数字统战与城市治理现代化——上海的实践与经验

谢 静

（复旦大学，上海200433）

当前有关新媒体和社会治理的讨论，大多将新媒体视为一种新的技术工具和工作手段，主要从治理效率和效果角度去考察新媒体的作用。但是，这样的观察方式，只是注意到了技术功用的表层现象，却忽略了新媒体给整体治理环境带来的深刻变革。新媒体便捷的沟通手段，的确可以为社会治理提供工具性效用——更为直接、更加迅速的监管与反应，但更重要的是，新媒体改变人的生活、行为和交往方式，影响人与人之间的关系结构，从而深刻地影响和改变社会形态，为社会治理的观念和制度转型创造了新的土壤和基础。因此我们认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅要充分运用新媒体技术、发挥新媒体的工具性效用以提高治理效率，而且更需要在深刻理解新媒体对人的生活、行为和交往方式的改变所带来的社会形态变革的基础上，创造出与之适应性更强、匹配度更高的治理机制与治理方式，这才是数字治理的关键所在。大体而言，新媒体对人的生活、行为、交往方式的改变，具体体现为个体的流动性——抽象的思想观念和具象的身体的流动性——更大。传统社会相对静止、稳定的社会秩序和结构，越来越被日益流动而复杂交错的社会关系所取代。新的秩序在不断变动中沉淀又重组，由此带来冲突的可能性与合作的必要性也更高，为社会治理带来了前所未有的挑战。在如此背景下，我们党的传统“法宝”——统一战线——再次凸显其独特魅力：只有坚持和发展最广泛的爱国统一战线，才能在新媒体环境下、大流动和大变局中更好地凝心聚力，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。但是，我们也要深刻地认识到，传统的统战理念、工作方式必须因应新媒体环境下人的生活、行为和交往方式及其由此带来的社会形态的深刻变化而作出积极有效的大调整、大转换，也就是说，亟待构建符合数字治理需求的数字统战。

这里所说的“数字统战”，不只是借助新媒体比如微信公众号等开展统战宣传，不只是运用数字化工具建立统战工作信息库，也不只是增加新媒体从业人员作为新的一类工作对象，甚至也不只是增设一个新媒体统战职能部门……虽然这些都是新媒体环境下统战工作应该而且必须的，但上述这些改变依然只是传统统战工作范式下的应变性拓展，而绝非真正意义上的“数字统战”。真正意义的“数字统战”，需要将新媒体变化所带来的政治联盟形态变化融入统战工作的理念、思维、机制和方法之中。数字统战着眼于新媒体环境下政治联盟形态的发展变化新趋势，从传统的连续性线性思维转向系统的生态思维，从传统的以统战工作对象为边界构建的封闭式工作机制转向突破工作对象类别的跨界化、融合式工作机制，从传统的单向度、垂直式工作方法转向分布式、链接式工作方法。

当前正在推进的大统战格局工作正是因应环境变化而作出的重大改革。不过，需要进一步明确的是，数字统战所要构建的，不只是统战部门相对封闭性的大统战工作格局，而必须是分布在全社会的开放的大统战工作格局。只有创新社会全域化、开放性的大统战工作格局，才能突破传统的相对静止稳定的治理体系，形成最为广泛的团结和更加灵活的合作。

一、数字统战的大背景：媒体形态变化与社会治理转型

新媒体技术的广泛应用，为社会治理带来新的机遇和挑战，这是当前统战工作面临的新环境、新背景。如果说传统的统战工作经验主要形成于大众传播媒介时代，那么，当前的新媒体及其所带来的各种社会变动，已经极大地改变了社会形态，并进一步重新塑造了治理机制和过程，需要以新的理念和方法来应对。

（一）数字媒体与新社会形态

本文所谓新媒体，主要指区别于传统大众传媒（报纸、广播、电视等）的新型数字媒体，比如微博、微信、知乎、抖音、快手等。这些媒体更具移动性、社交性、渗透性。从传播方式来看，报纸、广播和电视等传统媒体主要体现了大众传播和组织传播的特点。以点对面的大众传播，有着明确的中心（集中化的传者），便于将相对一致的内容撒播给分布广泛、数量巨大的受众。同时，这类传播媒介，还具有列宁所说的组织功能：“报纸的作用并不只限于传播思想、进行政治教育和争取政治上的同盟者。报纸不仅是集体的宣传员和集体的鼓动员，而且是集体的组织者。”［1］虽然革命党和执政党的具体组织方式有所不同，但是运用媒介联系组织成员，统一思想，构造组织关系，却是一致的。正是充分运用大众传媒的组织传播和大众传播功能，当年的苏维埃、后来的中国共产党，得以有效组织起来，并且争取了最为广泛的同盟者。

