美国单边人权制裁的国内运行机制与中国对等法律反制研究

魏枭枭

随着世界经济格局的发展变化，由发展中国家平等参与的全球化不再符合西方霸权国家的利益。为巩固在意识形态、经济利益等方面的绝对优势，西方发达国家对他国越来越频繁地适用单边制裁措施。这不仅对国际多边主义带来严峻挑战，更加迫使受制裁国家实施阻却和反制行为，从而将国家间的竞争从国际法治逐步引向失序无序。进入21世纪，人权与安全、发展并列成为联合国改革与发展的三大支柱，将三者有机结合、互相补充、互相促进是联合国在全球化背景下进入新世纪根据《联合国宪章》和《世界人权宣言》作出的重大抉择①参见柳华文：《联合国与人权的国际保护》，《世界经济与政治》2015年第4期。，人权保护成为世界各国关注的重要国际议题。然而，以美国为代表的部分西方国家借保护他国人权之名，多次实施单边人权制裁措施，通过改变他国国内政治格局、基本政治制度等方面，服务本国政治外交策略，使人权保护成为干涉别国内政、阻碍别国发展的借口和理由。当前，部分西方国家与大部分发展中国家对单边人权制裁的看法不一，特别是对可否执行单边人权制裁存在争论。本文拟从国际法视角出发，以美国为例对单边人权制裁的主要手段进行梳理，分析研究美国单边人权制裁的国内运行机制，并提出我国应对反制单边人权制裁的相关法律建议。

一、制裁、人权制裁与单边人权制裁

（一）制裁

制裁（sanction）在英美法中的一般定义是因不遵守法律、规则或命令而导致的官方批准或授权的惩罚或强制措施。①See Thomas Reuters,Black Law Dictionary: the definition of Sanction.9th,p.1458(2009).国际法中，将“制裁”一般定义为通过采取强制性措施，使一国或多国改变其政策，或者至少表明对目标国政策的某种意见。②参见[美]巴里·E.卡特、艾特·S.韦纳：《国际法》，冯洁菡译，商务印书馆2015年版，第34页。联合国国际法委员会认为，保留制裁是现代国际法的发展趋势，制裁能够成为一国存在国际不法行为时的应对措施，特别是联合国依据《联合国宪章》为维护国际和平与安全而采取的某些措施。③United Nation,Yearbook of International law commission.1979,Vol II,part 2:121.同时，《联合国宪章》第41条、第42条、第43条④《联合国宪章》第41条规定，安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。第42条规定，安全理事会如认第四十一条所规定之办法为不足或已经证明为不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动。第43条规定，一、联合国各会员国为求对于维持国际和平及安全有所贡献起见，担任于安全理事会发令时，并依特别协定，供给为维持国际和平及安全所必需之军队、协助及便利，包括过境权。二、此项特别协定应规定军队之数目及种类，其准备程度及一般驻扎地点，以及所供便利及协助之性质。三、此项特别协定应以安全理事会之主动，尽速议订。此项协定应由安全理事会与会员国或由安全理事会与若干会员国之集团缔结之，并由签字国各依其宪法程序批准之。授权安理会以经济制裁和外交制裁为原则、以军事制裁为例外的方式确保联合国安理会的有关决议得以实施，确立了以和平解决国际争端为基本原则的争端解决机制。从这一维度看，单就制裁的概念而言，国际法意义上的制裁具有一定的合法性。

（二）人权制裁

当今国际社会中制裁措施与人权保护议题的联系越来越紧密，人权制裁逐渐演变成为一种特指的制裁种类。国内的相关研究对人权制裁有不同的理解。如罗艳华用文义解释的方法将人权制裁解释为一个国家因为某国侵犯人权而对其实施制裁。⑤参见罗艳华、庞林立：《美国人权制裁的新动态及其影响——以〈全球马格尼茨基人权问责法〉为例》，《国际政治研究》2019年第3期。王孜弘将带有意识形态色彩，特别是以人权和民主为政策目标的国际经济制裁视为人权制裁。⑥参见王孜弘：《意识形态与国际经济制裁——以人权与民主为政策目标的经济制裁浅析》，《国际论坛》2014年第4期。李良才从贸易保护主义的角度将人权制裁定义为一种制造新贸易壁垒的措施。⑦参见李良才：《美国新贸易壁垒——人权制裁措施及应对》，《山东社会科学》2009年第9期。在国外的研究中，George A.Lopez将人权制裁定义为一种为了在严重暴力冲突中保护人权和公民生命安全的制裁⑧George A.Lopez,In defense of smart sanctions: A response to Joy Gordon,Ethics & International Affairs,Volume 26,Issue 1,Spring 2012.；Idriss Hazairy则认为人权制裁是以人权为主题的经济制裁体系⑨Idriss Hazairy,Unilateral Economic Sanctions,International Law,and Human Rights,Ethics & International Affairs,Volume 33,Issue 3,Fall 2019.。笔者认为，人权制裁所针对的侵犯人权行为必须具有极端严重性，对侵犯人权行为的界定应秉持谨慎和谦抑的态度。

