湿地水权实践中的成员权表达
——基于D村W大塘的案例分析

2021-01-28 13:28卞维维
四川环境 2021年2期
关键词:大塘村社生产队

卞维维

(河海大学 公共管理学院,南京 211100)

引 言

2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调:“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。”生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。湿地是我国生态环境系统中的重要组成部分,其在生物多样性的维持、气候的调节、洪水的调蓄、环境的净化、污染的降解等方面发挥着不可替代的作用[1]。但长期以来,人们对湿地认识不足、重视程度不够,湿地长期归属不清,各方对湿地的保护难落实、监管难到位。湿地就在缺乏保护的状态下被各方掠夺性利用和开发。在现代产权经济学家看来,湿地被不合理开发的主要原因就是湿地产权界定不清带来的外部不经济[2]。

湿地产权界定一直是一个难题。由于湿地内部存在着湿地水面与湿地土壤两种影响湿地产权界定的对象,所以湿地产权界定呈现出了某种程度的复杂性。2019年12月,笔者深入到拥有丰富湿地资源的D村进行实地调查。D村位于江苏省盐城市J县JY镇西南部,分为8个生产队。村有湿地近万亩,其中荡滩(湿地土壤)面积近8 000亩,水面面积近2 000亩。1962年,D村将8 000多亩的荡滩按照人口分给了8个生产队;1980年,各生产队又将荡滩平分给了各生产队员。

长期以来,D村传统的湿地产权实践围绕的主要是湿地土壤。但集体化结束后,在湿地内圈水面搞养殖的活动陡然兴起,湿地水面就逐渐成为村社成员的主要关切对象。湿地内的水面产权也经历了一个被重新界定的过程。在这个过程中,集体成员权作为一种重要的身份和资格,成为水面产权再配置中最关键的权利[3]。那么具体而言,D村再配置水面产权的过程中体现了怎样的成员权实践逻辑?这些成员权实践逻辑在这个过程中又发挥了什么作用呢?下面笔者欲通过对D村湿地水权界定里的一个案例的分析,来具体讲述村社成员在湿地水权实践中所遵循的成员权实践逻辑以及呈现成员权实践逻辑在再配置水面产权过程中不同阶段的作用。

1 成员权实践的两个逻辑

所谓成员权,指的是同一地域范围内的每个村民都有从“公共领域”获得经济价值的资格和权利,它强调的是村民占有公共产权的公平原则[4]。国内学者一般认为成员权的实践逻辑受到两个方向的影响:一是受到国家法律政策的逻辑的影响,主要强调遵循以户籍为基础、“人人有份,机会均等”的认定原则;二是受到乡土逻辑的影响,认为成员权嵌入社区社会文化共同体中,如“村籍”,具有复杂性、多样性[5]。

国家法律政策逻辑的影响一方面来自于国家政治运动的路径依赖,如在许多村社财产分配中仍在发挥作用的“三级所有、队为基础”的成员权原则便是这一类;另一方面来自于熟人社会中生存权和公平权的传统文化,即在水权分配中注重村社成员的基本生存权与村社内部的公平,这被认为是社区成员权实践广泛的道德基础[6]。

乡土逻辑主要受到乡土社会中的社会结构、社会规范或者文化传统的影响。张佩国等在对择塘村的水权与林权的关系进行研究时,指出当地“山界就是村界,村界就是水界”的民间法在界定水权成员权时仍然发挥着重要作用[7]。曾玉珊等研究中国古代的水权分配制度时发现,“以地定水”的分配原则一直为历朝所遵循,即主要依据土地的数量和等级,考虑土地的灌溉定额和土地数量来进行水资源的分配[8]。

当前国内学者对于水权实践中成员权的研究多是在土地、林地、草地等场域内进行,缺少对湿地场域内水权实践的成员权的研究。本文将结合上述两种逻辑,来具体分析湿地水权实践中的成员权逻辑,以丰富和扩展水权实践中的成员权研究。