然而，现在的新媒体，主要以社交圈层化的方式进行传播，并随着移动性的增加而日益渗透至日常生活的细微之处，传统的大众传播和组织传播功能则大大减弱。首先，相对于传统媒体中心化的特点，新媒体传播主体多元，呈现出“去中心化”的趋势，异质性内容大量增加，极易形成众声喧哗而非舆论一律的局面。其次，新媒体融合了传统的大众传播、群体传播和人际传播，使得原来界限分明的传播形式聚合在一个媒体或者网络之中，从而消解了传统的组织边界、群体边界，进而冲击着传统的组织规范、群体规范。

因此，越来越多的研究者把当前的媒体形态变化所带来的改变称为“传播革命”，因为新媒体不仅仅改变了人们交流和信息传递的方式，更是创造出了新的社会形态。在众多有关社会形态变化的表述中，“网络社会”与“液态社会”的提法与治理转型尤为相关。如美国著名学者卡斯特所说：“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。”网络社会强调社会结构的开放性和节点关系：“网络是开放的结构，能够无限扩展，只要能够在网络中沟通，亦即只要能够分享相同的沟通符码（例如价值或执行的目标），就能整合入新的节点。”［2］英国学者鲍曼的“液态社会”概念更加突出了社会关系的流动性：“依附和互动模式的转变——即‘液化’——已经开始。这种模式在今天具有可塑性，……像所有的液体一样，这些模式不能长期地保持它们的形态。塑造它们的形状比保持它们的形状更为容易。”［3］也许我们不一定赞同社会已经完全网络化、液化的观点，但是，由于新的传播技术和交往模式而带来的社会形态变化的总体趋势却不能忽视。事实上，既有关系的松动甚至消解，也正是当前重建治理体系的一个重要背景，是治理理念和实践转型的基础。

（二）信息政体结构变化与治理转型

从媒介形态变化来理解社会转型，为剖析新媒体环境下的社会治理现代化提供了宏观背景，而从更为微观的治理机制和过程角度来看，信息政体结构的变化，则更为直接地反映了信息技术对治理转型的影响。信息政体是以信息为基础理解政治结构的一种全新观念，它超越了把信息技术只是看作政治信息传递手段的工具主义框架，将信息技术、公共组织和政治机制联系起来加以考察，由此，“国家不仅仅是服务和价值的分配者；它还是一套聚集和管理并以公共政策来表达公众意愿的政治信息机器”［4］。基于信息政体的基本观念，美国学者宾伯考察了信息技术变化的影响，认为当前第四次技术革命所带来的信息政体转型，在很大程度上改变了政治参与机制和决策方式，从而带来了社会治理体系的剧烈转变。虽然中美政治体制差异巨大，信息技术与治理机制和治理过程的结合方式也大不相同，但是由于技术本身的相同特性所带来的一系列政治变化的新现象，在我国也已经频频出现。比如，宾伯认为，当前“组群政治的结构不是围绕着利益或问题组织起来的，而是围绕着事件和密集的信息流组织起来的”，这种状况在我国近些年来层出不穷的媒体事件中亦多有表现。其实，所谓围绕事件而非利益或问题，就意味着当前人们的政治诉求和行动更多地依据流动、变化的事件，而不是相对固定的利益或问题；而事件的流变则追随“密集的信息流”——由“众声喧哗”的新媒体所大量生产的信息流。当然，宾伯关于“当代信息革命应该使各种传统的、科层形式的结构组织不再能够主导政治信息”的断言可能言过其实，但是却提醒我们必须重视改革政治组织机制和治理体系结构，以更好地适应新的政治信息传递方式，构建符合新媒体特点的数字信息政体。

传统的治理体系建立在等级分工的科层组织基础之上，作为工业化的产物，这种组织机制稳定有余而灵活不足，在信息时代已然捉襟见肘、难以应对。细密分工、等级森严的科层组织，在面对诡谲多变的信息流、事件流时，一方面缺乏足够的敏感性，难以对新现象、新问题进行及时把握和准确判断，或者等候观望，或者相互推诿，以致延误时机而导致问题扩大；另一方面又缺乏足够的灵活性，组织的路径依赖、惯性思维和既有程序，限制人们提出新的解决思路和方法，往往是新瓶装旧酒，使得问题难以有效解决；第三是缺乏足够的开放性，当前社会日益复杂化，许多问题都涉及诸多领域或条线，而壁垒森严的科层部门之间缺乏合作意愿和合作机制，难以形成合力以解决问题。因此，可以毫不夸张地说，在媒介技术日益成为社会关系基础的今天（无论是被称为信息社会还是媒介化社会），任何忽略新媒体或者与新媒体逻辑相违背的治理机制与过程，都可能面临巨大的社会风险，跌入难以挽回的舆论漩涡与治理困境。