（三）单边人权制裁

相对于由联合国及其他非区域性国际组织主导的人权制裁，由一国、多国或区域国际组织主导并发起的人权制裁往往以国内法或区域国家间协定为依据，对他国或区域外国家实施制裁措施。最典型的就是美国频繁依据国内法，以保护人权为由，对他国实施制裁，并单边决定制裁的目标、方式和范围，限制或禁止他国政治经济活动的单边人权制裁行为。其他国家和地区也在积极出台措施，构建本国或本区域的人权制裁体系。2020年7月6日，英国政府宣布根据本国《2018年制裁与反洗钱法》建立全球人权问题制裁制度（Global Human Rights Sanctions Regime）。美国政府对此作出评价：“英国的全球人权问题制裁制度将为英国提供威力强大的新的经济工具，在全球范围内促进对侵犯人权行为的问责。”①《国务卿迈克尔·蓬佩奥（MICHAEL R.POMPEO）发表声明：英国建立全球人权问题制裁制度》，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/on-the-united-kingdoms-establishment-of-a-global-human-rights-sanctions-regime/，2020年12月8日访问。2020年11月17日，欧盟理事会批准了《欧盟人权和民主行动计划（2020-2024）》，并在20天后，正式宣布在欧盟框架内建立“全球人权制裁机制”，对世界范围内实施严重侵害人权行为的“个人、实体或机构”（individuals,entities and bodies）进行制裁，而不论是否为成员国（including state and non-state actors），或是否发生在欧盟区域内(no matter where they occurred)②EU adopts a global human rights sanctions regime,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/12/07/eu-adopts-a-globalhuman-rights-sanctions-regime/#,(Last visited by Dec.08,2020).，制裁措施包括了旅行禁令、冻结资产以及限制金融交易等方面。

二、美国单边人权制裁的运行机制

美国单边人权制裁通常遵循其国内法，由国会通过立法授权总统及有关行政部门实施制裁。总统及有关行政部门也会出于国家利益的考量，主动适用具有制裁性质的法律以及行政措施，来增加制裁的频次，加大制裁力度。

（一）立法权与行政权的沉默互动

2019年，在公开宣称发生在香港的示威游行是“一道美丽的风景线”③参见《2020年8月2日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，http://new.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1685719.shtml，2020年11月23日访问。的背景下，美国国会参众两院通过“香港人权与民主法案”，以人权为名，将香港作为牵制中国发展的砝码。2020年5月，美国国务卿蓬佩奥依据生效的“香港人权与民主法”取消美国政府给予香港的“差别与特殊待遇”，从而加严对香港的出口管制，并对特定的在港企业及高管人员进行制裁。2020年7月，美国国会参众两院全票通过“香港自治法案”，对我国在港的特定个人和金融机构进行制裁。实质上，“香港人权与民主法案”和“香港自治法案”的法律效果真正体现在经贸和金融领域，两部法律其实是披着人权外衣的经贸制裁法和金融制裁法。2020年10月，美国国务院向国会提交首份“香港自治法”报告，对我国内地和香港的10名官员进行制裁④参见《“香港自治法”报告的发布》，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/release-of-the-hong-kong-autonomy-act-report/，2020年11月23日访问。，并计划提出对部分在港金融机构的制裁名单。2020年12月，美国众议院通过“香港人民自由与选择法案”，根据该法案内容，美国政府基于人权保护的理由，为部分香港居民提供所谓的“保护身份”。

类似的，2019年初，美国共和党参议员卢比奥提出“2019年维吾尔人权政策法案”。2020年5月，该法案获得美国国会参众两院压倒性的支持，1个月内迅速通过审议并获美国总统特朗普签署生效。同样是以所谓“侵犯人权”为名，该法污蔑我国新疆地区官员“严重侵犯”人权，“羁押”维吾尔族人民并“强迫”其劳动。究其实质，“2019年维吾尔人权政策法”同样是一部以人权为形式，以制裁为本质的制裁法。该法授权美国总统得依据美国《国际紧急经济权力法》对有关外国个人和机构采取限制措施并进行制裁。同时，“2019年维吾尔人权政策法”以所谓“侵犯人权”和“强迫劳动”为由，煽动美国企业和个人采取措施，从产业链和供应链中剔除有关中国企业。可见，在作为美国三权分立体系中掌管立法权的美国参众两院，在对华实施单边人权制裁的过程中，始终为行政当局提供法律依据。

