警务用枪行为评价问题探讨

郭林，曾欣欣

（四川警察学院 四川泸州 646000）

警务用枪，是指人民警察为了执行公务而依法配备、携带、持握使枪械进入或退出战斗，特别是包括开枪射击及后期处置在内的整个行为过程。随着反暴恐斗争的稳步推进和维护社会治安工作的急切需要，警务用枪频率陡然上升，其合法、规范、安全、有效用枪的重要性、现实性和紧迫性在当下尤为凸显。如何在法治视域下对警务用枪行为进行评价，并在警务执法活动中进行实证应用，维护社会安定与和谐，更好地保障公民和警察自身安全，已经成为各级政法机关特别是公安机关、公安干警及学者关注的热点问题。本文在吸取国内外同行研究成果①基础上，基于《中华人民共和国人民警察使用警械与武器条例》（以下简称《条例》），针对警务用枪行为评价中亟待解决的问题，以解决“该不该开枪”为问题核心，重点探讨警务用枪的评价主体、方式、程序、内容、标准、过程、结果等问题，提出完善警务用枪行为评价法律体系的建议，进而梳理了几个相关问题并进行剖析，期望有助于建立警务用枪行为评价理论，将警务用枪行为引向正途。

一、当前警务用枪行为评价存在的主要问题

（一）警务用枪行为评价法律体系失当

1.当前警务用枪行为评价体系由法律层级的《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《警察法》）、行政法规层级的《条例》和部委规章层级的公安部部门规章如《公安机关公务用枪管理使用规定》（以下简称《规定》）三个层级构成［1］。警务用枪行为具有直接暴力性，对公民生命与健康等基本权利存在侵犯的可能性，必须由法律对其进行严格规制，而作为规制警务用枪主要法律依据的《条例》仅为行政法规。其立法层级设计未凸显立法科学性，有违《立法法》精神，不符合法律保留原则。

2.“比例原则”规制失衡。《条例》第4 条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”第2 条、第7 条第2款等也规定了比例原则，要求该原则的运用必须进行事前的利害得失衡量与最优方案选择，使损失最小化。但是由于规定较为粗略，警察对现场用枪情形的判断难度很大，条文的操作性较低。其不利后果也是明显的：轻则判断错误，丧失战机，重则造成警察及他人不必要的流血牺牲［2］。

3.法律条款与警务实战对接疏松。（1）前置程序与衔接障碍。“警告”是警察“开枪”的前置程序。但是《条例》对“鸣枪警告”程序的必要性和操作性规定较为模糊，定性不准，定位不清，增加了警务用枪的不确定性风险，其法律地位和应有作用必须亟待明确和凸显。（2）规制尺度与客观危险。不得使用和停止使用武器情形范围过窄，缺乏实践基础，与现实严重脱钩。（3）规制过度与保障稀缺。警务用枪相关法律法规在有利于公民人身权利保护的同时，但未充分考量民警在警务用枪时的具体情况和两难处境，而是较为单纯、片面地根据是否需要“开枪”以及“开枪”所造成的后果机械地追究当事民警的相关责任，势必对民警合法使用枪支的主动性和积极性造成极为不利的影响。

（二）涉及警务用枪的法律用语模糊

1.部分法律用语模糊不清、模棱两可。比如：“使用武器”是“开枪射击”还是“举枪瞄准”，没有明确定义；对“无须警告”的特定情形规定不清晰；未对“口头警告”“鸣枪示警”的情形进行规定和限制；“危及生命安全”的具体情形，实际操作很难把握。规则的粗陋使得警务用枪的场合、时机、限度、责任等都缺乏规制，同时对不当使用武器的限制与防范也显得模棱两可、含混不清［3］，不能为警察在具体执法过程提供明确具体的指示。可能导致似是而非、模棱两可等概念推理在警察主观上的产生、延展和深化，打压警务用枪果断性发挥的时间和空间，丧失瞬间制敌的战机和优势。

2.警务用枪关键环节界定不清，缺乏严谨性。比如：“直接使用武器”与“不得使用武器”的规定不够协调；《条例》虽然规定了可以、不得、应当停止使用武器的情形，但是其中部分关键词界定模糊，原则性、抽象性过强而缺乏操作性；同时，《条例》赋予警察较大的自由裁量空间，会加大警务用枪的风险和不确定性，使警察在是否“开枪”问题上产生一定程度的无所适从或的情况，对事后调查造成一定的不利影响和导向，警务用枪的合法性和合理性极易被质疑和否定。其“能力具备”与“实战需要”彼此隔离、互不相容，严重影响和制约了警察战斗力的生成和提高。

