我国综合行政执法体制改革的问题与对策

罗清华,黄 术

(广西师范大学 法学院，广西 桂林 541006)

为深入推进依法行政、建设法治政府，我国实施了深化行政执法体制改革计划。深化行政执法体制改革的重要举措是进行综合行政执法体制改革，主要是指在食品药品、质检、公共卫生、生产安全等十多个重点领域内推行综合执法。行政执法是国家行政机关履行职责的主要方式，规范化、制度化的行政执法体制是构建权责明确、高效便民的法治政府的重要保障。笔者对改革以来我国综合行政执法体制中存在的问题进行研究，有利于国家行政机关顺利开展执法工作，以促进国家治理体系和治理能力现代化。

一、综合行政执法体制的概述

(一)综合行政执法体制的概念

我国目前没有对综合行政执法体制的概念进行界定。国内的学者对于“行政执法”“综合行政执法”这两个词均有不同的理解。笔者从行政执法的角度切入，结合较具代表性的观点，尝试去理解、归纳出综合行政执法体制的概念。

1.行政执法的概念。行政执法的理解具有广义和狭义之分。[1]罗豪才教授采取广义理解，他认为,“行政执法是国家行政机关按照规章制度执行法律的行为，是行政主管机关依法采取的直接作用于相对一方权利义务的具体行为措施；抑或是监督检查个人、组织的权利义务使用情况的行为措施。”[2]杨惠基教授采取狭义理解，他认为,“行政执法指的是国家行政机关和行政执法人员依照法定职权和法定程序，严格执行法律规章制度，直接对行政相对人采取措施并影响其权利和义务，从而达到实现国家行政管理目的的具体行为。”[3]经过对比可以发现，广义和狭义的区别在于行政主体的范围、实施所依照的法律规范、实施的对象以及执法所要达到的目的。文中采纳狭义行政执法的观点，它的表达更为精确，与现实行政执法情况相适应。

2.综合行政执法的概念。综合行政执法的代表性观点主要有三种。第一种观点认为：综合行政执法是联合执法，指的是多个行政主体联合起来一起执法，简单而言就是部门权力的相加。[4]第二种观点认为：综合行政执法是多行政主体单一行政机关的执法，可以认为是一个有权的行政机关授权或者委托多个行政机关进行执法。[5]第三种观点认为：综合行政执法是单一的行政机关执法，指依法设立一个新的行政机关，行使原来属于两个或者两个以上相互关联的部门的行政权力，相当于权力的重新整合。[6]文中采用第三种观点，综合行政执法是新设立的行政机关执法。

3.综合行政执法体制的概念。学者青锋认为，综合行政执法体制是行政执法机关的主体结构、职权、义务、程序和运行机制组成的有机体系和相关的法律制度。[7]学者常有有认为，行政综合执法体制还包括监督体系，以便构成一个完整的运行制度系统。[8]学者马怀德教授的理解更为广泛，他认为,行政执法机关所具有各部门的权限以及他们之间的关系。[9]虽然学者们的观点有差异，但是他们都围绕组织结构、执法权力运行、以及执法权力监督这几个要件对综合行政执法体制进行理解和说明。

(二)综合行政执法体制改革的必要性

一方面，行政执法体制改革是推进依法治国的迫切需要。我国的法治建设还存在很多问题，就执法体制而言，出现了权责脱节、多头执法、选择性执法等不良现象，亟待解决。另一方面，行政执法体制改革是转变政府职能的重要途径。政府的职能部门是解决问题的关键主体，唯有对行政执法机关体制进行改革，才能把政府建设成为法治政府。此外，行政执法体制改革是完善国家治理体系的重要举措。执法是法治体系的一个关键环节，法律需要落实才能发挥其功能作用。最后，行政执法体制改革是实现公平正义的迫切要求。公平有序的执法才能最大程度保障人民的公平正义，才能使得我们国家的法治得到人民的拥护，提高公信力，离实现法治国家的目标更进一步。[10]

二、我国综合行政执法体制的改革现状及问题

近年来，我国综合行政执法体制改革逐步推进，取得了一些成效。改革精简了行政机构，去除了以前机构冗长交杂的管理局面，整合了有关联的职能部门，使更多的行政执法资源分配到需要的位置。但改革之路任重而道远，还存在许多不足之处，有待改善。下文将针对综合行政执法体制改革过程中的现状及问题进行分析。