二、大统战：数字媒体时代社会治理的新架构

与新媒体环境相契合的治理体系，应该具有足够的灵活性以应对复杂性，而大统战工作格局正是这一新的治理体系的基本架构。大统战力图突破以专门的统战工作部门展开协商团结的传统工作模式，在社会治理的各个主体、各种过程中全面贯彻统战思维，以更为灵活、高效的方式，连接各种组织、协调多个主体，提高治理能力，以最大的包容性来解决社会问题、完成党和国家的社会治理任务和目标。

从根本上说，以人为核心的统战工作的本质是沟通和协商，通过沟通取得思想认同，通过沟通达成组织协作。因此，新媒体背景、新媒体环境下的大统战，并非简单运用新媒体作为开展统战工作的工具，也不同于传统的媒体宣传——宣传多停留在思想意识层面，而统战则是在实践行动层面的交往与协作。这种新的大统战工作格局，其实质是要创造新的社会沟通机制，以形成新的社会治理架构。基于上述认识，我们不能局限于由统战部门主导或者牵头的新媒体工作，而是要把媒体和传播层面的创新与发展，都看作是以新媒体为基础的大统战工作格局的一部分。本文将结合上海融合传播和媒体转型过程中的社会治理参与经验，探讨新媒体时代社会治理的新架构，即契合新媒体特点的数字统战。

（一）以数字治理为核心的公共传播体系重构

新的治理体系需要新的传播体系作为支撑，治理体系的创新与转型有赖于公共传播体系的重构。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中要求：构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局，建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。

上海积极主动运用新的传播技术，以网络化的数字治理为核心，对公共传播体系进行了重构。主要体现在以下四个方面：

第一，建设先进的数字政务平台——“一网通办”和“一网统管”。早在“十二五”期间，上海即提出实施电子政务行动：“加快推进以信息共享、业务协同、应用集成为重点的电子政务建设，让全社会共享电子政务成效。”2018年3月开始推出的“一网通办”举措，进一步推进政务服务从部门管理为中心向用户服务为中心转变，逐步实现群众和企业到政府办事像网购一样方便。2020年进入全面建设的“一网统管”以“一屏观天下、一网管全城”为目标，力图在一个端口上实现城市治理要素、对象、过程、结果等各类信息的全息全景呈现，在一个平台上对城市治理各类事项进行集成化、协同化、闭环化处置。这两张网被习近平总书记称为“牛鼻子”工作，是牵引城市治理系统性、革命性变革的重要支点。正如市委书记李强所说：“要深刻认识推进现代化城市治理，必须运用现代化科技手段，推动城市治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变。要深刻认识‘两张网’建设不只是技术手段创新，更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，在更大范围、更宽领域、更深层次推动城市治理的全方位变革。”［5］

第二，健全政务发布矩阵。以“上海发布”为龙头的政务发布矩阵，是上海市政府和各委办局、区党政机关、公共服务机构等运用自媒体直接面对公众发布信息的平台，同时也提供各种网络服务，通过社交媒体深度嵌入公众的日常交往网络。比如，由上海市人民政府新闻办公室实名认证的政务微博“上海发布”，2011年11月28日在新浪网、腾讯网、东方网、新民网上线后，20分钟内粉丝总数破万［6］，截至2020年1月22日，“上海发布”新浪微博粉丝数已经达到787万。作为“省级新闻发布微平台运营”的典型，“上海发布”被评为2017年中国应用新闻传播十大创新案例。各级统战部门的官方账号也积极加入这一发布矩阵，与其他发布账号一起构建起全媒体公共信息网络。

第三，推进主流媒体融合转型。2019年1月25日，中共中央政治局在人民日报社就全媒体时代和媒体融合发展举行第十二次集体学习，习近平总书记围绕“建设全媒体，推动媒体融合向纵深发展”主持学习时强调要立足形势发展，坚定不移推动媒体深度融合，打造一批具有强大影响力、竞争力的新型主流媒体。其实，早在2016年3月1日，上海市委机关报解放日报已在全国党报和上海主流媒体中先行一步，在采编组织架构、流程上启动了30多年来最大规模的一次改革，将全部采访力量转入新媒体产品“上观新闻”，同时向解放日报供稿。新“上观”推出后实行的融媒体采编、一体化运作新机制，让党报主流声音在传统媒体和新兴媒体的影响力、引导力得到了巨大提升。

