新型政党制度在国家治理体系中的作用机制研究

石文龙

（上海师范大学，上海200234）

改革开放以来中国的成就举世瞩目，成就了至今在理论上尚未予以充分说明的 “东方奇迹”。2020年的新冠疫情让全世界进一步看到了中国的实力，尽管以美国为首的西方国家在口头上抹黑、妖魔化中国，但在内心中不能不惊叹中国在防疫中所展现出来的惊人的能力。那么“东方奇迹”是怎样成就的？相应的新型政党制度作为政党政治的新范式具有怎样的制度优势？特别在具有中国特色的新型政党制度是如何在国家治理体系中发挥作用的？本文拟就此问题展开分析研究。

一、基于同心圆机理形成的政党合力、政治共识与制度向心力

何为新型政党制度？就制度结构而言，新型政党制度主要包括了三方面的重要内容。首先，在制度内容上，指的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。其次，在制度性质上，新型政党制度是我国一项基本政治制度，这是与我国人民代表大会制度相适应的制度形式，它与民族区域自治制度以及基层群众自治制度一起，共同构成了我国的基本政治制度，并且都已经写进了我国的宪法文本之中。最后，在制度由来方面，新型政党制度是中国共产党领导中国人民的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。新型政党制度为中国所特有，其作用机制或者机理可以归结为同心圆理论或者同心圆法则。同心圆理论本来是城市规划理论的诸多理论之一，该理论是1925年由美国社会学家帕克 （R.E.Park）与伯吉斯 （E.W.Burges）等通过对美国芝加哥市的调查，总结出城市人口流动对城市功能地域分异的5种作用力：向心、专业化、分离、离心、向心性离心等。我国的同心圆理论源之于党的十九大报告，报告在论述统一战线事业时强调要“找到最大公约数，画出最大同心圆”。现在同心圆理论涉及了政党合作、军民团结、民族团结、网上网下等多个方面。其在国家治理体系中具体发挥作用的机制与机理如下：

1.执政党与参政党两者在国家的政治地位上：平等但不对等、合作但不同一。在党际关系中，中国特色的多党合作制度展现了全新合作模式，就执政党与参政党两者的主体地位而言，中国共产党是执政党，民主党派是参政党，中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政，这是我国政党制度的显著特征。与西方的政党制度相比较，有“打橄榄球”和“唱大合唱”的说法。“西方的政党制度是‘打橄榄球’，中国的政党制度是‘唱大合唱’”［1］，这一比喻形象地说明我国政党制度的特点和优点。在具体的运作方式上，“中国新型政党制度在党际关系上呈现出自身的鲜明特色，具体表现为平等但不对等、参政但不分权、监督但不制衡、合作但不同一等四个方面，从而使得这项制度也呈现出自身明显的一些功能优势”［2］。因此，不同于西方的政党制度，中国的参政党是民主型的政党不是在野党，是合作型政党不是竞争党。新型政党制度的精髓在于将民主型政党制度与合作型政党制度融为一体，有效地避免了西方国家两党或者多党之间的“恶性”竞争与无效争辩。

2.在权力分配方面，两者的合作方式是参政但不分权，监督但不制衡。在我国参政党不是反对党，中国共产党和各民主党派有着共同的根本利益和共同的目标，都以四项基本原则为共同准则，以民族复兴为共同理想。各民主党派都参加国家政权，参与国家事务的管理，参与国家大政方针和国家领导人选的协商等。我国的政党制度能够实现社会发展和国家稳定的统一，能够兼顾活力和效率的统一。而且正因为新型政党制度是从中国土壤中自发自然地生长出来的，其原生性特点也说明其更加适合中国国情，更加具有制度的合理性、正当性。新型政党制度整合了各方面的政治力量，反映了各方的利益诉求，通过“参政但不分权，监督但不制衡”合作模式确保了政治共识的形成，执政党与参政党两者形成了国家富强、民族振兴、人民幸福的政治利益共同体，这一共同体保证了国家的政治稳定与安全，确保了国家治理中的民主与效率、稳定与公正的有机统一。