(一)缺乏相关的法律法规保障

目前，我国综合行政执法机关的法律地位尚未明确。一般而言，国家行政机关的设立、作出的行政行为都有国家法律法规的授权。综合行政执法机关是一个新设的、行使着原来由两个或者两个以上部门职权的行政机关，因此，需要用法律来规定其法律地位以及相关的权力行使程序。但是，我国现在对于综合行政执法的规定只有《行政处罚法》第十六条类似于授权条款的规定，并没有赋予综合行政执法机关一个明确的法律主体地位，也没有具体的操作程序。

笔者在北大法宝查询“综合行政执法”这个关键词时，搜索到的相关性中央法规有39项。唯一的一部行政法规是2002年《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，现已失效。[11]有文化部、商务部、农业农村部等各部门34项部门规章，但都是只针对某个部门的某个事项所规定的综合执法，其余4项是党内法规的规定。地方性法规多达559部，都是全国各市各领域的综合执法的规定。通过分析可以发现，无论是中央亦或是地方的法规，对于综合行政执法机关的法律地位都没有规定，只在法规第一条规定依照《行政处罚法》和《行政强制法》制定本法。但是，前文提到的《行政处罚法》也并没有规定综合行政执法机关的法律地位。总之，我国在法律规定上，还未给综合行政执法机关一个明确的地位，并且执法程序主要靠各地政府部门因地制宜试行，极其缺乏相关的立法保障。[12]

(二)机构设置欠缺科学合理性

进行综合行政执法改革势必要对执法部门的职能进行整合。现在主要的整合模式包括跨部门间综合执法和大部门内部综合执法。跨部门间综合执法整合存在一些问题：一是执法范围变宽，执法力量分配不均。跨部门整合为一个新的综合执法机关后，所有管辖事务范围集中起来，但是原本不同的部门执法任务轻重程度不同，合成一个行政机关后，可能执法力量的分配失衡，会顾此失彼。二是部门间配合程度不高。因为原本只属于一个部门的事项，因为整合后新部门的参与，由于没有接触过相关技术知识，短期内难以进行默契配合。大部门内部的综合执法问题是人员编制混杂问题：部门内部的整合其实就主要是权力进行集中起来，调整原来部门人员的职权安排。由于原部门行政职能不同，招收的人员编制就会有所差异。部门编制有参公事业编、事业编、聘用制等。[13]整合后，人员进行大幅度的调整，就会造成一个执法队伍里人员包含不同的编制。人员职位等级的变化，可能会对大部门内部的综合执法整合造成困扰。[14]

(三)执法队伍的建设水平不高

执法队伍是综合行政执法机关的主干力量。目前，执法队伍的建设存在一些问题：一是行政执法人员的身份不明确。近年来，许多工作任务下放到基层，但基层的执法人员数量与增加的工作任务不成正比，执法机关不得不聘用外部人员协助执法，一旦出现执法错误很容易以执法人员只是一个聘用的“临时工”身份，从而逃避责任，这会降低人民对于执法人员和执法机关的信任和好感。二是执法人员的素质有待加强。执法人员与被执行人直接接触，执法人员的言语举止会对被执行人产生影响，甚至引发暴力冲突。比如，城管与卖菜摊贩发生冲突的流血事件等新闻报道。主要原因对执法人员进行录用时，没有一个统一的考核标准进行选拔，并且录用后没有进行相应的法治教育以及执法程序教育，以致执法行为有偏差。三是执法队伍缺乏规范化管理。综合行政执法改革后，执法队伍人员编制参差不齐，并且执法能力不足，问责机制不够完善，导致在执法过程中执法方式缺乏人情味。