同时，美国行政机关在对外实施人权制裁时，也会积极寻找现行法律依据，利用复杂的法律体系，为对外实施制裁提供法律支撑。在实践中，美国以侵犯人权为由，进行对外制裁可以适用的基础法律主要包括：（1）1917年制定的《与敌国贸易法》（2）1976年制定的《国家紧急状态法》；（3）1979年制定的《出口管制法》；（4）1977年制定的《国家紧急经济权利法》；（5）2018年制定的《出口控制改革法》；（6）1977年制定的《反海外腐败法》；（7）2001年制定的《爱国者法》；（8）2002年制定的《萨班斯·奥克斯利法》；（9）2010年制定的《多德·弗兰克法》；（10）2010年制定的《外国账户税务遵循法》；（11）2016年制定的《全球马可尼茨基人权问责法》，以及涉及伊朗、朝鲜、委内瑞拉等国家的单边制裁法律。其中，以1977年制定的《国家紧急经济权力法》和2016年制定的《全球马可尼茨基人权问责法》最为常用。

《国家紧急经济权力法》作为“现代美国制裁机制的核心法”①Congressional Research Service,The International Emergency Economic Power Act: Origins,Evolution,and Use.p.47( 2020).，是美国总统在与国际交往中援引次数最多的制裁法之一。尽管在立法之初，美国国会报告对该法的“紧急”进行过限制性定义，即“‘紧急’是指罕见并简明的（紧急），不等同于正常存在的问题……国家的紧急只能由真正的紧急构成……国家的紧急状态不能是正常的国家事务”②同注①，pp.9-10。。但该法实质上赋予美国总统极大的自由裁量权，美国国会也默认美国总统享有这样的权力。在总统作出制裁决定后，美国财政部及国务院通常积极予以实施，制裁的范围涵盖了外国政府、企业及个人的在美资产、在美商业活动、与美国企业交易行为以及使用美国金融系统等多个方面。从1979年至今，美国历任总统以侵犯人权为由，对包括俄罗斯、伊朗、叙利亚、委内瑞拉在内的国家多次适用该法进行制裁。

《全球马可尼茨基人权问责法》是以所谓“严重侵犯人权”为适用前提的美国国内法，其没有明确的判断标准，解释权完全在于美国国会。该法所规定的制裁措施可以针对外国政府、企业及个人，涉及入境限制、资产冻结等多项行为，程序简单而且无须经过司法审查程序。在国会议员发起并经过总统批准后，即可付诸施行，且不受外国主权豁免的限制，美国行政当局的自由操作空间较大。迄今为止，尚无受到该法制裁的主体通过在美诉讼成功解除制裁的先例。2020年6月，美国众议院议长佩洛西要求美国总统特朗普根据《全球马格尼茨基人权问责法》及“香港人权及民主法”对中国实施制裁，包括实施签证限制和经济制裁等。①Pelosi statement on China’s Passage of Sweeping Law Cracking Down on Hong Kong,Para.2,https://www.speaker.gov/newsroom/63020,(Last visited by Nov.23,2020).同年9月，美国财政部发表声明将根据《全球马格尼茨基人权法案》和美政府有关行政令，以“侵犯人权”为由，对中国优联发展集团有限公司在柬埔寨的发展项目进行制裁。②参见《中国驻柬埔寨大使馆发言人就美国对在柬中资企业优联集团实施制裁发表谈话》，http://kh.china-embassy.org/chn/dssghd/t1815352.htm,2020年11月25日访问。

（二）执法机关间的协同配合

“美国对中国企业贴标签、搞污名化，进行行政制裁，既没有经过严肃的法定程序，没有准确的比例原则、相称原则的考量，也没有向受到其政令威胁或者伤害的企业与个人提供有效的申诉、救济途径。”③柳华文：《揭开美国“清洁网络”计划的真面目——严重违背法治精神的霸权主义行径》，《光明日报》2020年8月24日。美国行政制裁措施可执行性强，且较少受到司法审查，因此行政制裁措施是美国政府实施人权制裁最倚重的手段。

