的频发一次次考验着人类社会的应对能力。传统的线性公共危机管理模式开始捉襟见肘，亟须一种新的模式来消解公共危机。党的十九届四中全会提出构建社会治理共同体等要求，为我国公共危机从“政府一元管理”迈向“社会多元协同治理”提供了可能。有别于政府唱“独角戏”，公共危机治理是“由政府和非政府组织，包括民间组织、政社间或政企间的中介组织、志愿者团体、企业组织以及公民个人，依据法律支撑体系和特定制度安排，采用合作网络的组织体系，针对风险、威胁、危机和灾害，共同配合、协作实施的减经、准备、响应和恢复过程中风险管理、威胁管理、危机管理和灾害管理的全过程。”[1]在中央政府为最高统一决策机构的前提之下，我国现已形成了政府机构常规化、制度化地协同企业、非政府组织、公民的上下联动的公共危机治理格局，以及组织权力平时分解、决策权力战时统一、临境应急协同主动为内容的统分结合的公共危机治理网络。这为青年参与公共危机治理提供了相应的政治基础、社会基础、法律基础和管理基础。

(一)中国特色社会主义制度为青年持久参与公共危机治理提供了政治基础

公共危机的治理需要强大的防控能力，而好的危机防控能力需要科学的制度体系予以保障。中国特色社会主义制度具有强大的生命力和巨大的优越性，是我们一次又一次赢得危机阻击战的有力法宝。首先，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，能够确保党中央的重大决策部署在危机治理中得以贯彻落实。其次，中国特色社会主义制度具有全国一盘棋、集中力量办大事的优势，是公共危机进行有效联防联控的有力保障。再次，中国特色社会主义制度具有高效的社会动员优势，其有利于对危机实施网格化、地毯式的应对，做到群防群控、稳防稳控。最后，中国特色社会主义具有坚决果断的应急举措优势，对于在短时间内应对公共危机具有关键性意义。在危机就是命令，参与就是奉献，防控就是责任的前提下，唯有坚持党的领导，保持全国一盘棋的优势，在高效的社会动员支持下采取坚决果断的防控举措，才能为青年持久参与公共危机治理提供坚实的政治保障。

(二)社会治理共同体的提出为青年平等参与公共危机治理提供了社会基础

“党的十九届四中全会擎划的‘中国之治’制度体系，其根基是社会治理现代化，实践依托是建设社会治理共同体。”[2]“社会治理共同体”意指在调动各方面积极性，集中力量办大事的要求下，政府、社会组织、公众等社会主体以民主协商、责权清晰、公正平等为原则，以解决社会问题为内容，以共同回应治理需求为目标，自觉形成互相关联的群体集合。“社会治理共同体”的提出还传递出了中国共产党人意欲构建全员平等参与“制定社会治理政策-采取社会治理行动-评估社会治理成效”的社会治理全域、全过程的“巧思”。“社会治理共同体”的搭建能够畅通社会参与的渠道；能够进行多方协同，群策群力，提高社会治理的效率；能够形成“自下而上”的治理模式，增强参与社会治理的活力，同时也为青年平等参与危机治理提供了可能，也为青年在危机治理的社会实践场域内增长才干提供了客观条件。

(三)公共危机管理法律体系为青年合法参与公共危机治理提供了法律基础

法律、法规是公共危机治理体系的保障，是公共应急体系实施的依据。为防止由于公共危机的巨大冲击力而导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用处在危机状态下的法律规范来协调各方社会关系，以维护社会公共利益和公民合法权益。因此，拥有健全的、系统的法律法规体系对于公共危机治理的成效意义重大。在我国现有的公共危机管理法律体系中，不仅有诸如《防震减灾法》《食品安全法》《传染病防治法》等单向法规，还有《中华人民共和国突发事件应对法》这一基本法。《国家突发公共事件总体应急预案》的出台作为各项应急法律法规的具体行动指南，其在一定程度上具有行政法规的性质，是我国公共危机管理法律体系的有益补充。以上较完备的公共危机管理法律体系能够较清晰地界定青年在公共危机治理中的责权边界，同时还能为青年在公共危机治理中提供权益保障，为青年合法参与公共危机治理保驾护航。