3.在具体工作方面，执政党与参政党两者是补台而不拆台的亲密友党。在政党制度的实践中，执政党与参政党相互合作，民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党。因此，在参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商的履行过程中，各民主党派能够成为中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，建诤言、献良策，努力践行“有事好商量，众人的事情由众人商量”①，共同致力于中国特色的社会主义建设事业。对此，习近平总书记曾以“千篇著述诚难得，一字知音不易求”作喻，强调要用好政党协商这个民主形式和制度渠道，有事多商量，有事好商量，有事会商量，补台而不拆台。这一制度的工作理念，符合中华民族传统文化中的“以和为贵”的特质，这也是新型政党制度的文化基础。

可见，新型政党制度是国家治理体系现代化的“定海神针”，这一制度确保了政治安全与制度效能，有效地推进了全社会政治共识的达成。这在2020年的新冠疫情中也得到了证明。

二、新型政党制度在求同存异基础上形成了巨大的政治包容力

团结和民主是人民政协工作的两大主题。全国各族人民的大团结和各方爱国力量的大联合，是中国特色社会主义伟大事业取得胜利的重要力量和基本保证。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，体现了中国特色的政治包容性或者说包容性政治。所谓包容性政治，“简单地讲，就是指某种政治体系涵盖和协调政治共同体内部各利益主体之需求的性质和能力，以实现其特定的历史政治任务”［3］。新型政党制度充分体现了政治包容力，其具体机理表现为：

1.充分展现了一致性与多样性的关系。2015年5月，习近平总书记在中央统战工作会议上指出：“做好新形势下统战工作，必须正确处理一致性和多样性关系，不断巩固共同思想政治基础，同时要充分发扬民主、尊重包容差异，尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数。”在我国的政党制度中，一致性和多样性具体表现在很多方面，其中特别重要的表现在如下几个方面：一是在我国的统一战线领域，目前中国共产党领导的、以工农联盟为基础的统一战线，包括了全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。党的十九大将致力于中华民族伟大复兴的爱国者纳入了爱国统一战线的范畴，并写入党章。二是在中国的政党结构上，一个执政党与八个民主党派共同构成了我国政党制度的基本结构。三是政治协商会议的组成包括了广泛的界别。人民政协是按照界别组成的政治组织。由界别组成是人民政协组织的显著特点。界别反映了人民政协的组织构成，同时也反映了爱国统一战线的特点。截止2019年4月，全国政协有34个界别，地方政协的情况参照全国政协进行安排。一致性与多样性关系问题，体现了我国传统文化中的“和而不同”“求同存异”的思想，与中华文明的精神气质相一致，具有深刻的传统文化基础。

2.参政党的批评建议属于民主监督的内容，体现了政治包容，确保了机体的思想健康与精神健康。

处理好一致性与多样性的关系能有效解决统一战线组织的活力问题，参政党的批评建议有助于解决执政党执政思想的健康问题。公民的批评建议权是宪法所确认与保护的基本权利，在统一战线中，党派的批评建议具有更为重要的作用。作为执政党的中国共产党，其执政权需要不断受到监督，这也是科学执政、民主执政、依法执政的重要保证。事实上，在统一战线领域，同样存在着合作与斗争的关系，两者不可偏废，以确保统一战线的活力与持续力，做到执政党与参政党的政治双赢。

3.新型政党制度的组织包容力扩大了中国政党政治的社会根基。“团结一切可以团结的力量”不仅是毛泽东等老一辈革命家关于统一战线的重要思想［4］，也是我党的重要主张。1981年6月十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。该决议指出：“一定要毫不动摇地团结一切可以团结的力量，巩固和扩大爱国统一战线。”大团结、大联合巩固了执政党的执政基础，增加了新型政党制度的包容性。同时在大团结、大联合中也要自觉适应各自的差异，解决各自的不同认识与不同利益诉求，彼此尊重。为此，在统战工作的理念上，要在和而不同的基础上做到彼此尊重，在思想认识上要做到求同存异，在利益方面做到“合作共赢”。有学者也提出了“合作共赢是统一战线的本质”［5］。尊重差异，尊重彼此对同一问题的不同看法与意见，在利益方面做到互利共赢，这些都是确保统一战线持续性发展的重要方法。