美国行政制裁措施对实施范围的规定以“清单制”为主，主要包括三类。一是由美财政部管理的金融制裁名单。具体包括：第一，特别指定国民名单（SDN）。美国财政部海外资产控制办公室发布该名单，同时要求美国人员冻结制裁对象资产，并禁止与其交易。在一些情况下，还可以对名单实体实施二级制裁，不论交易是否涉及美国人员、美元或者其他因素，禁止非美国人员与其交易。因不得与美国人员交易，被制裁机构在美或被美国人员掌握的资产将被冻结，在美附属机构无法正常经营，涉美业务全面停摆。如金融机构同时被实施二级制裁，则非美国人员与其交易也面临制裁风险，会导致被制裁机构的国际业务彻底中断。第二，受代理行账户及贯通账户制裁的外国金融机构名单（CAPTA）。根据美国联邦法规561节《伊朗金融制裁条例》，外国金融机构如果为特定的涉伊朗业务提供服务，可以被限制或禁止在美国开立代理行账户等。2019年，该名单的制裁对象扩展到违反美国对朝鲜、恐怖主义等制裁法案的外国金融机构。禁止被制裁的外国金融机构在美开立和继续使用代理行账户，造成事实上其无法与美金融机构往来，阻碍其美元业务开展。第三，金融犯罪执法名单（FinCEN311）。该名单由美国财政部下属的金融犯罪执法局根据《爱国者法案》311条款发布。涉及洗钱犯罪的金融机构会被纳入名单，并被禁止在美国开立代理行账户、限制美元清算等，从而导致其与美国金融体系联系被切断，涉美业务将遭遇毁灭性打击。同时，制裁带来的声誉风险和美方对其极高的尽职调查要求也会重创该机构的其他国际业务。另外，被制裁金融机构还可能面临挤兑，从而引发流动性危机。第四，行业制裁名单（SSI）。该名单禁止美国人员为被制裁实体提供特定融资，或开展与其股权或特定债务相关交易。制裁对象可以进行美元支付，但会被限制特定类型投资及融资，因而难以获得资金。同时该名单对特定国家的行业采取整体限制，禁止美国人员为其提供特定金融交易。二是由美商务部管理，商务部产业安全局（BIS）具体管理的出口管制清单。具体包括：第一，实体清单（EL）。该清单要求向被列入清单的实体出口或转出口美国管制物项，需要事先向美国商务部申请许可，具体许可要求和许可政策应查阅该清单。第二，拒绝人士清单（DL）。该清单要求禁止与美国商务部确定的“拒绝人士”进行任何违反拒绝令的交易，被禁止交易的范围应查阅拒绝令。第三，未验证清单（UL）。美商务部将此前交易中无法完成最终用途核查的最终用户列入该清单，除未经核实最终用户出口或转出口不能适用许可例外，对于不需要出口许可证的物项也要求提交最终用户和用途声明。三是由美国务院管理的军品管制清单。具体包括两项：一项是禁止参与美政府的采购项目、禁止向其出口武器装备的防扩散制裁清单（NS），另一项是武器出口管制排除清单（AECA）,该清单包含因违反美国《武器出口管制法》而禁止直接或间接参与国防产品、技术和服务出口的主体和个人。

2019年10月至2020年7月，美商务部以“新疆人权问题”为由，先后3次将总计48家中国企业列入上述出口管制实体清单。2018年至2020年9月，美国商务部已经将我国超过300家企业列入不同种类的制裁清单。①See Entity list，https://www.commerce.gov/tags/entity-list?q=/tags/entity-list&page=1,(Last visited by Nov.28,2020).从2019年以来，美国海关和边境保护局多次对原产于我国新疆地区的产品发布暂缓放行令。根据美国1930年《关税法》的规定，只要怀疑进口或可能进口至美国的产品涉及强迫劳动，无须充分证据，美国海关总署署长即可签署暂缓放行令。极低的实施门槛使类似行政措施成为制裁我国企业的行政工具。2020年8月，美国政府四部门共同发布所谓“新疆供应链商业咨询公告”，虽在注脚处表明该公告不具备法律效力，但依然声称美国企业若与被指在中国新疆地区有“强迫劳动”或“大规模拘押维吾尔人等侵犯人权”行为的实体有关联，将面临“法律和声誉风险”②See Remarks by Commerce Secretary Wilbur L.Ross at the 2020 Meeting of the President’s Interagency Task Force to Monitor and Combat Trafficking in Persons Virtual Meeting,Para.4,https://www.commerce.gov/news/speeches/2020/10/remarks-commerce-secretary-wilbur-l-ross-2020-meeting-presidents-interagency,(Last visited by Dec.09,2020).。可见，美国通过行政措施对我国进行人权制裁的范围之广、程度之深、影响之大。对此，我国外交部明确表示“美方将中国有关企业、机构和个人列入‘实体清单’，泛化国家安全概念，滥用出口管制措施，违反国际关系基本准则。”③《2020年5月25日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，http://infogate.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1782502.shtml，2020年11月23日访问。

三、对美国单边人权制裁的国际法分析

由于缺乏国际法依据、违背国际法基本原则以及存在侵犯被制裁国甚至第三国权利的较大可能性，国际社会通常对单边人权制裁给予否定性评价。笔者认为，美国单边人权制裁的国际法违法性主要表现在四个方面。

（一）欠缺国际法渊源

美国单边人权制裁的主要依据是美国国内法。在国际法层面，单边制裁基本不被国际社会所接受，专门以人权为借口组织实施的单边人权制裁更是由于缺少国际法依据而遭到国际社会的普遍反对。