应对场景：I）为医学研究人员提供最新最重要的研究成果；II）应对医生临床用药；III）辅助药物研发；IV）跟进药物上市后的不良事件，为FDA等药物审核上市部门提供支持

第四，引导自媒体有序发展。体制外的自媒体在社会治理中的作用也日益突出，在一定程度上弥补了主流媒体力不所及之处。但是，由于自媒体良莠不齐，对自媒体的治理本身也成为社会治理的一部分，上海的统战工作在这一领域的探索取得了一定的成绩，下文详述。

（二）以融合传播为基础的社会治理创新

新媒体之新，直接体现在传播方式上，它融合了传统的人际交往、群体传播和大众传播，重新打造政府、媒体与公众的关系，为社会治理带来新的形式，更为社会治理营造新的环境。上述公共传播体系重构的举措，突出了新媒体技术的创新与采纳，但在具体的实践过程中，任何社会治理都不可能只是使用一种媒体、采取一种传播方式，总是多种媒体并用或交错使用，多种传播方式的交融、互补。不过，传统的大众传媒难以与人际传播相关联，所以过去大众传播与人际传播相互分离，尤其是在日常生活的微观领域，大众传媒难以企及，主要依靠人际传播。当前的新媒体融合了多种传播形态，既有大众传播的快速抵达能力，又能够深入到人际交往的微观层面，对于当前提升治理能力、加强精细化管理尤其具有价值。

在上海加强基层治理创新、推进精细化管理的过程中，这种融合传播的优势得到突出体现，充分展示了以新媒体为基础的大统战工作格局。以上海的基层治理为例，以新媒体为基础的大统战主要有以下几种形式：

第一，主流媒体日益下沉，越来越超越一般性宣传工作，主动勾连多种社会主体，参与基层治理。比如澎湃新闻的“市政厅”栏目，编辑记者不仅仅是报道新闻事件，而是主动联络关心城市社区的艺术家、科学家、街镇干部、居民等群体，以工作坊、艺术展等多种方式，引导人们关注基层社区问题、协商解决相关问题。

第二，各类社区自媒体大量涌现，既有街镇、居委会官方主办的公众号，也有民间营利性、非营利性的自媒体，相互补充、相互对话，共同参与社区治理。自媒体往往更贴近公众兴趣，更有吸引力，但是信息往往不准确、不全面，甚至出现一定的导向性问题，而大统战工作既包括与之协调，也包括对其进行治理。

第三，不断深化的网格化管理打破部门界线，促进了“无缝隙政府”的机制改革和创新。网格化技术融合了新兴的网络媒体、定位媒体，也接入了较为传统的热线电话、大众媒体，较为显著地改变了传统上主要依靠居委会干部开展社区工作的局面，更有利于自上而下的监管和自下而上的参与。

三、新整合：数字媒体时代社会治理的新实践

上海的统战部门和相关主体，在参与社会治理的过程中，积极探索运用新媒体实现新整合的机制和途径，取得了一系列的经验和成果：

（一）团结凝聚新媒体的相关新群体

习近平在2015年的中央统战工作会议上即已指出：“要加强和改善对新媒体中的代表性人士的工作，建立经常性联系渠道，加强线上互动、线下沟通，让他们在净化网络空间、弘扬主旋律等方面展现正能量。”新媒体代表性人士是以新媒体为基础的大统战工作的关键要素，也是统战工作的新的主体和对象，因此，针对新媒体代表人士的联系与团结工作，不可避免地成为新时代统战工作新的着力点。

大体来说，新媒体代表性人士可分为两类：一类是从事新媒体生产和经营的相关人士，他们不一定直接运用新媒体发表言论，但是对新媒体的运作具有举足轻重的影响，我们可以称其为新媒体生产者和经营者；第二类是在新媒体发声、具有一定舆论影响力的人士，可称为网络意见表达者或舆论领袖，其新媒体活动既可能是为了获取经济利益，也可能仅仅只是参与社会表达，甚至二者兼具。新媒体生产者、经营者和部分逐利型意见表达者具有比较明确的经济属性，可以参照传统的工商界人士开展工作，但是大多数舆论领袖分散于不同领域，从属于不同专业、阶层，或者不具备明确的社会身份，或者其可辨识的社会身份与其新媒体实践关联度不大。对于以传统社会身份为主要基础的统战工作来说，这些新媒体代表性人士流动性、混杂性更大，识别、联络、沟通、团结的难度也更大。