3.列举法机械僵化，指导偏差。立法约束警务用枪行为评价的条件与程序表达呈现原则性、一般化倾向，部分概念内涵不清晰，缺乏相应准确的立法解释，如对“开枪”规制有余而指导不足，列举过于机械，无法做出事前引导和规范，而且纯粹是一种按照事后可能涉及犯罪进行列举，事后标准明显［4］。此外，相关法律概念对警务用枪行为缺乏适用标准，不能有效指导警务用枪行为，容易导致定罪、量刑任意性弊端。

（三）涉及调查处理环节的规定不科学

1.调查过程和程序有失偏颇。《条例》规定了开枪后合法性审查的一般程序，同时也要求事发地检察机关必须参与警务用枪调查的整个过程并进行有效监督，以确保调查结果的客观公正。但在实际工作中，“开枪”后的调查主要是公安机关进行的内部调查，这难以保证对警务用枪行为评价合法性与合理性［5］。

2.事后报告存有矛盾。《条例》第13 条与第12 条第1款在对事后报告内容的规定上存有矛盾和分歧之处，实践中容易导致报告内容的不统一，从而增加对警务用枪调查全面把控的难度。

3.书面报告呈现瑕疵。由于书面报告自身存在内容规范性、路径指导性和技术操作性不强等结构设计和内容方面的瑕疵，加之当事民警撰写水平受限、引用法律不到位等因素，撰写难度大，其客观性、真实性和结果运用效果都会到影响，这也给后续调查工作带来一定的困难。

4.合法性评价标准和内容不明确。由于相关立法依据缺位和证据收集难度较大，警务用枪合法性的审查，主要是基于造成的客观后果，而不是纳入现场客观情形、警察“开枪”前后程序要求以及相关人员责任承担等情况进行综合考量，当事警察容易陷入被主观归罪的境地。

（四）主体意识弱化，存在用枪惰性

1.执法环境堪忧。在社会转型、经济快速发展的背景下，警务执法环境发生了一系列变化，暴力袭警、警察“下跪式执法”“投降式执法”等现象时有出现，警察执法权威和执法尊严受到挑战和弱化，这严重阻碍了警务执法、尤其是警务用枪的正常进行，客观上加剧了警务用枪“不愿用、不会用、不敢用、不善用”问题的严重性。

2.法律素质瑕疵和执法尊严弱化显现。警务用枪缺乏有针对性、系统性的执法规章和执法程序的融合性与融通性训练，存在重技能操作而轻理论学习现象，尤其是以法治学习与运用为主干的核心能力培养较为缺失，导致警察关键时刻“手软”现象突出，执法惰性蔓延，执法“病态”心理强烈。“能力瑕疵”和短板效应显现无疑［6］。云南昆明“3·01”案中，暴徒肆意杀戮致29死143伤，直到被特警击倒后才停止。最终有4名暴徒被击毙1名被击伤。比较令人惊讶的是，这5个暴徒都是被一位特警击倒的。更令人惊讶的是，在接受采访时这位特警组长表示：“开枪后我还想是不是开对了？”

3.理解误区与管理误导。部分警察的“枪支恐惧心理”（携带枪支怕丢失，该用枪时怕使用，使用枪支怕打不准，造成伤亡后怕被追究）较为严重，惟恐出事，“十枪九过”“带枪不如带犬”观念强烈，在严苛的枪支管理和事后追惩制度下，警察不愿持枪成普遍心态，“警察缺乏武装”现象较为突出，对社会“中国警察没有枪、有枪也不敢用”惯性思维的形成起到了推波助澜的作用。同时，部分公安机关领导在警务用枪管理理念上存在一定偏差，认为“不配枪其实是对警察的保护，也是对领导的保护”，过度地“避免动用武器”，害怕“涉枪案事件”发生，过分强调“枪支的绝对安全”，刀枪入库，马放南山而一收了之。