首先，国际条约没有明确规定人权及人权保护的边界，人权在本质上是否属于一国的完全国内管辖事务尚不确定。《联合国宪章》第2条第7款规定，本宪章不得授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求成员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第7章内执行办法之适用。这一规定在明确不干涉内政原则的同时，强调了涉及第7章内容执行办法的特殊性，即对于大规模严重侵犯人权的行为可以采取制裁措施。由此，对于国际人权保护能否突破国内管辖权或不干涉内政原则的限制始终存在争论。比如英国国际法学者劳特派特认为，人权现在是否在本质上属于各国国内法管辖事项尚不确定，即使人权受禁止干涉规定的支配，也并不剥夺联合国各机构的申诉权。①参见邵津：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第374页。然而有的学者对此并不认同，比如，我国著名国际法学者周鲠生认为，个人所接受的权利或义务不是从国际法接受而来，而仍是从国内法接受而来。人权保护主要是一国国内管辖的事项。②参见周鲠生：《国际法》（上册），商务印书馆1981年版，第63页。如前所述，单边人权制裁的依据通常为一国国内法或区域国家间协定，《联合国宪章》并没有为单边人权制裁行为提供明确的授权依据。在实践中，有的西方国家对人权保护进行扩大解释，认为人权保护不具有“国界”。然而如前所述，在联合国授权的人权制裁都存在合法性问题的情况下，没有非区域性国际组织合法授权的单边人权制裁很难觅得在国际条约层面的法律支持。

其次，国际社会对单边人权制裁的普遍态度导致其难以形成国际习惯。《联合国宪章》第5章指定联合国安理会作为维持国际和平和安全的主要机构，并通过前述第41条、第42条、第43条授权安理会在特定情况下对成员国进行制裁。这形成了国际社会对涉及人权、威胁国际和平与安全的国家和地区进行制裁实施主体的主流认识，对于在联合国框架体系之外的人权制裁则很难得到国际社会的认可。例如，2018年11月，联合国大会通过了谴责美国对古巴实施单边人权制裁的决议，该决议获得189个国家的支持，仅有美国和以色列2个国家反对。决议明确倡导所有国家避免使用单边制裁措施，并对借助国内法律域外效力来影响他国实体或个人合法权利和自由贸易、自由航行权利的行为进行谴责。③See United Nations General Assembly,Resolution 73/8,Necessity of Ending the Economic,Commercial and Financial Embargo Imposed by the United States of America against Cuba,November 1，2018,undocs.org/en/A/RES/73/8.由此可见，反对单边人权制裁属于国际社会的共识，单边人权制裁很难形成国际社会认可的国际习惯。

第三，单边人权制裁明显违反一般国际法原则。上述谴责美国对古巴实施单边人权制裁的决议中就提到，美国违反了多项国际社会公认的国际法基本原则，包括国家间主权平等原则，不干涉内政原则以及国际贸易和航行自由原则。《联合国宪章》第2条规定了各国应当遵循的国际法基本原则。其中第1款“本组织系基于各会员国主权平等之原则”明确了主权平等原则是国际法的第一基本原则，是《联合国宪章》得以存在的基础和前提条件。我国提出的和平共处五项原则倡导国家间的平等与自主决策，也体现出“主权国家基本的生存法则”。④参见柳华文：《和平共处五项原则与国际秩序的中国主张》，《群言》2014年第8期。与国内法不同，国际法体系中不设有类似国内法院的强制裁判机关，国际组织也并非凌驾于国家之上，联合国授权的人权制裁得以实施，是基于各成员国对联合国大会决议的认可。而在绝大多数情况下，单边人权制裁措施是由综合实力强大的国家（如美国、英国）或区域组织（如欧盟）向综合实力较弱的国家（如古巴、叙利亚）实施，单边人权制裁所表现出的强制执行、强制“纠错”的特征，使得保持国家主权平等变得几乎不可能。同时，就单边人权制裁而言，对一国公民的政治权利以及经济、社会、文化权利受侵害状况由外国国家主体进行界定，这势必会与本国对国内人权事务的管辖权相冲突，因此单边人权制裁同样无法确保遵循不干涉内政原则。

（二）超出国际法管辖原则

属地管辖原则、属人管辖原则、保护管辖原则、普遍管辖原则是国际法确定的4个国家管辖原则。一国依据国际法管辖原则行使管辖权是国家主权的重要体现，但管辖权的对外行使不能随意扩大边界，否则会引起国家间管辖权的冲突，侵犯他国的国家主权。

