检察监督案件化办理机制探索——以被告人涉案财物处置为监督视角

张美洁,郁静娴

(上海市嘉定区人民检察院，上海 200001)

一、问题的提出

基本案情：2018年5月，S市J区公安分局在办理一起诈骗案时，扣押了犯罪嫌疑人黄某的一部手机并随案移送至J区人民检察院审查起诉。同年10月，黄某被J区人民法院判处拘役六个月、罚金人民币一千元。刑满释放后，黄某因J区公安分局长期未返还扣押的手机，以法院生效判决未对该扣押物品做出没收或其他处理决定但扣押机关未及时解除扣押措施为由，先后向J区公安分局、J区人民法院及J区人民检察院上访要求拿回被扣押的手机。J区人民检察院依据S市人民检察院出台的《关于规范办理控告自办案件的实施办法》《关于规范控告申诉自办案件终结工作的意见》等规定，对黄某的信访事项开展控告自办件工作。在厘清信访人诉求的基础上开展调查审查工作，根据《刑事诉讼法》第一百一十五条及《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第二十五条之规定，促成S市J区公安分局及时将黄某的手机解除扣押，予以发还黄某。

刑事诉讼过程中的涉案财物是一个广义的概念，三机关均规定符合条件的涉案财物应及时返还，其中法院规定被查封、扣押、冻结的属于被告人合法所有的财物，在赔偿被害人损失、执行财产刑后再返还被告人。但在司法实践中，对于被查封、扣押、冻结后经法院审判认定为被告人合法财物的刑事被扣押物的审后处置，存在返还不够及时、处置较为随意的现象，导致类似黄某的信访案件频繁发生。以J检察院控告申诉窗口接待来访的数据为例，2015年至2020年，J检察院共受理刑事被追诉人要求解除扣押措施、发还涉案财物的信访案件共计65件，具体分析如下。

(一)信访数量呈大幅增长态势

据统计，自2015年1月1日至2020年1月1日期间，J检察院控申窗口共受理群众要求发还个人财物的信访件共计65件，受理数量约占同时期的信访案件数量的5.2%。2015、2016年度共受理要求发还个人财物的信访件3件，2017、2018年度受理要求发还个人财物的信访件11件，2020年度受理要求发还个人财物的信访件51件，数量呈大幅增长态势。

(二)控告自办案件成效不够显著

当前对于控告自办案件的审查方式、期限和程序规定不明确，工作带有浓厚行政化色彩，导致检察机关在操作上的灵活性不足，结果带有较大不确定性。在上述控告自办案件工作过程中，检察机关以调阅案卷材料、询问办案人员、听取信访人意见等形式开展调查核实，涉及多部门、多环节，流程衔接不畅，工作阻力大、流程较长，办案时间平均用时144天，难以达到法律规定的及时处理、及时返还原则，导致个别信访人即使最终拿回了相关物品，也会对于问题解决的时间过长而产生疑虑和不满，工作成效不够显著。

(三)要求返还的理由趋同

从信访案件发生的背景及起因来看，绝大多数要求返还的涉案财物的信访件均发生在信访人作为刑事案件被追诉人自身裁判刑满释放后的一段时间，信访人要求返还的理由以“法院判决书未写明没收而公安机关未及时解除扣押予以返还”为主。

(四)选择性监督的问题突出

上述65件被告人涉案财物信访案件中，开展控告自办案件立案的31件，其中顺利办结并使信访人获得返还的29件。究其原因：一是控告自办案件的立案标准阙如，立案与否取决于承办检察官主观考量，容易产生选择性监督的问题；二是没有结案标准，程序无法得到有效保障，未能顺利办结的2件案件中的信访人由于无法缴纳罚金而被法院告知其个人物品将不能被及时处理，导致信访人后续失去联系，控告自办工作因此停滞无法结案，极大损害司法权威和工作效率。

(五)办案过程司法属性不足

检察机关办理过程缺乏诉讼化特征，办案人员需要充分考虑到公安、法院工作人员的感受，以避免干扰和破坏业已形成的良好关系，一定程度上体现出在当前的司法实践中，公安机关、检察机关及法院三者相互之间的配合占主导地位的现状，三机关注重相互配合，而监督制约较少，检察机关监督地位被弱化，监督职能被虚置。因此，尽管法律明确规定“被查封、扣押、冻结的属于被告人合法所有的财物，在赔偿被害人损失、执行财产刑后再返还被告人”，但对于应当解除扣押而不解除、拖延解除等违法违规行为，检察机关缺乏有力的制裁举措。