2 双重逻辑的共同作用:湿地水权实践中成员权的和谐表达

湿地水面成员权认定的难点就在于:对村社成员而言,以往的湿地产权实践多是围绕湿地土壤进行,形成的成员权认定规则主要针对的是湿地土壤,缺少直接针对湿地水面的成员权认定规则。这就使得村社在进入一个以“水”为核心的新湿地产权实践环境后,村社成员在对湿地水面的成员权进行认定时,需要寻找或者创造可用的新的成员权认定规则。笔者在调研中发现,当村社面对湿地产权实践形式的转变时,在无可靠的外界产权制度的供给的情况下,村社成员首先会以村社内部传统的成员权认定规则为路径依赖。

W大塘是D村湿地中一口天然的开放式大塘,面积约400~500亩。塘由荡滩围成。荡滩大都属于一队,五队只占了一小部分。1980年,分滩到户后,村民村民生产的积极性空前提升。1980年和1981年冬,一队和五队村民就开始协作在W大塘出鱼。两队村民出了两年鱼,每年都能出几万斤。若按当时一块一斤的鱼价来算,两队村民光冬季捞鱼收益就能达到几万块。两队商定出鱼收益按两队占围住W大塘荡滩的面积比例来分。

申静、王汉生指出以“共同占有”为特征的集体产权在集体成员间绝非是“模糊”的,实际上他们基于对某种原则的共识而形成的权力分配格局总是异常清晰[9]。D村也是如此。在D村传统的土地产权实践中,在界定“地”与“水”的产权关系时,有类似“以地定水”“水随地走”这种非正式的、且被村社成员广泛认可的产权界定规则。因此,在界定“荡滩(柴田)”与“水面”的关系时,一队和五队就将土地产权实践中界定“地”与“水”关系的“以地定水”的规则移植了过来,名正言顺地将他们对围住W大塘的荡滩的产权顺延到了W大塘上。

而出鱼收益的分配则体现出了“集体所有,人人有份”这一原则。要注意的是,围住W大塘的荡滩只是属于一队和五队队中的一部分人。若是严格遵循“以地定水”的原则,那就仅有这一部分人能得到W大塘的收益。但是两队都选择了在生产队中平分出鱼收益的做法。这一做法的逻辑要追溯到1962年《农业六十条》(1962年9月中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例》(简称《农业六十条》),其第二十一条规定“生产队范围内的土地,都归生产队所有”,“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有”。)的颁布。《农业六十条》落实以来,D村界定财产所有的基本单位一直是生产队。因此,在村民的意识层面上,作为一队和五队集体资产的W大塘的收益就应该平分给全生产队成员。

可以看出,D村水权实践中的成员权认定规则受到国家法律政策逻辑以及乡土逻辑的双重影响:“以地定水”是村社传统的产权界定规则在湿地水权实践中的延伸;而生产队“集体所有,人人有份”的思维是国家法律政策逻辑长期作用的产物。在双重逻辑的影响下,村社形成了以公平逻辑为基础的成员权规则,该原则保证了村社水权实践的平稳运行。

3 双重逻辑的失能:湿地水权实践中成员权的不和谐表达

若集体出鱼活动持续下去,W大塘每年都能为一队和五队村民带来上万元的集体收益,尽管平摊到每个家庭头上的并不多,但毕竟也是一份额外的收入。然而,产权理论告诉我们,除非拥有某项财产权利的成本大于收益,否则没有任何经济资源会被弃置在公共领域而无人涉足[10]。

集体出鱼活动持续2年之后,D某就将W大塘圈成了他私人的养鱼塘。这个行为引发了其他村民的强烈不满。村民找D某讨说法,D某却说他的行为是合理的,他给出的两条理由是“框的是塘,不是滩”和“他交钱,他框的”。但在一队成员看来,W大塘是他们一队共有的,D某不应该独享;在五队成员看来,W大塘也有一部分是属于他们的,D某不应该独占。因此,在D某圈塘之后,他们就多次去找D某要塘;他们也找村干部协调,但村干部也未能协调成功;他们甚至还多次将D某告到乡政府,但可惜乡政府也未能提供解决问题的办法。其他成员无奈之下,还是只能采取“吵”或“闹”的方法向D某要塘。村民长期的抗争取得了一些效果:D某对一队成员说他自己已经交了钱;而五队这边,主要是J在跟D某要塘,闹到最后,D某让出了四五十亩水面给J。