首先，美国单边人权制裁可能导致属地管辖原则和属人管辖原则的混同。通常情况下，美国国内法主要是限制并惩罚与被制裁国及其机构、个人进行交易的美国机构、个人，并不与属地管辖原则和属人管辖原则体现出明显冲突。但在执法和司法实践中，对于外国企业在美国设立的分支机构，美国执法和司法机关往往会将其与位于本国的经营主体进行混同，即视为同一主体进行管辖。在这种情况下，属地管辖的优先性让位于属人管辖、保护管辖原则，会导致外国企业在本国的经营主体受到美国法律管辖，从而出现美国与外国政府间的管辖权冲突，美国管辖权的合法性会遭受质疑。

其次，美国单边人权制裁与保护管辖原则和普遍管辖原则的国际法宗旨不符。普遍管辖原则是美国适用其单边人权制裁措施，体现域外管辖权时遵循的重要原则，即美国可以针对发生在美国境外的已经严重侵犯人权行为进行制裁。就保护管辖原则而言，美国单边人权制裁所针对的国家极少出现涉及美国籍人员的严重侵犯人权行为。多数情况下，美国针对的是发生在外国境内针对其本国公民的严重侵犯人权行为。然而，对于严重侵犯人权行为的定性存在很大的解释空间。比如，有的学者提出，就取缔和打击诸如灭绝种族、酷刑和奴隶制以及其他大规模侵犯人权的主张和行为而言，当今国际社会已经没有太大争议。但是对于所有或部分条约所保障的重要性较弱的权利，这种主张和行为就具有较大的不确定性。①参见[美]托马斯·伯根索尔、肖恩·D.墨菲：《国际公法》，黎作恒译，法律出版社2005年版，第95-96页。不论是“传统制裁”容易被大国操纵或利用，并沦为外交政治工具，还是“聪明制裁”缺少对制裁对象关于人权、司法等个体权利的保障机制，人权制裁都存在争议。即便是联合国安理会作出的制裁决议，其对严重侵犯人权行为的界定都会产生不小的争议，更遑论由一国作为单一国家主体对他国的人权行为作出的定性。因此，美国单边人权制裁超过了保护管辖原则和普遍管辖原则对于侵犯人权行为的国际法规制范围，其单方面对严重侵犯人权行为的定性极易侵犯他国受国际法保护的基本权利。

（三）侵犯国际法规定的公民基本权利

除了侵犯一国享有的国际法权利，单边人权制裁还会影响被制裁国公民的个体权利，比如公民和政治权利中的生命权，经济、社会、文化权利中的健康权、受教育权、享受足够衣食住行的生活标准权利等，甚至影响一国公民的集体权利。

一是自决权。实现自决权是有效地确保个体基本人权的必要条件②UN Human Rights Committee,CCPR General Comment No.12: Article 1(Right to Self-Determination),the Right to Self-Determination of Peoples,March 13,1984,Para.1.，《经济、社会及文化权利国际公约》第1条第1款开宗明义地指出，“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”①《经济、社会及文化权利国际公约》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-06/01/content_136875.htm，2020年11月23日访问。每一个国家都有基于自身实际谋求经济发展的自由，每一位公民也相应地享有自由发展的个体权利，国家间应以平等的地位开展经济往来，以主权平等确保本国公民基本人权不受侵犯。如果说“由国际组织实施的制裁措施可能会缺乏精准性和人道主义例外，并对一国民众产生不良的累积效应”②See United Nations General Assembly,Human Rights and Unilateral Coercive Measures,A/70/345,Para.25–30.的话，那么对于单边人权制裁在对一国的政治、经济、人权政策进行强制性变革时，更有可能对该国人民的自决权产生消极影响。以援引美国《国家紧急经济权利法》对外国进行人权制裁为例，自1977年美国前总统吉米·卡特上任至2020年7月之间，历任美国总统已经援引该法颁布国家紧急状态总统行政令59次③See Congressional Research Service,The International Emergency Economic Power Act: Origins,Evolution,and Use.pp.17(2020).，并触发对外国制裁条款。仅2017年以来，美国特朗普政府就先后针对苏丹、委内瑞拉、朝鲜、伊朗、俄罗斯、尼加拉瓜、马里、土耳其、中国颁布总统行政令，所提出的理由几乎全部涉及人权保障等国际法重点保护的关键领域④同注③。，制裁措施的效果无一例外地影响了被制裁国的政治、经济与社会的发展。美国援引国内法对他国进行单边人权制裁的做法，明显与国际法构建的法律秩序相悖，侵犯了被制裁国公民的合法权利。