(四)部门信息的共享存在壁垒

信息发达时代，行政执法部门之间若能充分利用网络进行信息交互，会对执法工作起到很大的帮助。但现实中，在综合行政执法的跨部门整合模式下，整合后部门之间的信息交互协作存在很大的阻碍。比如，问题疫苗事件中，为何问题疫苗能够突破重重检测关卡上市，关键在于各部门之间的信息没有得到有效的共享。如果食药、卫生、防疫等部门对掌握的疫苗信息能够进行有效的共享，疫苗信息完整，执法机关根据各部门整合的信息，及时发现问题疫苗，在疫苗上市之前进行查获，就可以避免消费者权益受损的不良后果。综合行政执法对于跨部门间整合存在自我保护过强，没有及时增强自己的归属感和认同感，功利主义的观念导致恶性竞争。此外，信息共享机制的构建有待完善。各部门重新整合调整职权后，缺乏一个具体的制度说明，例如：配合部门、配合程序、部门职权的权责认定等。在缺乏相关的法律法规规范的情况下，部门之间难以配合，影响了工作积极性，降低行政执法的效率。

三、我国综合行政执法体制改革的解决对策

(一)立法保障：完善相关法律法规

通过制定相关的综合行政执法法律，明确综合行政执法机关的法律地位、义务、执法程序等。目前，我国没有一部具体的法律规定综合行政执法，但在现实中的执法趋势却越来越倚重行政综合执法。制定一部综合行政执法法，其主要内容为：对综合行政执法机关的主体地位、所享职权、义务承担、进行综合行政执法所要遵守的执法程序，包括组织结构机制、执法权责运行机制、执法监督责任机制等内容进行立法。同时，把现在已有关于综合行政执法的法律文件进行整理归纳，制定出一部对综合行政法体制进行系统规定的法律规范。通过该措施保障综合行政执法，贯彻依法治国的法治理念。

(二)机构设置：科学整合执法部门

通过部门职权、专业程度、工作事项之间的关联度、以及执法人员的执法水平进行职权分配和结构调整。首先，对职权进行专业化划分，可以集中主要专业职权部门对问题进行攻克，把合适的人员放到合适的位置，提高执法效率。其次，对于关联程度高的事项进行集中管理，归类分明，一类事项的解决可以借鉴相似事项的执法方式进行适当调整。最后，根据执法人员的执法水平进行分配，充分发挥个人的主观能动性，让有实力的执法人员更好地发挥自己的价值，让实力不足的人员在实践锻炼中提升自己。所以，要科学合理地整合机构，机构的职权归类是关键。

(三)队伍建设：加强执法队伍的管理

如前文所述，因为工作重心下沉，大量的工作任务不断地冲击基层执法队伍。首先，扩招执法队伍人员是解决问题的关键。选拔执法人员要通过考试，而考试的标准就是根据执法队伍所处理的事项的内容进行制定，要选拔出有能力，能够胜任该项执法工作的人员。近几年，一些新闻报道某市城市管理综合行政执法人员需要具备法律职业资格证书。严格的选拔制度配合资格证书的审核制度，可以更好地选拔人才。其次，行政执法人员的培训。进行执法培训，一是为了提高执法队伍的执法能力，二是为了增强队员之间交流协作能力。再次，人员编制的问题。一般是按照“编随人行，人随事走”，这样可以减少执法人员对于队伍整合的排除。最后，完善监督和问责机制。监督执法人员的执法过程，运用执法记录仪等高科技手段记录执法全过程，以便发生执法问题时进行取证分析。同时，设置问责机制，落实个人执法责任，让执法工作人员秉持严格执法的态度。打铁还需自身硬，执法人员要不断提升执法素养水平。

(四)信息共享：促进部门之间的沟通

执法信息如不及时交互流通，可能会产生多头执法、反复执法等问题。积极构建信息共享平台是解决该问题的主要方法。综合行政执法整合后，原来的信息共享平台可能不符合新变化，此时新组成的部门要积极调整信息共享平台，以保证平台助力于综合行政执法工作。可以招收一些专业的信息技术人员专职维护信息平台，及时发布接收执法信息，促进信息高效流通，连接各部门执法协作。另外，各部门信息共享以及配合协作的制度要构建起来，上级部门要及时制定相关制度，部门之间也要不断的交流探索，共同构建一套合适的信息共享和配合协助制度。同时，各部门也需要转变思想，包容互助，及时配合调整，开放共享原先部门所拥有的信息资源。

结语

做好综合行政执法体制改革工作是落实国家行政体制改革的具体途径之一。综合行政执法改革是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的一个重要改革过程。面对现实行政执法中存在的问题，通过立法保障、机构改革、队伍建设、信息共享等方式去完善发展，相信我国的综合性行政执法工作会更加科学、高效、便民。