三、基于人民政协的制度平台：新型政党制度推进多党合作成为重大制度实践

中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是新型政党制度的两块重大内容。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织，是践行新型政党制度的重要平台，是国家治理体系的重要组成部分。各民主党派、无党派人士与各团体在政协这一平台上进行多党合作的制度实践，与人民代表大会制度共同形成了我国政治生活中独有的两会制度。对此，中国人民政治协商会议章程规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”众所周知人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，但是这三大职能之间是什么关系？民主监督的性质与作用，特别是政协民主监督与人大监督、社会监督、舆论监督等有什么区别值得思考，这些也是近年来学术争议的热点话题之一。

1.政协三大职能的关系与侧重。《中国人民政治协商会议章程》等文件对政协的三大职能进行平行的排列②，并对政协的三大职能按序进行了对应解释，很多人认为政治协商、民主监督、参政议政是“各自独立”的三者工作方式。如近期有学者提出必须确立“政治协商是核心、民主监督是关键和参政议政是体现”的理念，高度重视人民政协在促进和完善社会主义协商民主制度过程中的地位和作用等［6］。对此，我们的主张集中如下几个方面：

首先，三大重要职能各有侧重。政治协商强调的是民主党派、无党派、各团体等在政协的舞台上“共商国是”，强调的是对国家治理的“共享共商共建”的模式，其中对新中国的成立与国家的一切发展成果进行“共享”，对建设过程中遇到的种种问题进行“共商共建”，两者相互依存。民主监督主要强调的是参政党对执政党执政方针、执政行为等进行批评、建议，民主监督是参政党存在的根本目的之一，是参政党的工作抓手，没有民主监督，政治协商与参政议政就因为缺少抓手而容易流于形式。参政议政是参政党发挥作用的基本途径，是政治协商与民主监督的前提。因此，三者具有不同的层次，如果仅仅“平行”地理解三者关系，就不能完全看清三者关系的全貌。

其次，在三者的平行关系中，民主监督是重点。理由是，无论从“八字方针”到“十六字方针”，中国共产党同各民主党派合作的基本方针的核心在于“长期共存，互相监督”。1979年10月，邓小平指出，中国共产党同各民主党派“长期共存，互相监督”的方针是一项长期不变的方针③。1982年1月，邓小平出席第15次全国统战工作会议时首次完整表述“十六字方针”，并在党的十二大上得以确立。“十六字方针”的确立，进一步强调了共产党要接受民主党派的监督。事实上，如果没有民主监督，长期共存也会因流于形式而使党派的存在失去意义。

最后，民主监督工作存在于党派工作与政协工作的始终。值得注意的是，2017年2月，中共中央办公厅颁发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，提出了完善人民政协的五种民主监督形式，包括会议监督、视察监督、提案监督、专项监督以及其他形式监督。可以说这五项监督涵盖了政协工作的全部。

当然，我们也不能脱离开政协的政治协商、参政议政谈论民主监督，这是对政协工作认识中的“一点论”，民主监督作用的发挥离不开政治协商、参政议政，所以我们认为民主监督与政治协商、参政议政为一体两翼，而不是完全独立的三个职能。在三大职能中，我们要看到民主监督在具体工作中的重要性，这也是政协工作认识中的“重点论”。正因为民主监督的重要性，所以中共中央会就民主监督出台专门的意见，即《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，由中共中央办公厅进行印发，以加强和改进人民政协的民主监督。其他在《中国共产党党内监督条例》中，也首次以党内法规的形式明确了政协民主监督，把支持和保证人大、政府、监察机关、司法机关等国家机关的监督并列予以规定。

