瑞典畜禽养殖许可制度研究及其启示

刘 欣

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

为深入贯彻习近平生态文明思想，牢固树立绿色发展理念，将排污许可行为纳入政府管理体系，并建立严格标准予以审查，能够有效帮助政府实现环境管理职能[1]。2019年6月18日，为贯彻落实《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法规，以及《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》(国办发〔2016〕81号)和《排污许可管理办法(试行)》(环境保护部令第48号)的规定，生态环境部印发《排污许可证申请与核发技术规范 畜禽养殖行业》(以下简称《畜禽行业技术规范》)的国家环境保护标准，以完善畜禽养殖行业排污许可技术支撑体系，指导和规范畜禽养殖行业排污单位排污许可证申请与核发工作。但我国畜禽养殖行业当前仍然存在很多的问题。如仍然占据一定的比例的农村散户畜禽养殖，一家一户的传统畜禽散养模式并不具备完备的基础设施，设备大多都很简陋，污染处理也更为传统。但根据我国生态环境部2019年12月20日颁布的《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》(以下简称《分类管理名录》)的要求，农村散户畜禽养殖因其污染物产生量、排放量以及对环境的影响程度很小，不需要申请取得排污许可证，仅实行登记管理。同时，畜禽养殖业也不同于工业行业等其他具有环境影响的行业。例如，畜禽养殖产生的粪污排放就可能以合理方式进行资源化利用，不能认定为污染物。根据处理方式不同则可将我国畜禽养殖粪污处理与利用模式分为资源化利用和达标排放两种[2]，后者即指粪污管理不规范或超量使用造成环境污染的情形。《分类管理名录》中所指的应重点管理并发放排污许可证的畜禽养殖单位，仅指设有排污口的规模化畜禽养殖厂、养殖小区，而不包括采取资源化利用模式的畜禽养殖单位。具体规模化标准按照环境保护部2013年11月26日发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第12条(以下简称《防治条例》)执行，即大型畜禽养殖场、养殖小区管理目录，由国务院环境保护主管部门同国务院农牧主管部门商议后共同拟订。排污许可证的申请是对环境污染的事前预防措施，根据我国当前畜禽养殖行业排污许可管理要求看，针对规模化达标排放的畜禽养殖单位是排污许可申请的主体，而污染物排放量和对环境影响相对较小的畜禽养殖单位则应鼓励其采取资源化利用模式处理污染物。

畜禽养殖排污许可制度同环境影响各种建设开发行为许可制度一样，都是环境许可制度的内容之一，在环境保护领域起到了事前预防的重要功能与作用。是国家生态环境管理机构依公民、法人或其他组织申请，经依法审查通过，准许其从事环境影响或自然资源利用等活动的行为[3]。但我国畜禽养殖行业污染防治工作起步较晚，且畜禽养殖品类繁多，污染物产生量巨大，在相关从业人员整体文化水平薄弱，环境监管体系建设相对不够完善的情形下，畜禽养殖排污许可证在我国的申请与核发工作开展面临诸多困难。而瑞典自1969年颁布其国内第一部《环境保护法》以来，建立了以环境许可制度为核心，以环境法庭主管环境事务，并取代原有水法庭和环境许可审批委员会的审批职能的环境保护事前预防机制，对环境污染损害的事前预防成为了瑞典国内污染防治的重要原则之一[4]。其畜禽养殖许可制度即指，养殖许可证申请人提交环境影响报告，承担养殖业务造成的相关环境不利影响的举证责任，许可证审核机构据此为依据，并根据畜禽养殖业相关最佳可行技术为标准发放相关许可证的制度。我国幅员辽阔，畜禽养殖业监管难度比瑞典要复杂得多，也困难得多。瑞典的国情虽然同我国有很大差别，但针对规模化、采取达标排污方式处理污染物的畜禽养殖单位，其排污许可证的申请我国则可以借鉴瑞典的制度设计，完善我国规模化畜禽养殖的排污许可制度。