(四)国家应急管理体系为青年有序参与公共危机治理提供了管理基础

国家应急管理体系是一个国家在应对突发公共危机事件时所运用的工作方法和制度安排的总和。新中国成立以来，我国国家应急管理体系呈现出从分类管理走向现代化的动态演进趋势：新中国成立初期形成了自然灾害与传染性疾病的分类管理模式；改革开放以后在“以经济建设为中心”的指导思想下，经济水平得以迅速增长的同时也随之增加了安全生产事故和食品安全事故的应急管理；2003年随着非典疫情的胜利，我国应急管理体系迎来了转折点，即建立了以“一案三制”为核心的国家应急管理体系；党的十九届四中全会上，习近平总书记提出通过“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”，以推进国家应急管理体系的现代化建设，使我国国家应急管理体系建设又迈上了新的台阶。国家应急管理体系以高效率、强效果、稳效应为目标价值，通过联动的体制机制，吸纳着包括青年在内的社会各方有序参与到公共危机的治理中。

二、青年参与公共危机治理的困境

当前，青年参与公共危机治理已经具备了一定的政治、社会、法制、管理基础。但不得不承认的是，青年参与公共危机治理仍然存在参与程度不深、相关制度和政策支持不多、参与渠道不丰富以及青年自身能力不足等问题，这些问题的留存会严重影响青年参与公共危机治理的可持续发展。

(一)历史与现实的双重夹击导致青年参与公共危机治理的能力不足

首先，历史上受到传统政治文化影响，突出的国家主体地位使得社会长期处于不得僭越的状态，公共权力得不到良性发展的同时也使得个人的公共精神得不到充分彰显，因此，参与型社会的养成并不天生具备良好的历史根基。新中国成立以后因计划经济体制的惯性作用，很多青年因“单位镶嵌”制形成了个人从属社会、个人服从集体的表征。在这样的惯性作用下，家庭与社会、单位与社会的边界不清会使青年的主动参与行为显得得较为局限。

其次，改革开放以来受市场经济的浪潮影响，尤其是在片面理解“以经济建设为中心”的前提下，人们往往受到功利主义的影响去追寻个人利益的最大化，忽视了公共利益。在这种个人利益至上的“经济人”人设中，青年参与公共事务在一次次的“精打细算”中预判着付出与回报的比值，以致于当付出超过预期回报时往往会对公共事务置若罔闻。

再次，新时代我国高等教育的课程设置中，除了某些专业课程涉及危机的应对和治理，其余大部分通识课程不涉及相关知识与技能的教授。加之长期以来重视对“知识人”的培养，课程对公共事务的关注不够、对公共利益的关心不多，以及以培养人文素养和科学素养为目标的课程与现实情况的脱节等因素，导致青年无法从课堂上汲取参与危机治理的能力。

(二)角色与身份的转向延迟导致青年参与公共危机治理的制度支持不多

虽然我国现有的公共危机管理法律体系以及国家应急管理体系为青年参与公共危机治理提供了一定的法律和管理基础，但是通过对《中华人民共和国突发事件应对法》进行爬梳，不难发现：应对包含突发事件在内的公共危机治理的“主角”仍然是政府，对于其他的社会主体仅做了补充式说明，例如“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，并未对青年这一社会主体进行指导。2017年，国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，为新时代我国公共危机的治理提供了蓝本，其中提出“支持引导社会力量规范有序参与应急救援行动，完善突发事件社会协同防范应对体系”的要求，透露了青年能够参与其中的可能，但可惜的是并未做明确安排。此外，虽然在国家层面早已颁布《志愿服务条例》，各省也相继出台了地方性法规，如《广东省青年志愿服务条例》《上海市志愿服务条例》等，但对于青年参与公共危机治理不具全员性、全面性、全域性指导地位。这一现象的形成与青年这一角色和身份有着密切关系。