二是发展权。发展权最初是为了使获得政治独立但经济落后的发展中国家谋取摆脱贫困，平等发展民族经济而提出的一项权利。⑤参见邵津：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第378页。1986年联合国大会通过决议正式确认发展权是一项不可剥夺的人权，“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展。”⑥General Assembly Resolution 41/128,December 4,1986.在此之前，1974年联合国大会决议通过的《各国经济权利和义务宪章》第31条、第32条明确规定，所有国家有义务对世界经济的均衡发展作出贡献，任何国家不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其他措施，来强迫另一国，使其在主权权利的行使方面屈从。⑦Charter Of Economic Rights and Duties Of States,A/RES/3281(XXIX),January 1,1975.美国单边人权制裁无疑违反了上述规定。如前所述，美国单边人权制裁的实施效果除了依赖扩大解释“效果原则”之外，还会利用其市场和金融优势设置“次级制裁”手段，与被制裁国进行特定交易往来的第三国实体或个人也会被拖入制裁的泥淖。第三国实体或个人往往由于无法承担放弃美国市场或受制于美国主导的全球金融体系所带来的风险，而遵循美国制裁相关法律要求，减少对被制裁国的投资，避免与其进行经济往来。由于大部分被制裁国的经济体量较小，美国的制裁行为不可避免地会极大恶化被制裁国的发展环境，被制裁国难以单独承受此类制裁的后果，并因此陷入发展危机，甚至陷入人道主义危机。正如2017年联合国人权理事会重申所述：“单边制裁是落实发展权利宣言的主要障碍。”⑧United Nations General Assembly,Resolution 34/13,Human Rights and Unilateral Coercive Measures,A/HRC/RES/34/13,March 24,2017,p.2,undocs.org/A/HRC/RES/34/13.

（四）限制司法救济途径

由于国际法院管辖权建立在国家作出明示接受管辖的基础之上，被制裁国在国际法层面上针对美国政府维权诉讼很难获得司法救济。被制裁国的机构、个人只能通过美国国内的司法体系寻求对美国单边人权制裁措施的法律救济，并且寻求救济的范围具有局限性。然而实务中，美国国内法院对于本国政府作出的制裁决定通常体现出较大的包容态度。具体表现为当被制裁对象寻求司法救济时，除了需要面对冗长的美国司法程序之外，还会由于美国司法机关普遍从“保护国家利益”的角度偏向于支持行政机关而处于不利地位。

以美国联邦政府对外实施单边人权制裁时最常援引的《国家紧急经济权利法》为例，机构、个人对美国单边人权制裁造成的对公民个人基本权利的可能侵犯进行救济几乎未得到过美国法院的明确支持。如在1968年“United States v.O’Brien”案中，针对一家慈善机构，依据美国宪法第一修正案“[国会禁止立法]剥夺公民的言论自由或出版自由”的规定，提出财产由于政府的对外制裁措施遭到暂时冻结，从而侵犯言论自由的宪法权利的主张时，美国地方法院给出的解释是，当一个行为同时包含言论要素和非言论要素，并且政府的利益足够重要时，非言论要素可以用来说明第一修正案中对言论自由的保护是次要的。又如，在1993年“United States v.James Daniel Good Real Property”案中，针对一家公司依据美国宪法第五修正案“不经正当法律程序，[任何公民]不得被剥夺生命、自由或财产”的规定，提出由于政府对外制裁措施其财产遭到暂时扣押，但没经过预先听证，从而侵犯了其正当程序权的主张时，美国地方法院认为对外制裁措施下的暂时扣押财产行为并不必要触动通知权和听证权。有的法院在类似的案件中认为，政府基于对外制裁法律提出的临时财产扣押令服务于政府的重要外交利益，从而不会违反正当程序原则。再如，在“Dames & Moore v.Regan”案中，针对公民一方依据美国宪法第五修正案“不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”的合理补偿原则提出未得到因美国政府制裁遭受损失而应得的公平补偿的主张时，美国最高法院认为，基于《国家紧急经济权利法》而赋予总统下达扣押外国财产行政令的权力就是允许总统可以保持对外国财产的支配，以便在公开宣布的国家紧急状态下[与外国]进行协商，以达成解决协议。可见，美国法院总体上对美国对外制裁措施的合法性呈现谨慎裁决和整体包容的态度。机构、个人对在美国司法体系下依据美国国内法寻求司法救济的渠道单一、难度较大。对于美国单边人权制裁的司法救济在国际法和美国国内法层面难以获得有效的抗辩机会。

四、我国对美国单边人权制裁的应对反制

新中国成立以来，美国对我国实施过多轮单边人权制裁。从朝鲜战争时期以贸易禁运、资产冻结为主要手段的全面制裁，到20世纪80年代末以所谓“人权”问题进行的贸易禁运、禁止贷款，再到20世纪90年代以来借口第三方国家人权问题（包括伊朗、朝鲜、委内瑞拉等国）对我国国有企业和金融机构的制裁，我国始终受到美国单边人权制裁的不利影响。因此，在新的历史条件下，我国应尽快加强应对美国单边人权制裁的能力建设，全力消除美国单边人权制裁对我国经济社会发展的消极影响。