（五）执法环境有待改善

媒体、网络等干扰与左右。警务用枪事件发生后，有的媒体客观报道意识不强，有的甚至有炒作现象，因而舆论往往不利于警方，导致社会对警务用枪事件产生无端质疑，谣言满天飞，“键盘党”、国内外反动势力和境内反体制人士干预司法，以及“塔西坨陷阱”的存在，把警务用枪放在显微镜下来找错误渐成常态，警方一旦没有顺从所谓的“民意”，就会遭到大量批判，陷入“舆论主导执法”的怪圈而置于舆论审判的漩涡。这些都容易放大警察执法瑕疵，对网民进行不实宣传、负面报道和负面导向、错误引导，挑动、激发对执法警察乃至公安机关、党委政府、社会的强烈不满和仇视敌对情绪，激化、转移社会矛盾。

（六）心理干预滞后

警察是高应激、高危险性、高对抗性工作的特殊群体，其中一个重要的方面来自因警务用枪而产生的额外心理消耗。若救济程序不合理，使民警警务用枪行为的心理负担过重，事后又缺乏及时有效的心理疏导，会使民警对警务用枪产生抵触情绪和消极负面影响。

二、解决警务用枪行为评价问题的对策

（一）健全和完善警务用枪行为相关法律体系

在法治视域下，应进一步厘清警察权力的性质和种类，提升现有法律体系的立法层级、确立可操作性原则以及制定更加贴近实战的条款，建构起符合比例原则、统一有序且便于操作的警察权力行使法律规范体系，以此为指引，健全和完善警务用枪行为评价及结果运用相关体系，使其趋于制度化、法治化和规范化，从而达成警察权益保护、公民权利保障与社会治安维护、制止违法犯罪之间应有的平衡。

建议以《条例》为基础，融合《警察法》《国家赔偿法》等有关立法理念和法律规章，借鉴、吸纳其中经过实践检验且极具操作性的条款、规定构建一部完整统一的法律法规，提高立法层级，及时调整警务用枪支法律规则体系的整体设计，从基本原则上对警务用枪行为进行指导，明确列举法定情形，具体规定管理和责任，进一步修正、完善对开枪规制的基础理论，规范、明晰法律适用标准，强化、优化程序立法工作，弥补行政性法令与刑事法律的衔接漏洞和不足，建立合理开枪指导规则和评价体系，通过公安机关裁量基准的完善和强化训练，实现对裁量权的有效治理。

（二）加大警务用枪权利的司法救济力度

对权力行使的条件、情形予以明确，必须从规范立场出发，更是控权的重要路径。应当制定相应的法律救济措施，对警务用枪权力做出清晰且合理的界定，明确权力行使边界。宏观上，应当对警务用枪权力行使原则体系（目的、前提、手段、程序、监督与责任六位一体）进行重构，融形式、实体与程序正义要求于一体，在价值取向上，坚持权力与权利相平衡、权力与职责相一致以及权力与权益相匹配，并对三方利益关系予以统筹兼顾、适度平衡。《国家赔偿法》可直接明确“因警察违规开枪而受到损失的人员可以申请国家赔偿”这一具体情形，并与《条例》的相关规定有机结合，为维护和保障当事警察及相关人员合法权益提供法律依据。进一步完善可以申请精神赔偿的条款，在赔偿标准上参照侵权责任法的相关规定基础上，适当提高赔偿额度。

（三）增强警务用枪评价可操作性

1.明确细化“开枪”事前指引。（1）援引比例原则对开枪事前指导，并在事后审查警察开枪决定的合法性和合理性问题上，应更多地从当时情境和当事警察的角度进行分析和评价，应客观考虑人本身具有的缺陷和不能克服的障碍，同时对警察训练水平和心理状况的考察也适度援引比例原则，作出合理评价，否则就是不合理的过度推断。（2）对警务用枪权力给予充分的法律保障和明晰的路径指引。严格前置程序设定，着力完善“开枪”的程序性指引和控制，确立警察行使开枪权的正当性和形式的合法性边界，制定明细的监督程序和良性监督机制，严格对警察持枪资质的实体规范和审查评估程序性规范，为健全警务用枪行为评价、法律责任豁免机制与问责机制奠定基础。（3）进一步细化“警告”程序分级分类设计和“直接开枪”条件情形要求。从立法角度强化顶层设计，加快对“警告”程序分级分类和“直接开枪”条件的细化研究，对相关条款据情予以适当修改，进行分级分类规定和限制，将其明晰化和具体化。（4）确立相应严格的必要性、合法性、适当性等原则和事后审查机制。可借鉴国外、香港警方的经验和教训，结合我国国情，构建和完善真正意义上的调查程序和事后审查机制。