刑事诉讼的落脚点归根结底在于执行，执行的关键则在于检察监督权的保障。[1]因此，思考解决问题的根本之策成为越来越值得探讨的课题。鉴于此，笔者认为，还应以完善检察监督机制为标本兼治之策。《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中，最高人民检察院提出要“探索实行重大监督事项案件化，加大监督力度，提升监督实效。”经过几轮理论探讨和实践探索，推行监督事项案件化办理已成为检察理论和实务热点。在当前捕诉一体、内设机构调整等改革叠加的背景下，针对被告人涉案财物处置的监督活动开展案件化办理机制，不仅是破解检察机关对刑事涉案财物处置活动监督力度不足、效果不佳的关键所在，也是有效提高监督质量、提高司法公信力和司法权威的必要前提。基于此，笔者从检察监督案件化办理机制切入，设计被告人涉案财物处置视角下检察监督案件化办理机制适用之进路，以期为制度完善有所裨益。

二、检察监督案件化办理机制的基本向度

有观点认为，检察监督是一种以程序制约实现对实体监督的活动，[2]检察监督应当实现程序的司法化。[3]当前，由于检察机关兼具诉讼职能和监督职能，导致一方面检察机关在履行监督职能时难免具有公诉为主、监督为辅的倾向，无法在案件的动态进展中随时发现线索、及时跟进，检察监督效果甚微。另一方面，对检察官的工作评价存在以执法办案的结果为导向的特征，[4]一定程度上导致部分检察人员出于对自身及所在部门利益的考量，只选择能得到正面结果的监督事项开展工作，对于结果不确定的监督事项则缺乏动力，这种选择性监督与法律监督应有的全面性、客观性与中立性无疑是背道而驰的。

监督案件化办理机制引入监督领域后，最大的改变就在于以诉讼化程序规制违法违规事项，从而形成刚性、固定、不可逆的操作程序，抑制人为干预和操控，防止无故中止、终结或被协调形式取代，防止出现弹性、随机监督。正如学者所言，案件化办理使监督活动更具说服力和针对性，明确相关权利义务，更充分考虑可能受到的质疑和抗辩，有利于实现实体正义与程序正义、目的价值与工具价值的统一。[5]笔者认为，检察监督案件化办理的基本向度就在于为监督活动设置标准化的准入条件和处理程序，为监督活动建构完备的规范与准则，推动线索受理、立案及后续环节的有序衔接，形成标准化的运行机制和体系化的责任分配，并使监督的全过程都能归档留痕。

三、针对刑事被告人涉案财物处置开展监督的案件化办理机制之完善进路

(一)改革思路：树立新型检察监督理念

长期以来，检察监督被视为副业和辅助，监督手段单一，对被监督对象难以达到理想的效果。同时，不难看出，当前检察机关考核的手段过分强调检察建议书、纠正违法通知书的制发频率，而缺少对监督结果的落实和跟踪，在很大程度上造成监督者与被监督单位为了监督而监督、为了回复而回复，致使监督缺乏存在的意义。为此，必须树立起新型检察监督理念，在优化监督机制上下功夫，坚持监督与办案相统一的理念，培育我国监督事项案件化办理机制的适用土壤。在此理念之下，被告人涉案财物的处置作为司法程序之一，也应成为检察监督的对象，对其开展监督亦应通过案件化办理展开，以理性、中立的办案活动实现全程监督，确保涉案财物处置活动的合法性，夯实刑事诉讼的正义基础。

(二)程序设计：进一步凸显检察监督案件化办理的特征

在监督理念得到转变的前提下，刑事涉案财物处置监督案件化办理机制的程序设计也应当随之完善，进一步凸显案件化办理的特征。通过明确是否监督、如何监督、如何实现监督效果等相关问题，将之悉数纳入到法律的规制之中，构建立案-调查核实-纠正的监督程序。

1.加强监督刚性。为了凸显检察监督功能，保障监督权威，一方面，建议在《刑事诉讼法》中明确检察机关《纠正通知违法行为通知书》《检察建议书》的正式法律效力，监督对象单位接到通知后应当立即执行，如果有异议可在执行的同时向人民检察院提出。同时建议在《刑事诉讼法》中明确在检察机关开展监督过程中被监督机关的配合义务，以破解制约检察监督顺利进行的障碍和阻滞。另一方面，修改后的《人民检察院组织法》规定，有关单位应当及时采纳检察院发出的纠正违法通知书、检察建议书等相关监督决定，并及时将展开整改的情况书面回复人民检察院。在此基础上可以进一步明确，对于拒不回复的单位，检察院可以依法向同级监察机构移送违纪违法线索，以切实增强监督权威度和公信力。