从阶级分析的视角来看，青年是代表先进生产力参与并助力社会发展的一股不可忽视的社会力量，具有一种认识论意义上的社会角色。在这样的前提背景下，青年作为一股代表社会先进力量的角色成为了与工、农、兵、学相并列的社会主语，为“实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强劲、持久的青春动力”。从社会分工的视角来看，青年作为社会的重要主体，突出了其作为社会主体所承担的社会责权，是具有一种方法论意义上的社会身份，是一种更具“实干兴邦”意义上的社会宾语。这种具有能动性的身份才有利于多元社会利益的协调，才能使青年更好地以主人翁而不是旁观者的身份推进中国特色社会主义的发展与进步。当前青年在参与公共危机治理中制度支持不多，就是因为社会对“青年”的认知从认识论意义上的社会角色向方法论意义上的社会身份的转向存在滞后和延迟，进而导致作为具有社会主体身份的青年缺少了作为主体的能动性和创造性发挥的制度性帮助。时光不语，静待花开。改革和发展从来都不是一蹴而就的，“青年”要实现从政治意义的社会角色向具有治理意义的社会身份的转变不仅需要一代又一代中国青年的不懈奋斗，更需要全社会多方的共同努力。

(三)自上而下的动员模式导致青年参与公共危机治理的渠道不丰富

新中国成立以来，中国社会经历了由高度统一的整体性社会向多元化的市场经济社会发展的转变。所谓整体性社会是指改革开放前在高度集中的体制下，对社会的管理以“单位制”为基本方式，体制外人员主要通过街道或居(村)委会进行管理的整体性模式。在这种管理模式下，青年的社会参与和公共参与空间与行政管理空间高度重合。城镇居民的大部分社会活动可以在单位内部完成，而农村居民由于以土地为基本生活保障，不易自由流动，因此生活局限在所在的乡村。在这种情况下，社会参与空间受到压制，社会发育不健全，民间组织匮乏，形成了典型的“强国家-弱社会”格局。在这种格局下，突出的国家地位弱化了社会的自治功能，从而使得社会个体习惯于依附国家。改革开放以后，原有的体制机制得以松绑，社会空间逐渐显露，但相当数量的民众还在为每天的衣食而奔波，在客观上缺少普遍的积极参与社会治理的物质基础，大家更关心如何提高收入与改善生活，对公共事务的参与缺乏足够的精力和热情，导致除了行政动员之外的参与渠道的发生和发展受到限制。

现阶段，青年参与公共危机治理大多仍然受到“强国家-弱社会”这种自上而下的权力链条的影响，依赖于能够“集中力量办大事”的行政动员如单位动员、党组织动员、共青团动员，条块状的国家权力的板块分化导致社会活力不足，青年参与的渠道有限，以致客观上存在着一些“形式化”的参与和“僵尸般”的志愿者。在公共危机治理中，非政府组织作为对行政动员形式和渠道单一化的有益消弭，能够体现多元主体治理的智慧合力，是青年参与危机治理的有效渠道。尽管如此，非政府组织“仍然存在着合法性困境、参与困境、能力困境、合作困境、资源困境等多重障碍”[3]，甚至出现了一些非政府组织集体“退潮”现象。这种非政府组织“营养不良”的生长状况无法致其自身茁壮成长，进而无法为青年参与危机治理提供多元化、多层次、多内容的参与渠道。