2.严格规制“开枪”事后责任。（1）明确警察合法开枪无需承担任何责任。警察“开枪”行为，只要是认定为合法，那么必须受到法律保护，即使造成了人员伤亡和财产损失，也无需承担任何责任。从立法上对此加以明确，就为有效维护警察的执法权威和合法权益提供了强有力的法律保障。当然，立法上也应该明确在警察违法开枪要承担的责任。（2）不能对警察开枪的目的审查设定前提。在行政法利益代表模式下或许可以进行商量和抉择，但是在错综复杂、瞬息万变、瞬间决断生死的情形下，要求警察过多考虑价值性问题，在事后做过多的目的审查，势必严重影响警察判断的准确性和决策的果断性，在此前提下的目的审查也必定导致效率降低。（3）采用客观合理性标准对警察开枪决策做出评价。从事后性与情境性矛盾来看，应当从现场情境视角，对警察开枪决策以客观合理性标准做出理性评价。从技术性与裁判性所固有的矛盾入手，借助专家意见，在理论上厘清警察开枪的行为性质，对行政性法令与刑事法之间存在的衔接障碍给予破解、破除，减少、规避对警察开枪决策的双重不利评价。从警务技战术而言，应以警察开枪的规制尺度与治安形势相匹配为目标，在对公安机关内部操作指引等基准完善的基础上，通过贴近实战的强化训练来提高警务用枪行为的科学性和合理性，使警务用枪与法治目标相统一，警察生命健康权利的保护与公民人身权利的保护及违法犯罪嫌疑人人权的保护三者相平衡。

（四）拓展警务用枪情形

法律对于警察使用强制力的规定不宜过细、过于机械，应根据警务用枪固有特点，客观地赋予警察一定限度的自主判明危险和灵活运用强制力的裁量权，补充兜底条款，在法律、行政法规之后添加“法律、行政法规规定以及其他确有必要使用武器的情形”，确立符合警务实战要求但未被列入法律条文的警务用枪情形以合法性。

（五）确保警务用枪行为审查的独立性与专业性

1.完善审查机制。（1）审查主体独立。必须进一步明确检察院的审查主体身份和职责，并加大加快全程审查工作的力度和进度，凸显审查工作的独立性与中立性；应该明确限定审查活动持续时间，凸显审查工作的时效性；审查结果必须提供书面报告并附有法律效力的证据材料为支撑，凸显审查工作的客观性；审查报告应当成为对警务用枪行为定性评价的唯一依据，凸显审查工作的权威性。黑龙江庆安“5·02”案件发生后，经媒体曝光，迅速引起舆论对警察执法的广泛质疑。与此同时，网民举报庆安县官员的负面贴文也集中爆发，致使当地官方陷入舆论漩涡中。检察机关第一时间开展了独立调查，负责调查此事件的哈尔滨铁路运输检察院认定当事警察是依法执行公务，在处置此事件中使用枪支依规合法，当事警察所属的铁路公安调查组也作出了同样的结论。（2）审查范围限定。当事警察并不一定都要接受审查，而是有一定的范围限定，从而节约司法资源。可限定“拔枪”“开枪”及事后处置三个重要环节为只要审查范围。另外，没有造成人员伤亡但是造成严重影响的使用武器行为，也应该被审查。（3）审查程序规范。一是依职权启动。即《条例》明确规定造成人员伤亡的情形；二是依申请启动。即发生用枪事件但没有造成人员伤亡，检察机关无法依职权启动审查，但是被枪击对象及家属或者其他人员举报监督，检察机关也要启动审查程序。（4）审查内容完整。即用枪主体是否是在编人民警察、开枪情形是否符合法律规定、开枪程序是否合法。（5）审查标准客观。即从警察用枪过程中所作出的判断是否符合逻辑规律、是否尽到合理注意义务、是否存在明显不合理行为三个方面来增强审查标准客观性。（6）事后报告程序清晰。可将事后报告制度统一规定为：“人民警察使用武器的，应当将使用武器的情况如实向所属机关书面报告”。（7）书面报告简约、实用。报告的设计应进一步强化内容规范性，优化路径指导性，细化技术操作性，做到客观、真实、可靠、简约，充分反映审查机关所要求的有关信息资料和据此得出的结论、建议等内容，以及得出这些结论、建议的有关证明，减少当事警察在撰写时出现失误、错误，为最后警务用枪行为评价与结果运用提供重要依据和有力支撑。