2.细化被告人涉案财物处置监督案件化办理流程。建议修改《人民检察院刑事诉讼规则》第十三章第三节的相关内容，细化被告人涉案财物返还监督案件化办理的程序内容。一是检察机关捕诉部门在办案过程中，要对公安机关的扣押活动进行全流程监督，对于公安机关违法扣押或案件审判后应当解除而不解除扣押等问题实时开展监督。二是畅通当事人控告渠道，规定当事人及其法定代理人、近亲属和辩护人认为公安机关应当解除查封、扣押、冻结而不解除，向人民检察院控申检察部门提出控告、申诉后，控申检察部门应当受理并依法开展审查。经审查认为被控告机关存在违法可能的，及时将案件移送捕诉部门办理；捕诉部门通过调查核实，认为公安存在违法扣押的，应当要求公安机关限期改正，逾期不改正但情节轻微的，通过口头或书面提出纠正意见；情节严重的，发出《纠正违法行为通知书》，侦查人员涉嫌违法，尚未构成犯罪但需追究纪律责任的，向公安机关制发追究纪律责任的检察建议，构成刑事犯罪的，移送相关单位处理。

3.规范线索管理及流程保障。无论是检察院控申部门受理的线索抑或是捕诉部门依职权发现的线索，都应当在统一业务软件中导入法定程序，所有监督线索都在统一业务软件中进行登记、录入、分流、办理。对于存在关联性的具体刑事案件的线索，由原案承办检察官办理，其他线索则可由捕诉部门采取轮案和指定办理相结合的形式办理，以此建立从线索受理、立案、调查核实、审查决定、实施监督、跟踪反馈、结案归档等一系列完整流程的监督工作。

(三)保障机制：三个维度助力机制完善运行

1.健全公开听证的核实机制。刑事涉案财物处置监督案件化办理机制的重要特征在于其规范化，鉴于此，在开展监督案件化办理的过程中，应当以能公开、尽公开为原则，将公开听证作为审查和办理的必选项。具体而言，即应构建在主持人主导下的“检察官—被监督方—听证员”的公开审查模式，听证员的人选可包括人大代表、政协委员或者其他公信人士。公开听证的场所以各检察院为主，特殊情况下根据实践需要亦可在被监督单位进行。检察监督公开听证的程序：首先由检察官介绍检察监督案件的来源及办理进展情况；其次是听取被监督机关的意见阐述；最后由听证员独立评议形成中立评议意见。承办检察官应当根据调查核实的情况结合听证评议意见，依法提出处理结论。

2.加强大数据技术运用。信息化作为支撑检察监督工作完善运行的技术着力点，带领云计算、人工智能和大数据等技术引发了新的科技革命，在司法实践中扮演着日益重要的角色和使命。鉴于此，应当发挥大数据技术在加强刑事涉案财物处置监督案件化办理中的运用和作用，充分推动案件化办理机制不断取得创新和发展。具体而言，应当不断加强案件化办理系统的软件建设，以检察工作的统一业务应用系统为抓手，增加系统中的案件化办理监督事项的功能并优化配置，着力将案件的线索受理、分流、立案、调查核实、办理、跟踪反馈、归档等全流程作为监督案件的标准化程序加以固定和配置。同时，对刑事涉案财物处置监督案件化办理活动加强分析研判，提出改进工作的对策，有效提升和支撑检察监督案件化办理机制的顺利进行，提高检察监督工作的整体水平和实效，为司法工作的良性运作提供源源不断的力量源泉。

3.完善监督跟踪反馈机制。检察监督工作的跟踪反馈机制是保障监督成果落到实处的重要抓手，是维护检察公信力的有效方式。检察监督决定的制发和宣告不应被认为是监督工作的终结点，相反应当将监督的后续跟踪反馈机制作为重点环节持续关注和推进，以保障检察机关全面、及时了解被监督对象接受检察监督决定之后采取的举措和取得的进展，掌握被监督对象在落实相关监督决定中存在的难点和阻碍，在此基础上推动刑事涉案财物的规范处置，有效降低案件比，从而彰显检察监督工作的成效和意义，推动刑事诉讼活动的良性发展。

结语

公民的合法财产权是保护公民享有安宁生活的重要基础，“公民的合法的私有财产不受侵犯”也是我国《宪法》第十三条第一款规定的一项基本权利。时至今日，财产权利保护在新的时代背景下广受关注，建立健全相应的司法保障机制成为必然选择。传统监督模式监督浅尝辄止，无法在案件的动态进展中随时发现线索、及时跟进，往往忽视过程管理和对案件的事前预测和事中矫正，导致监督力度有限、实效性不足。开展刑事涉案财物处置监督案件化办理机制，以刚性化、规范性的操作程序兼顾实体与程序，则可极大推动刑事涉案财物的规范处置，提升司法公信力，彰显法律的尊严和权威。