在D村的湿地水权实践中,虽然类似“以地定水”“谁投资谁受益”这样的传统产权界定规则能发挥一定的作用,但是这类规则毕竟主要针对的是土地产权实践中的地与水的关系,而非就湿地产权实践中的荡滩与水面的关系所形成的专门性规则。在长期的共同生活中,D村湿地水面产权界定的确就是一个空白区域,缺少那种在长期互动中形成的、并为各方共同接受的强制性规则。D某就利用这份空白,以貌似合理的理由独占了W大塘。阎云翔把这种极端自利,只讲权利不讲责任和义务的人称为“无公德的个人”,这种人本质上是过度功利的个人主义者[11]。在利益动机的驱动下,“无公德的个人”不再愿意不愿遵循架构在互惠互助基础上的以公平为主旨的成员权规则。

面对“无公德”的D某,一队和五队成员根据自身的实际受损情况提出了诉求。一队要的是塘产出的收益。长期以生产队为基本核算单位的共同生活,使D村村民普遍习惯将生产队作为划分“我群体”与“他群体”的基础单位。对于一队成员来说,同属于一队的D某是自己人。因此,一队与D某的根本矛盾在于利益分配。他们反对D某主要是因为D某破坏了“集体所有,人人有份”的利益分配原则。而五队要的是塘权。对于与一队共同拥有围住W大塘荡滩的五队成员来说,他们理应有一部分W大塘水面的产权。D某独圈大塘的行为破坏了“以地定水”的成员权原则,侵犯了他们对于W大塘的成员权。

然而村民反对D某圈塘的举动,却被D某滥用成员权原则驳了回来,D某依然独占着W大塘。传统成员权规则已经失去了对村内“无公德的个人”的约束能力。在这种情况下,他们只能寻求国家治理体系的帮助,他们希望国家政治力量能够帮助国家法律政治逻辑重新落实到村社成员权实践中,帮助他们重获应有的权益。然而代表国家政治力量的基层政府在集体化结束之后失去了介入乡村生活的意愿,这也使得村社成员的谋求落空,村社成员还是只能依靠自己的力量来解决他们和D某之间的矛盾。最终,D某不堪其扰,稍作妥协,让出了一部分权益。但与D某所获得的巨大收益相比,他让出的那部分显得相当微不足道。而讽刺的是,D某稍作妥协的姿态竟然真的起到了安抚的作用。

4 双重逻辑的消解:湿地水权实践中成员权表达的缺失

集体化结束后,集体产权主体化和治理机制的缺失使得权益受损的成员无法在村社中找到可以维护自己权益的强有力的力量。而当他们试图寻求村社外部力量的帮助时,诸如乡政府一类的国家政治力量又不愿意介入到乡村生活中。乡村水权实践突然进入到了一个谁都不愿意管的真空区。

一队成员找D某分钱,D某声称他已经交了钱,但有一队成员说:“他狠呢,根本要不到他的钱”。随着时间的消磨,一队的人渐渐偃旗息鼓,不再去要了。五队这边,主要是J在跟D某要塘。他们二人打架打了很多回,还去了很多次乡政府。在J的不懈努力之下,D某终于分了四五十亩塘口给J。除J之外,五队其他成员也未再有人去跟D某要塘。时至今日,W大塘依然在D某后人和J手中。