2.以“柔性监督”为特征的协商式民主监督丰富了国家的监督体系，丰富了国家治理的新方式。

《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》规定了“协商式监督”，指出：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”“协商式监督”是对人民政协民主监督的新定位，这一概念的提出与协商民主理论建构有关。协商式监督的价值在于：这一提法明确了政协民主监督的政治性而非法律性功能，非正式意义上的权力性功能或者我们可以称之为软权力。民主监督这一性质定位有效地避免了西方政党之间直接的对抗式监督，突出了“协商式”的柔性监督，并成为了国家监督体系中的新型监督方式。对此，有学者认为：“人民政协民主监督有其自身效力，但这种效力不是以法律形式实现的，而是通过特定的政治路径、以政治的形式实现的。协商式监督不是无效监督，而是具有特定效力的监督形式，这也是协商式监督不同于其他监督形式的主要特点。”［7］这一特殊的监督方式事实上也强化了政协在国家政治生活中的功能与地位。

3.当前以专项监督开展丰富了国家治理与社会治理的形式。我党历来重视民主监督，同时在现实中，党派的民主监督职能一直被认为是一个“短板”。为提升民主监督的能力与水平，近两年来，结合城市整治，受同级的党委委托，在某一段时间以对某个领域的问题进行检查的专项监督在各地民主党派开展起来。如精准扶贫、“五违四必”④、美丽乡村建设等。经过一年左右的实践，“五违四必”区域环境综合整治等均取得明显成效。不仅消除了一批隐患，让城市更加安全、整洁、文明，同时也为城市发展腾出了新的空间。专项监督工作开展以来，社会治理的工作机制越来越顺，国家治理方面也因为增加了民主监督的内容，改变了过去单打一的局面，民主党派的力量有效地融入了国家的治理体系之中。

四、当前在国家治理实践中需要丰富与发展新型政党制度的新举措

1.按照“四新”“三好”的要求，建设新时代参政党。2018年2月6日，习近平总书记强调，中国特色社会主义进入新时代，多党合作要有新气象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌，引导广大成员增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同，使新时代多党合作展现出勃勃生机［8］，这就是“四新”一说的由来与内容。2018年3月4日，习近平总书记在全国政协十三届一次会议期间，希望各民主党派和无党派人士要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，增强责任和担当，共同把中国的事情办好［9］。这是“三好”的最初来源。打铁必须自身硬，新时代参政党的自身建设是多党合作的组织保证。自身建设具体包括思想政治建设、组织建设、制度建设和参政能力建设等方面。当前在自身建设中，需要进一步加强民主党派代表人士队伍建设，完善制度建设，进一步促进民主党派工作科学化，进一步提升参政议政、建言献策的水平与能力，努力成为多党合作事业与政治协商事业的继承者、实践者和推动者。

2.更新履职的观念、方式与方法，与执政党同心同行、双向发力。基于中国特色的参政党是中国共产党的亲密友党，两者共同致力于中国特色的社会主义事业，致力于中华民族的伟大复兴，为此参政党要与执政党同心同行，围绕国家的中心工作与精准扶贫等专项工作双向发力。参政党的民主监督具有柔性监督的特征，因此，在履职理念上要始终与中国共产党同心同德，在形成高度政治认同的基础上进行参政议政，建言献策。在履职方式上要以合作、协商替代西方政党之间的对立、斗争的方式。在履职目标上共同致力于国家的安定团结的政治局面，自觉践行以中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政的合作局面。

3.新型政党制度的制度优势需要进一步挖掘。新型政党制度不仅有党内法规的文件予以确认与保障，更有宪法的确认与保障。现行宪法在第三次修订时增加了这一内容。1993年2月16日，《人民日报》刊登的中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议时，并没有多党合作和政治协商制度的内容。1993年3月1日，民建中央向中共中央提出了《关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》。1993年3月14日，中共中央向八届全国人大一次会议主席团提出了《关于修改宪法的补充建议案》。其中第一条就是在宪法的序言第十自然段增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过中华人民共和国宪法修正案，把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”作为补充条款写进宪法。因此，新型政党制度得到了宪法的确认，具有制度上的最高的法律效力。当前的制度实践需要将这一宪法制度通过党内法规、政治文件等多种形式具体化，形成实践中可以操作的行为准则。