1 瑞典畜禽养殖许可制度概述

1.1 瑞典畜禽养殖许可制度基本框架

1969年瑞典第一部《环境保护法》颁布，同《环境保护法令》等环境保护领域的其他相关法律共同将其国内的环境影响活动分为7类214种，又按对环境影响大小分为A、B、C三类[5]，初步建立了瑞典环境许可制度。1971年《水法》成立水资源环境纠纷专门审理法庭，并同环境保护许可委员会共同审理许可证的发放。但许可证发放机构的职能划分不清，环境保护许可委员会有时甚至负责了一些原本应由水法庭审理的许可证环境上诉案件，挑战了水法庭的权威。1999年1月1日瑞典正式颁布了《环境法典》，融合了原《环境保护法》《水法》等15部环境保护单行法律在内的成文法典，并建立环境法庭取代了原先的水法庭，环境保护许可委员会的许可证审批职能也划归环境法庭。独立的环境司法体系建立后，前述A类活动必须向环境法庭申请许可证，B类活动向郡行政议事会申请许可证，C类活动则无需申请，但应向市政委员会提交一份报告[6]，在瑞典被称为预通知制度。环境许可证申请人承担造成环境不利影响的举证责任，即应提交相应的环境影响报告。瑞典畜禽养殖许可制度按照对环境的影响则属于B类活动，由郡行政议事会依据法定内容与程序，根据畜禽养殖许可证申请人提交的环境影响报告，并依据现行最佳可行技术发放养殖许可证，进行综合且全面的畜禽养殖行业环境管理的制度。

1.2 瑞典畜禽养殖许可制度特点

瑞典畜禽养殖许可制度依托其国内独立且运行良好的司法体系进行审查，郡行政议事会依照法定内容与程序进行畜禽养殖许可证的审查与核发，具有十分鲜明的特点。首先，明确的许可证审核机构为畜禽养殖许可申请提供了制度保障。《环境法庭》规定环境法庭和郡行政议事会负责所有环境影响活动的审核，明确的审核机构避免了职能冲突或重合，有效保证了制度的有效运行。其次，环境影响报告深化了许可申请人的主体作用。提交环境许可申请的申请人需要向审核机构提交一份环境影响报告，初步自我评估并证明其环境活动对环境造成的影响。畜禽养殖许可申请中的环境影响报告则能有效规制申请人的畜禽养殖活动的污染排放行文，起到了对申请人的污染排放相关知识的初期教育作用，落实污染预防在污染防治中的重要地位。再次，严格的污染排放最佳可行技术标准为郡行政议事会提供了许可证核发的技术支撑。瑞典参考欧盟针对不同行业污染防治最佳可行技术的参考说明(Best Available Techniques Reference Document，BREF)，依据本国国情加以修订、补充，制订了本国不同行业现行的最佳可行技术标准(Best Available Techniques，BAT)，污染物排放包括“参考值”和“限值”两类标准。前者可以偶尔超标但应向环境监督机构汇报，并采取措施保证不再出现污染物排放超标的情况；后者则绝对不能超过，否则环境监督机构就应做出相应的处罚[7]。畜禽养殖活动中的许可证申请人由于从业水平大多相对较低，需要郡行政议事会依据最佳可行技术标准进行评估环境影响并作出相应调整。最后，具体的畜禽养殖许可证核发程序确保了政府的公信力。环境信息往往十分复杂且专业，但依据严格的最佳可行技术标准和具体的操作程序审核发放的许可证，是审核机构行使其环境管理职能和环境公益维护的专业优势，确保了政府的公信力。

2 瑞典畜禽养殖环境影响报告

瑞典环境影响报告制度由瑞典《环境法典》规定在其第六章内容中，任何计划从事的环境影响活动或措施均应同可能受影响的人员或机构进行初期协商，若主管机构判定具有重大环境影响，则应进行环境影响评价展开协商。任何与环境危害活动和人体健康保护有关的活动均应制作环境影响报告，审核机构在公开此申请事项和报告内容并进行充分协商后，单独发布该报告是否符合要求的决定，此决定不可单独上诉，只能同该申请事项的决定一同上诉。环境影响报告和环境影响评价的相关费用均由申请人或需要编制环境影响报告的有关人员自己承担。