许多学者在研究土地产权时发现,征地的农民在维护自己的权益方面会有十分强烈的动机,也会采取相当彻底的行动。但当D村村民遇到同样利益受损的情况时,在争取自己的权益方面却给人一种“虎头蛇尾”的感觉——一开始气势汹汹,后续越来越懈怠,直到最后放弃了大部分的权益。为何会有如此区别?申静、王汉生在研究土地产权纠纷时指出,被征地的农民会将对土地产权的诉求转变为对基本生存权利的要求,并以此作为“最为强硬的道义武器”与强势的政府抗衡。然而在D村的水权实践中,拥有丰富水资源的D村村民并不会因为失去了一块水面就无法保证自己的基本生存权,这也使得他们在争夺水面产权时一开始就缺少了“最为强硬的道义武器”。没有这个武器,他们无法要求D某必须放弃圈占水面,也无法要求国家政治力量必须对村社内部的不合理活动进行干预。

以公平逻辑为核心的传统成员权原则无法约束众人,集体化结束后就逐渐退出的国家政治力量也无干预村社活动的强烈动机,村社内部再无可以约束无公德行为的有效力量。这一变化带来了一系列恶劣的影响:在维权行动无果之后,某些成员就发现即便“无公德的个人”破坏了规则,他也不会受到任何处罚,反而因此获得了更大的利益。在利益动机的驱使下,这些成员也开始仿效D某的圈塘行为,将本属于“公水”的湿地水面圈成了一个个私人塘口。这种行为严重破坏了当地的湿地环境,导致湿地中的生物多样性不断减少,湿地调节气候、调蓄洪水和净化环境的功能逐渐丧失。

5 总结与思考

不同于西方的私有产权,在个体权利上,集体成员权不具有排他性和独占性,因此容易导致产权纠纷和矛盾。集体产权纠纷和矛盾多发生于乡村社会传统约束力量式微和国家政治力量退出乡村社会之时——集体化结束后村社内部集体产权主体化及治理机制的缺失,导致村社没有足够的能力对产权纠纷进行有效的调解;而当村社寻求国家政治力量的帮助时,上层国家未能及时提供法律政策相关方面的支持,作为国家代理人的基层政府又缺乏介入村社产权纠纷的动力。村社无法作为、政治力量的不作为,曾在乡村湿地水权实践中发挥重要作用的双重逻辑纷纷失能,湿地水权实践进入了一个无规则可依的时代。混乱的湿地水权实践不但损害了大部分成员的合法权益,也导致了当地的湿地生态环境被严重破坏。

根据科斯理论,如果产权得以明确且得到有效保护,那么自然资源亦可通过市场进行资源配置,从而实现社会最优状态化[12]。因此,要达到维护村社成员的合法权益以及保护湿地生态环境的双重目的,必须要使曾规范湿地水权实践的双重逻辑重新发挥效用。这需要国家政治力量和地方社区力量的集体参与。双重逻辑失能的根本原因是我国湿地立法体系不健全、湿地环境保护方面的法律政策严重缺位,因此迫切地需要在国家层面制定专门的湿地环境保护法律,对我国湿地保护做出全面系统的规定,使社会在调处湿地水权纠纷时有法可依。基层政府作为上层国家意志的执行者,应在国家总体方针和标准的指导下[13],因地制宜地制定湿地环境保护方面的政策,并应该以更加积极的姿态介入到乡村社会湿地水权实践中,如认真履行各种应尽职责、依法加强对湿地环境的管理、加大对湿地水权纠纷的调处力度等[14],以推动湿地保护方面的法律政策在乡村社会得到更为深入的落实,切实维护村社成员的基本权益。同时,乡村社会成员更应该树立湿地生态环境保护意识和维护自身合法权益的意识,勇于表达自身合法的权益诉求,主动与国家政治力量对接,积极地“迎法下乡”,使依法治村在乡村社会湿地水权纠纷调处中成为可能。在保护诸如湿地一类的自然资源中,只有当国家政治力量与地方社区力量在村社成员的产权实践中共同发挥作用时,地方社区才不至于发生“无公德的的个人”战胜“有公德的集体”这样的恶性事件,地方社区的自然资源才不至于经历如W大塘一般的“公地悲剧”。

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