2.健全和优化专家评价模式。优化“专家知识模式”，尤其是在开枪合理性判断这个关键问题上，加大具有专业知识和技能背景的技术专家人员所占比和意见权重，以此作为事实认定和司法评价的重要依据。

三、几个相关步骤的跟进

（一）深化法律意识，实现运用标准与法律要求同步化

警察作为警务用枪的主体，必须具备相应法律知识和法律素养。要将认真学法、严格执法、自觉守法深植于民警警务执法行为的自觉当中，使民警坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，严格法定程序，规范执法行为，正确区分两类不同性质的矛盾，妥善处理警务用枪之“合法”“谨慎”“敢于”“善于”的辩证关系，促进主体的执法行为与客体的犯罪行为在法律限度内的高度协调统一，从而实现运用标准与法律要求的同步化。

（二）注重执法规范化建设，维护执法尊严

1.夯实基础，强化训练，规范行为，灵活运用。针对警务执法活动的独有特点，凸显警务用枪训练的先导性、基础性和战略性地位，整合资源，对技术性、实效性、准确性、安全性等相关训练体系设定坐标，形成整体训练链条，严格科学化、流程化、标准化、精细化训练规程，全面拓展训练质量上升空间，整体推进训练向纵深发展，从而严格规范警务用枪行为。

2.彰显人性，谨慎使用。必须秉持尊重和保障人权的理念和精神，对执法对象的基本人权和其他合法权益（如生命权）给予最大限度的尊重，节约司法成本，重视对警务用枪“后效应”理性思考，尽可能地达到“制敌而不伤敌”的特殊功效。

3.严格限定，有效监督。要严格限定警务用枪行为过程，在加大监督力度的同时，保证监督机制真正能有效运转，既防止暴力执法倾向的扩大化，又要防止应有的暴力执法萎缩化而使“人性化关怀”畸形演变走向法治的对立面，消除制度性的非正义，权力单向支配逻辑得以终结，既严格规范履行法定职责，又从根本上促进警察队伍专业化成长与可持续发展，使法律所体现的国家意志以合理的手段和正当的程序加之于公民，并彼此形成良性互动，这也是和谐社会和监督机制的应有之义。

（三）构建良性沟通机制

1.积极发声，掌握主动。充分尊重公民的知情权和监督权，掌握舆论主动权，在法律政策和相关工作许可范围内及时公布案情，以正视听，避免公众猜忌，防止舆论泛滥。对确有执法过错的警察依法严肃处理的同时，要避免受舆论干扰，防止处罚极端化倾向。对恶意中伤当事警察、造谣生事者应依法严惩。

2.重视多种媒体融合，加大正面宣传力度。积极引导主流媒体对警察的正面宣传，与教育、企事业等多部门合作，拓展宣传渠道，拓宽宣传广度，深化公民对侵犯警察执法权益法律后果的认知，培塑理性思维，坚定法律信仰。

3.畅通公民维权渠道，接受社会监督。对警务用枪过程中确实存在执法不规范、甚至违法犯罪、处理结果有失公正等侵犯公民合法权益问题，必须及时纠错并严格追究责任，并确保公民申请行政复议渠道畅通。

（四）健全警察心理疏导机制

1.引导警察进行自我调控。自觉、有意识地培养心理自控能力和技巧进行自我调适。同时，公安机关应提供和创造一定的环境，如设立专门的心理干预部门配合进行。

2.强化心理训练。增加警务用枪心理训练科目，强化对心理应变、抗干扰、情绪调节、合理控制思维等能力方面的训练，增强专项心理素质。

［注释］：

①这些国内外同行研究成果主要有：张瑞萍的《论公安机关公务用枪管理的警务创新》，载于《铁道警察学院学报》2018年第5期；王镭、李勇成的《我国警务用枪程序规制研究》，载于《公安教育》2017 年第4 期；侯晓宇的《关于警务用枪法律规定的若干思考》，载于《辽宁警察学院学报》2016 年第3 期；吴志宏的《珍视警察生命 减少无谓伤亡——从山东泰安“1·04”枪击民警案反思我国警务用枪及训练制度》，载于《公安教育》2011 年第9 期；聂伟的《浅议我国警察开枪的自由裁量》，载于《法制与经济》2019 年第10 期；谢正军的《警察依法用枪能力训练探析》，载于《武汉公安干部学院学报》2019 年第4 期；王玥琪的《警察用枪行为的法律问题分析》，载于《新西部》2019年第27期。