2.1 初期协商程序

畜禽养殖许可证申请人提交环境影响报告以前，应在合理的范围与时间内，先同郡行政议事会和可能受到影响的公民个人进行初期协商，并在协商之前向有关方面提交计划从事的活动或措施的性质、实施地点、影响范围，以及可能造成的环境影响的信息。初期协商之后，郡行政议事会判定此计划环境影响活动或措施是否具有重大环境影响，此决定不可上诉。

2.2 环境影响报告

若郡行政议事会判定提交申请的畜禽养殖活动可能具有重大环境影响，则应进入环境影响评价程序。环境影响评价的目的，是为了确定某项计划环境活动对大气、水、土壤、动、植物、人文景观等，以及对自然资源和环境管理的直接或间接影响，并通过对此影响活动的评价确定对人体健康和环境造成的影响。在环境影响评价程序中，计划从事环境影响活动或措施的人员应当与可能受影响的市政当局、有关政府机构、非政府组织和公民个人进行协商。协商内容包括计划活动或措施的类型、形式、性质、实施地点以及环境影响报告的结构和内容。

畜禽养殖许可申请人通过向郡行政议事会提交环境影响报告，能够明确自身从事的畜禽活动污染排放量的大小，经由初期协商程序和环境影响评价程序明确自己所能负担的养殖规模。环境影响报告能起到对畜禽养殖人的污染防治早期教育作用，让畜禽养殖人知晓污染排放的守法底线和违法成本。

3 瑞典畜禽养殖许可证的核发

按照瑞典《环境法典》的规定，任何计划实施的环境影响活动或措施，若其可能造成重大环境影响，则必须向环境法庭或郡行政议事会申请许可证，否则不得从事未经许可的事项。瑞典环境许可制度通过对环境影响活动或措施的审核，实施法律中的禁止性规范，达到预防环境风险以及环境管理的目的。除了预通知制度中仅需向市政委员会事先提交一份报告的C类活动，其余均应由审核机构以环境影响报告为参考。畜禽养殖许可证则由郡行政议事会综合考虑是否采用了污染防治最佳可行技术、对环境以及人体健康的影响等多重因素，审核是否可以发放该许可证。

3.1 对环境影响报告的评估

瑞典环境许可制度的一项重要内容，就是通过许可证申请规定每一项环境影响活动均应必要的环境保护措施以及应达到的污染排放标准。许可证的申请人只有同意采取必要的措施预防以及应对人体健康和可能的环境损害时，才能被纳入发放考虑范围。确保人体健康和环境方面的收益是许可证审核中一项重要的参考内容，也是瑞典控制污染损害的重要特点之一。畜禽养殖许可证的申请，审核机构要求申请人应综合考虑各自所处的位置、周围的环境条件以及预达成的环境目标而分别采用不同的措施控制对环境造成的影响。通过对许可证的审核，针对申请人不同的情况综合考虑经济、环境、技术条件以及社会影响而要求申请人选择最佳的位置，采用最佳的可行技术，严格控制对环境造成的可能影响以及相应的预防或补救措施。

3.2 对畜禽养殖行业最佳可行技术标准的评定

BAT是瑞典参照欧盟相关参考文件制定的技术标准，其他欧盟国家并未将此制度作为重要的环境保护制度，但瑞典将其规定为环境保护领域的重要原则之一。环境许可相关审核机构对申请人的许可申请进行审查时，必须审查其是否采取了当前本行业的污染防治最佳可行技术，包括技术因素、经济因素以及环境保护因素的综合评定[8]。首先，申请人在计划从事畜禽养殖活动时，应保证其为节能减排而采用的是当前最先进的污染排放控制和能源消耗控制技术。若其采用的不是当前世界上最先进的技术，则应提交证明材料，说明其采用的技术是针对自身条件以及周围环境条件而综合考虑后采用的最佳可行技术。其次，申请人采用的最佳可行技术所需负担的经济代价不应造成自身难以承受的负担，甚至导致自身直接破产。对经济因素的评估，审核机构应调查同行业其他畜禽养殖行业的情况，同时也应避免同行业之间为经济利益而做出环境损害行为，恶意竞争。最后，在技术因素和经济因素评定均通过后，审核机构还应通过现场调查，实地评估此技术措施是否为环境保护所必需的，是否能实际达到控制污染排放和减小能源消耗的目标。审核机构对许可证的发放审查，应保护申请人的生产经营活动以实现经济可行性，但实质上不得同环境保护的目的相违背，不得以环境损害为代价而从事有污染的活动。