(四)虚与实的二元形象导致青年参与公共危机治理的程度不深

悠久的传统文化孕育了世人对青年的二元认知。一方面，“青年”以“少年”的身份出场，表现为一种“实在体”，指人在生命过程中的年龄阶段以及在该年龄阶段上所扮演的社会角色。它是一种作为社会现实的年轻人，作为边缘化的、成长中的年轻人，同时也是作为社会客体和经济基础的年轻人。另一方面，“青年”是一种形而上的具有美学意义的理想形象。此时，它并不是一种具体所指，而是指一种自由的思想，是生命的虚像，其代表着一种永恒的价值。它是一种社会目标，是具有解构作用的年轻人，是作为主体的、上层建筑的、形而上的年轻人。正是这两种形态构成了国人对囊括了“少年”与“青年”的有关青春的二元形象，其表现为：作为实体的“少年”是社会的弱势群体，需要得到社会援助与关爱，是一种被动的客体形象；作为虚像的“青年”则被认为是时代的先锋和超越者，表现为一种主动的主体形象。直到19世纪末到20世纪初，伴随着“民主”“独立”“解放”之世界潮流，在“五四运动”之后国人打破了这种二元分裂，首次将“青年”与“少年”合为一体，进而诞生了具有现代意义的社会化“青年”。“青年”虽迎来了主体性认知的首次统合，但长期以来造成的这种二元形象，导致了被边缘化的现实青年与具有人的主体性的理想青年之间存在巨大落差。加之人生周期的阶段性与社会周期的阶段性无法重合时，往往会造成青年“实像”与“虚像”的错位，以致模糊了具有主体性意义的“虚像”，仅仅留存具有实体意义的、生理性意义的只能被唤作年轻人的“青年”。由于青年存在着这种二元分割形象，使其无法在社会文化中凸显主体地位，遂在“嘴上没毛办事不牢”的刻板印象中制约了青年参与公共事务的能力。

据“中国志愿服务网”数据显示，我国拥有1.46亿实名注册的志愿者，“注册志愿者中的活跃志愿者比例为30.21%”[4]，其中青年群体所占比例为65.1%。按此数据比例计算，我国仅有2800万左右的青年积极参与到了志愿服务中，与《中国统计年鉴2019》数据显示的我国青年(14-35岁)人口总量为2.5亿的数目相去甚远。再之，我国志愿服务工作涵盖范围较广，以抢险救灾、应急救援、生态建设、平安巡防为内容的公共危机治理仅占十六项志愿服务特色工作中的四项，可想而知青年参与公共危机治理的人数不多。另外，青年在参与公共危机治理过程中暴露出“服务水平参差不齐、管理制度缺失、行政化色彩明显的问题”[5]，青年参与公共危机治理的质量也有待提高。因此，不论从青年参与危机治理的数量还是质量来看，青年参与公共危机治理的程度并不深。

三、青年参与公共危机治理的路径

要实现青年参与公共危机的新格局，必须有效解决青年在参与公共危机过程中的问题。要多维度地重视青年参与公共危机治理的能力培养，“全景式”地加强青年参与公共危机治理的制度建设，形成共青团与青年社会组织通力配合的联动机制并形成鼓励青年积极参与的社会共识。

(一)重视青年参与公共危机治理的能力培养

实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想，需要一代代中国青年与广大人民群众共同编织。在共建共治共享暗含的多元主体诉求中，青年参与公共危机治理的能力亟需提高。为此，对青年的培养不能只重视课堂中知识的习得，更要在一次次具体情境中激发青年参公共事务的内源动力。

一方面，要用社会主义核心价值观涵养青年。党的十九届四中全会指出，要将社会主义核心价值观融入社会治理。因此，要重视社会主义核心价值观在公共危机治理中的“价值制高点”，必须提升广大青年对社会主义核心价值观在思想、社会、利益等方面的认同，以实现青年在危机治理中自我与社会、国家之间关系的和谐；必须在青年群体中实现对社会主义核心价值观的共识，才能处理好广大青年与其他社会主体在危机治理中的合作互助关系，以实现稳定有序的社会秩序；必须在广大青年中形成“心中有信仰、脚下有力量、肩头有担当”的良好氛围，“通过孕育社会发展精气神、展现社会发展软实力、增强社会发展驱动力，营造一种向上、向好和向善的社会治理氛围，实现激发社会发展活力的价值。”[6]培育和践行社会主义核心价值观，将有助于中国特色社会主义行动的践行，为青年参与公共危机治理打下良好的精神根基。