4.增强研究新型政党制度的理论自觉。新型政党制度也是社会科学的重要内容，是政治学、法学、党建研究的重要内容之一。我们注意到目前这三大学科的课程教学较少涉及这一块内容。在研究方面，从事该领域研究的相关学者不多。值得一提的是，在宪法学领域，有政治宪法学这一学派，但是不涉及到新型政党制度等相关内容的研究。“政治宪法学直接以人民制宪为主轴，正面对待中国宪法的创设机制，并试图在政治宪法的结构中，化解宪法的正当性问题，以改革宪法的精神诉求，处理主权与党权、制宪与宪制、革命与反革命、人民立场与双重代表、生存与自由等政治宪法问题，从而为政治体制改革提供一个宪法学的路径。”［10］事实上，新型政党制度等正是政治宪法学所要研究的主要内容。当前，做新型政党制度研究的除了极少数高校的研究人员之外，还有各社会主义学院的相关教师，各党派省级组织与党派中央的理论研究会。因此，国家需要通过种种方式扩大研究队伍建设，通过课题经费等方式加大对该领域科研的投入。研究人员需要更新研究方法，以提升对新型政党制度的深度研究。在中国走向全面复兴的路上，我们需要一批有世界影响力的思想家，包括真正的政治学家、经济学家、法学家以及众多学人等等，以在学术的层次介绍中国的政治制度，这同样是中华复兴道路上的大事。

5.在国际统一战线中讲好中国政党的故事。因种种原因，这次疫情让我们看到部分西方政客对中国并不友好，这一现实可以让我们的民众更加清醒，同时如何跨越这个门槛是我们这个民族必须面对的重大课题。其中讲好中国的故事也是主要方法之一，但事实上2020年新冠疫情中的中西之争，已经跨越了“讲故事”的层次，而上升到了舆论战的层次。那么，无论是讲故事，还是舆论战，当务之急是要解决西方国家对我国的政治认同与制度认同。在政治认同方面，我们要重点解释好几个关键问题，其中什么是中国特色的社会主义？社会主义与资本主义的区别是什么？社会主义追求的价值目标是什么？过去我们有“不争论”一说，在今天我们直接面对西方时，还是要说明这一问题。另外，我国现有的24字社会主义核心价值观与西方国家所谓的普世价值有什么样的区别？中国的和平崛起将带给世界什么样的价值理念与结果，等等。在制度认同方面，需要重点解释好我国的根本政治制度与基本政治制度，其中包括了我国的新型政党制度。当前，如何结合疫情讲好中国的政治制度，解释好中国特色的新型政党制度值得我们深入思考。当然，值得注意的是，讲好中国的故事，离不开学者对上述问题进行理论上的阐述与证明，要有一批能够得到世界认同的理论巨著进行解释、论证、宣传，以在理论上说清楚新型政党制度是人类政治文明的新形式和政党政治的新范式，并且能够得到世界的认同。

总之，伟大的时代与伟大的实践需要伟大的理论，伟大的理论离不开伟大的实践，同时伟大的理论也发展成就了伟大的实践。在新形势下中国新型政党制度的制度优势越发明显，这一制度推进了国家治理能力与治理体系的现代化。同时，这一制度优势需要不断地进行理论论证，也需要在实践中不断完善，以推动中国特色社会主义制度更加成熟，以早日实现中华民族的伟大复兴。

注释：

①十九大报告中指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”

②中国人民政治协商会议章程第二条：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

③1979年10月，在全国政协、中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时，邓小平指出，中国共产党同各民主党派“长期共存，互相监督”的方针是一项长期不变的方针。

④“五违”必治：违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住。“四必”先行：安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。