3.3 畜禽养殖许可证的发放

瑞典《环境法典》二十四章规定了有关环境许可的效力及审查规定，包括其许可的生效后果，许可失效或变更的情形。郡行政议事会对畜禽养殖许可的申请决定一经生效，在其审查范围内具有对抗所有其他当事人的效力。此决定后果同样适用于郡行政议事会、市政委员会对环境危害行为许可，郡行政议事会对地面排水许可等所做的决定。计划从事畜禽养殖活动的两人或多人，同意采取为遵守环境质量标准，确保人体健康与环境效益的措施，以预防或应对可能造成的损害时，该限制措施决定可以以合并的方式在活动许可证上附加为特定条件，或分别向双方当事人列明相同的限制性条件[9]。若其中一个许可被撤销或更改，则另一个活动的条件也可被审查。

若出现畜禽养殖的动物围栏产生了授予许可时不曾遇见的不利影响，则应由郡行政议事会采用新的条件或对原有条件进行变更。在此不利影响扩大到无法补救的情形下，郡行政议事会应撤销其之前做出的畜禽养殖许可决定。畜禽养殖许可相关的动物围栏申请撤销许可，在确实不再需要时，郡行政议事会也可予以撤销[10]。

4 对我国的启示

瑞典畜禽养殖许可作为污染相对较小的环境影响活动，由郡行政议事会通过环境影响报告、环境各领域污染防治最佳可行技术的参考，依照法定内容与程序对许可进行审核，并依据一定的条件更改或撤销原许可，或附加新的条件，在瑞典国内发挥了至关重要的作用，畜禽养殖行业治理重心从“治”转向“防”。我国的畜禽养殖许可制度设计，仅针对规模化畜禽养殖单位的许可证申请与核发，因为规模以下的养殖单位大多数并不具备提供环境影响报告等证明材料的能力，其污染排放量也不需要我国对其进行重点监管。反之，规模化的大型畜禽养殖单位，极大地挑战着所属地区的环境承载力与污染防治能力，要求其申请排污许可是对畜禽养殖行业的合理布局，更加科学得确定畜禽养殖的品种、规模和数量。但我国当前并没有专门的排污许可管理法律，畜禽养殖排污许可的申请与核发仍然存在不少问题，参考瑞典的制度设计，我国可以建立更为完善的畜禽养殖许可制度。

4.1 加快排污许可专项立法进程

我国当前环境许可的设立依据仅为《行政许可法》第23条的规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”排污许可在我国属于行政管制立法，通常由相应的行政管制部门起草并送立法机关审议。但排污许可有关法案的制定，涉及多方利益主体的博弈，不同的行政管制部门间就存在巨大且难以协调的利益冲突。排污许可本质上是平衡经济发展与环境保护的一种管制工具，但当前国内的排污许可制度相关法规与政策，由于制定主体不同，制定标准不统一，资质审核与监督机构难免会出现职能交叉或冲突，这给政府的监管和许可申请人自身环境义务的履行都带来了极大的困难。法规与政策的不配套、不衔接必然影响其有效实施，排污许可的设计与执行也并没有明确规范的法律依据。而瑞典环境保护事业的鲜明特点之一就是立法先行，通过明确完善的立法设计，指导郡行政议事会对畜禽养殖许可的审核，厘清行政机关在环境许可制度中的职责定位与法律地位，建立一套申请、审核、监督实施的综合管理模式。当前，我国《排污许可证管理条例》已经在紧锣密鼓的制定当中，加快专项立法进程能够为畜禽养殖行业提供原则性指导，使其建立统一的标准，指导畜禽养殖许可申请与核发，明确行政机关在畜禽养殖许可制度的后期监督管理中的职责。