另一方面，要以专业知识和技能武装青年。“在某种意义上，现代社会治理就是专业化知识的应用。”[7]公共危机治理有赖于不断更新的知识和技术过硬、训练有素的专业化参与团队。在此次新型冠状病毒肺炎疫情中，广大青年纷纷以志愿者的身份投入其中，但从专业角度看，大多并不具备专业技能，“一些受过基本急救培训的人员基本用不上”，尤其是应对突发性的公共卫生事件。在青年群体中出现了丰富的人力资源与稀缺的专业技术人员之间的矛盾，导致大部分青年只能从事服务性工作。因此，不能仅仅依赖为数不多的“职业青年”或“单位青年”，还应从课程教学、继续教育、社区培训等方面，加强青年应对公共危机的宏观理论以及医疗、救援、志愿服务、心理疏导等具体知识和技能的习得与储备。

(二)加强青年参与公共危机治理的制度建设

“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。”[8]建立健全完善的制度是青年参与公共危机治理的有效保障。首先，要完善青年参与公共危机治理的信息公开制度。信息公开是保障青年知情权的重要举措，要进一步厘清各参与主体信息公开的范围，合理界定主动公开信息和依申请公开信息的边界，正确处理好信息公开与保密之间的关系，为青年在参与危机治理中的信息来源提供客观、准确的保障。其次，要建立健全青年参与公共危机治理的程序制度。通过综合考虑与决策事项相关的利害关系，对决策事项的关系远近程度进行判别再进行精细化治理，科学规范青年参与危机决策的能力范围。建立健全青年在决策中的动议机制，允许青年提出发起某项危机决策的动议。再次，要建立健全青年参与公共危机治理的反馈制度。要结合青年的特点，明确青年反馈意见的方式，允许直接反馈和间接反馈、线上和线下反馈并存。对不反馈的责任人予以追究和处理，保证青年参与危机治理决策的真实性和积极性。最后，要建立健全青年参与公共危机治理的激励制度。有效的激励制度可强化青年参与危机治理的动机，激发青年的潜在热情并转化为实际行动。对在公共危机治理中有突出表现的青年要予以大力宣传，以同辈教育为方式，由点及面地通过榜样的力量带动其他青年积极参与危机治理；另一方面，要表彰在危机治理中的优秀青年，不仅要授予荣誉还要以制度的规范形式为其升学、职位晋升、职称评定予以倾斜，以此焕发青年参与危机治理的持久动力。同时还要建立健全青年参与公共危机治理的监督制度。作为贯穿青年参与公共危机治理全过程的制度，监督制度用以监督各危机治理的参与方是否遵守宪法、法律法规以及各规章制度的要求，是有效保障青年参与公共危机治理的重要保证。为切合青年的特点和喜好，可通过进一步推广听证制度、行政监察专员制度以及舆论监察的青年化，确保青年参与危机治理的监察权得以有效行使。