针对新媒体代表性人士流动性、混杂性的特点，上海在传统工作经验的基础上，创新工作机制，探索新媒体统战的新方法，上海自媒体联盟即是一个典型的创新实践。2016年10月，在上海市委统战部、网信办、上海团市委指导下，由50多家沪上自媒体（新媒体）发起成立的上海自媒体联盟，是全国首个官方指导下的省级自媒体联盟。这一联盟充分体现了新媒体的特点：

第一，根据新媒体影响力而非新媒体人士的个体属性来确立统战工作对象或主体。新媒体虽然数量多、性质多样复杂，但也并非无迹可寻。相对于传统媒体影响力较难量化的缺陷，新媒体粉丝、文章转发等数量具有可见性，可以作为开展治理与统战工作新的切入口。自媒体联盟的50多个首批会员，都是粉丝在10万以上的个人微信公众号，是当时200多个微信大号的代表。

第二，充分调动自媒体人参与社会治理的热情和积极性，并引导其在参与社会治理的同时，开展网络的自我治理。传统的统战工作对象组织，或者是政治性党派，或者是联谊性团体，其代表性人士主要以特定的组织身份参与社会协商和治理，较少承担行业自治的职责。而自媒体联盟同时具有代表性、联谊性和自律性，充分体现了新媒体环境下组织功能复合化的特点。联盟由多个机构协调合作指导，本身也体现了大统战的工作格局。

（二）以新媒体更新团结凝聚人心的手段与机制

新媒体为传统的统战工作带来新方法，使得新媒体不再只是统战工作的一种新工具或者新对象，而是成为统战工作的新基础。当越来越多的人将新媒体作为日常沟通方式，新媒体就不再只是与日常生活相对立的“虚拟世界”。新媒体的社交性和渗透性，使其不仅创造出新的关系和领域，也对传统关系和领域进行了改造。因此，以新媒体为基础的大统战，不仅要针对新媒体人士这样的新兴群体，而且也要以新媒体为基础，重新构造传统的党派、团体和社会组织的关系。“上海市黄浦海燕博客公益发展中心”就是一个以社交媒体——微博、微信等——为基础发展起来的社会组织，成为联系和组织新的社会阶层人士的崭新平台。

新的社会阶层人士往往流动性大，工作生活分布杂而散，难以有效联络和组织。2006年开始创设的海燕MSN空间，以及后来的博客、微博、微信群、微信公众号、抖音等等，借助不同时期流行的社交媒体，自下而上搭建起了一系列的交流平台，并且在线上和线下融合传播的基础上，构建起20多个子社团，发展成为一个有着众多会员、覆盖多个领域的新型社会组织。这一组织的成长充分体现了新媒体时代的独特性：第一、新媒体的社交性促成了开放性、多样化的自组织。以“志趣”为基础的个体，在社交媒体的网状沟通脉络中，得以生成、延展，并且相互交错、相互激励。第二、新媒体的渗透性协助成就了多重关联的再组织。“海燕博客”的各个子社团逐渐与沪上其他社团结成联盟，以领域为划分，以项目为载体，建立起大平台，实现了大融合。这种结构与新媒体社交圈层构造极其相似，多种关联相互交错、相互渗透，重重叠叠、勾勾连连。总之，以新媒体为基础的新型社会组织，体现了更为灵活的关系形式和结构特征，促成原本分散、孤立个体的新整合，为社会治理提供新的机制和平台。

四、结语：构筑以数字媒体为基础的开放性大统战工作格局

大统战既是一种新的治理架构，更是一种新的治理理念，它是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础之一，充分体现了我们对于交往关系转型和社会形态变化的理解和因应之策。结合上海经验，以数字新媒体为基础的大统战工作格局可以总结为以下几个核心要点：

第一，充分理解媒体形态变化对社会治理的影响，树立以新媒体为基础的大统战理念。大统战是对我党统一战线优良传统的继承和发扬，体现了作为执政党因应时代变化、实现国家发展目标而进行的自我发展和自我改革。以新媒体为基础的大统战，能够帮助建立更有效的“信息政体”，实现复杂社会的善治。

第二，坚持大统战工作格局，将其建设成为数字媒体时代社会治理的基础性架构。以统战思维统领社会治理各个领域的工作，以数字媒体为基础搭建开放性的大统战工作框架，才能在不损害既有分工领域和责任系统的前提下，实现全社会各个部门、各种主体之间的“无缝隙”协作和“无障碍”连结。

第三，鼓励新媒体创新实践形式，重构公共传播和社会治理之间的沟通体系，为实现社会善治而创造新的社会整合。这种新整合需要真正体现大统战的思路，“坚持一致性和多样性的统一”，“谋求最大公约数，画出最大同心圆”，以形成社会治理的强大合力。