4.2 细化环境影响报告制定程序

根据《防治条例》对畜禽养殖行业制作环境影响报告的要求，其报告内容应包括畜禽养殖行业污染物种类和数量、废弃物排放与综合利用等内容，由申报单位制作环境影响报告。这对畜禽养殖排污许可证的管理提出了更为细致的要求，明确了申报单位的环境保护的主体责任，进行全方位的管理[11]。而我国现行《排污许可证申请与核发技术规范总则》(HJ942—2018)要求规模化畜禽养殖单位的基本信息申报应提供诸如产品及产能、主要燃料等内容，但这并不符合畜禽养殖行业污染防治重点，规模化畜禽养殖行业的污染防治应更为关注其养殖栏舍以及污染治理设施等的建设和运行状况。《畜禽行业技术规范》虽已精简了畜禽养殖行业排污许可申请的基本申报信息要求，但我国畜禽养殖行业从业人员大多为农民，文化水平较低，很难针对上述信息有针对性得填报相关内容，增大了申报难度。参考瑞典的制度设计，我国可以在规模化畜禽养殖单位申请排污许可前增加初期协商程序。由地方农牧主管部门同申报单位进行初期协商，共同确定环境影响，有条件的自行制定环境影响报告由主管部门审批准。对于有困难的申报群体，可以由主管部门提供一定的指导，辅助其自制环境影响报告书。

4.3 制定更为具体的最佳可行技术标准

瑞典环境不同领域的污染防治最佳可行技术是其环境保护基本原则之一，畜禽养殖行业通过对污染物排放和能源消耗建立明确的参考技术标准，控制污染物排放，达到节能减排的环境保护目标，从源头上预防环境风险的发生。瑞典BAT制度保证了其畜禽养殖行业污染物排放得到了有效的控制与合理处置，避免了就地焚烧或掩埋带来的巨大生态环境损害，其能减小源消耗的目标也对畜禽养殖行业的自然资源利用提出了更高的要求。而我国当前畜禽养殖污染排放浓度限值根据生态环境部《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596—2001)的规定，已经从污染排放总量控制转向了环境容量为基础，但在具体行业技术规范制定上还应学习瑞典，制定更具有执行力的细致标准，建立更为明确的最佳可行技术标准。规模化畜禽养殖行业最佳的可行技术，控制污染物排放，可根据污染物类型分开贮存分别处理。不同的污染物成分应细化到具体排放规定，能预处理的应首先进行预处理，达到循环再利用标准的则应充分进行循环再利用，难以处理的污染物成分送至专业的处理厂处理。畜禽养殖行业许可排放浓度限值在现行行业污染物排放标准中并未明确规定，但这是核算许可排放量的重要参数。虽然《畜禽行业技术规范》已经给出了推荐限值，但其基于地方排放标准和单位排放限值两种方法从严计算，仍然没有明确的标准，主管部门缺乏具体的最佳可行技术标准作为参考和审核依据。因此，制定畜禽养殖行业更为具体的最佳可行技术标准，既能提升主管部门环境管理的效能，也更有利于环境保护目标的实现。

4.4 完善畜禽养殖许可证的核发程序

瑞典通过环境许可制度的实施，激发了畜禽养殖行业从业者的环境保护意识，激励其采用更为科学合理的技术节能减排，一定程度上也推动了技术的革新。按照我国当前构建现代环境治理体系的设计蓝图，排污许可申请人应在环境许可制度中发挥其主体作用，政府加强对申请人环保意识的宣传教育，形成环境保护与技术革新的先进发展理念，强化从业者在现代化环境管理体系建设中的主体地位。在充分发挥从业者良性自治的基础上，由行政机关对许可证的审核与发放进行统一管理。但我国畜禽养殖行业的环境管理水平不高，主管部门对排污许可证的发放缺乏有效的理解，难免会造成畜禽养殖行业排污许可证核发认识不足，影响实际效果。许可证发放以后，明确规定其产生效力的后果，效力全部或部分变更的情形，以及失效与撤销的情形规定，明确政府在后期的监督管理职责。同时，针对事先不能预见的损害，利益受损的当事人可以向环境法庭提起赔偿请求诉讼，建立一套综合的畜禽养殖许可管理体系。除了应建立更为完善的畜禽养殖许可制度外，对主管部门也应定期开展相关专业知识培训，指导其许可证核发工作的开展。