(三)增强青年参与公共危机治理的双向联动机制

作为青年的重要组织，共青团对青年的成长成才有着举足轻重的作用。随着政府职能的不断转移，青年社会组织异军突起，其对青年参与公共危机治理也有着不可忽视的推动作用。

要增加共青团在青年参与公共危机治理中的贡献度。2020年初，在共青团第十八届四中全会上审议通过的《共青团深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，团结引领广大团员青年为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作贡献的行动纲要》指出，要更好地推动青年参与社会事务管理和服务，重点突出在国家重大战略和急难险重任务中发挥突击队作用，充分发挥青年在共建共治共享的社会治理中的主人翁作用。为此，要增强共青团在公共危机治理中的贡献度。第一，要主动跟上时代步伐，彻底摒弃行政化思维，提高自身管理效能，积极引导青年自觉到社会生活实践中摸爬滚打、练就本领。第二，要优化组织形态，适应青年流动聚集特点、社会治理技术条件、行政管理体制改革形势的发展变化，与时俱进地调整和完善团的组织管理模式和资源配置机制。同时还要建立起真正发挥青年群众主体作用的运行机制，切实提高广大青年在参与公共危机治理中的参与感、获得感、成就感。第三，要发挥共青团的组织、动员功能，找准“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局下，青年参与公共危机治理中共青团工作的结合点、切入点、着力点，找准更好发挥青年生力军作用的方式，努力在提升国家治理体系与治理能力现代化水平的要求中形成稳定的青年社会参与模式。第四，要发挥共青团的服务功能，拓展服务内涵、提升服务水平，探索构建以推动《中长期青年发展规划(2016—2025年)》落实为统揽、政策服务与具体服务并举的工作体系，以“青少年事务社会工作专业人才队伍建设工程”和“中国青年志愿者行动”两大重点工程的建设为契机，有效地将青年嵌入公共危机治理中，形成高水平、高质量的青年参与新格局。

我们不仅要重视青年以“中国共青团”的官方背景被抽调到公共危机治理中，也要重视青年社会组织对青年通过“民间场景”参与到公共危机治理中的有益补充。因此，要重视培育青年社会组织的成长空间。一方面，在观念上树立青年社会组织能够有效参与危机治理的自信；另一方面，以政府职能转移为突破口，为青年社会组织参与公共危机治理提供可发育的土壤和空间。要优化青年通过青年社会组织参与公共危机治理的相关措施。主要可立足于下述四个方面的“嵌入”：一是嵌入以大学生创业园、孵化器为支撑的青年社会组织基地；二是嵌入青年参与公共危机治理的相关政策，包括组织规程、奖惩激励、监督管理政策；三是嵌入保障青年社会组织运营的基本资金并通过承接项目获得更大规模的资金支持；四是嵌入青年参与公共危机治理方面的理论研究型和实践探索型相结合的复合型人才。

(四)形成青年参与公共危机治理的良好社会氛围

新中国成立70余年来，广大青年在社会主义建设、发展、改革道路上用自己的青春谱写出了一曲曲动人的歌谣。赢得青年才能赢得未来。在提升国家治理体系与治理能力现代化的背景下，要形成青年作为治理主体合力，必须重视社会氛围这一中介效应进而为青年在治理中扮演的角色“加戏”。

社会观念要更积极。面对全面深化改革的工作部署，要及时转变青年工作的传统做法，破除老旧观念，重视青年发展的权益，尽最大努力破除体制机制中影响青年发展的障碍，充分激发广大青年蕴藏的巨大治理潜能，让青年的创新创造能力得以发挥。给青年一个希望的舞台，让青春的力量在时代里回响。

社会政策要更宽松。对青年的培养与重视不能局限在课堂内，更要鼓励他们在广阔天地间大有作为。要尊重青年的特点，把握青年成长的规律，为青年的成长成才创造良好条件；要减少“画地为牢”般的死命令、硬制度，建立有利于培育青年治理主体的评价、激励机制；要追踪青年的喜爱和偏好，精准回应青年参与治理的需求；各方面要形成合力，共同推进青年参与治理的良好氛围。

社会心态要更包容。一代代青年的出场总是自带着一股“天下兴亡，匹夫有责”般的肝胆义气，但是“金无足赤，人无完人”，对待尚在成长的会犯错、易犯错的青年，要予以一定的“容错率”，用包容温暖成长。在这个“比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才”的时代，就应该以更加包容的态度让新时代青年在社会这个大舞台中绽放青春光彩。

理论和实践都已表明，青年在公共危机治理中扮演越来越重要的角色。从国家到社会都应采取多种方式激发青年的活力，培育青年参与公共危机治理的意识和行为，通过有效促进青年与社会各界的平等对话、协作互助，让青年在危机和变局中贡献青春力量。