（一）推动联合国发挥保障监督作用

我国作为联合国安理会常任理事国，有义务协调推动各成员国在国际法框架下开展交流合作。对于可能破坏国际秩序、违反国际法基本原则的单边人权制裁行为，我国应当与广大发展中国家一道旗帜鲜明地进行反对。我国可以借助联合国大会等多边平台，将美国单边人权制裁的适用范围及其合法性问题普遍化，在联合国大会议程内增列临时项目，供国际社会广泛深入讨论。推动联合国通过决议，明确其对美国单边人权制裁以及相关次级制裁、效果管辖原则等的不支持立场，为今后限制乃至消除单边人权制裁提供国际法依据。同时，参考联合国人权理事会特别程序中的特别报告员、独立专家和工作组的岗位设置，推动联合国设立单边人权制裁特别机构或特别程序，专门针对单边人权制裁问题，对重点地区、重点国家开展独立调查和监督，按年度向联合国大会提交特别报告并受理有关国家的控告申诉。单边人权制裁问题特别机构或特别程序的设立将表明联合国在监督和限制单边人权制裁的立场，在对具体国家人权状况进行独立观察和客观定性等方面发挥重要作用，对西方国家滥用单边人权制裁趋势产生遏制效果。

（二）完善我国阻断立法体系

近年来，应对西方国家单边制裁和执法司法机构“长臂管辖”的实践不断增多，我国立法、执法机关在妥善应对挑战的同时，加紧构建具有阻断效力的法律法规体系进行反制。2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过的《国际刑事司法协助法》第4条第3款规定，未经我国主管机关同意不得将证据材料对外提交，证据材料出境审查条款已成为我国现行法律体系中为数不多的应对外国政府对我国司法、执法干预的阻却条款之一。①《国际刑事司法协助法》第4条第3款规定：非经中华人民共和国主管机关同意，外国机构、组织和个人不得在中华人民共和国境内进行本法规定的刑事诉讼活动，中华人民共和国境内的机构、组织和个人不得向外国提供证据材料和本法规定的协助。2020年下半年，我国加快应对反制工作节奏。针对美国不断升级对我国企业的制裁措施，商务部首次公布了我国《不可靠实体清单规定》，建立不可靠实体清单制度，对外国实体在国际经贸及相关活动中的单边主义和保护主义行为采取应对反制措施。十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过《中华人民共和国出口管制法》，进一步规范了我国对向境外转移管制物项的限制性管理措施。2021年1月，商务部发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，首次从维护国际法和国际关系基本准则、保护我国公民、法人和其他组织合法权益免受外国法律和措施不当域外适用的角度，作出了针对外国法与措施不当适用的报告程序、阻断措施和司法救济途径等制度性安排，在部门规章层面为我国实体、个人提供了应对外国法与措施不当域外适用的规范性依据。这些法律法规的集中出台，充实了我国应对美国单边人权制裁的“工具箱”和“弹药库”。今后，我国要进一步发挥有关法律法规的对外阻断作用，除了尽快出台阻断法律法规的配套性文件之外，还要加强阻断法律法规与我国金融、商贸、网络安全等领域法律法规的适用衔接工作，进一步织密阻断法保护网。同时，要积极推动外交、财政、商务、人民银行等部门在国家主权豁免、系统重要性金融机构风险防范、不可靠实体清单和出口管制、海外金融资产安全保护等方面相应充实完善本部门本系统规章制度体系，加强具有阻断效力的规章制度体系建设。

（三）提升涉外行政执法能力水平

阻断立法的实际效力在于执行力度和落实效果，我国行政执法机关在应对反制他国对我国单边人权制裁领域可以发挥更加突出的作用。美国政府之所以能够依据其国内法对他国实施包括人权制裁在内的多种单边制裁措施，在很大程度上得益于强大的行政执法能力。如在情报获取、刑事犯罪调查、跨境证据收集等方面，美国司法部、财政部等的行政执法机关均发挥了重要作用。因此，我国必须相应加强行政执法队伍涉外行政执法能力建设，在涉外案件调查中用足用好我国法律赋予行政执法机关的权力，实现我国法律在维护我国企业和公民个人的合法权益、维护我国市场经济秩序和公平竞争环境等方面的法律效果和社会效果。在法律解释层面，我国行政执法机关要更加积极地参与我国有关阻断法律法规配套文件的制定和解释过程，提升相关阻断立法的实效性和可操作性，为涉外行政执法实务提供有益参考和法律依据。在法律适用层面，要加大对我国法规定的涉外“最低限度连接点”的实践探索，依法依规逐步扩大我国行政执法机关的涉外执法管辖权，提升我国行政执法机关参与涉外执法的可能性。在法律执行层面，进一步推动各级行政执法机关转变管辖观念，在涉外执法中适当行使执法自由裁量权，通过执法实践厘定我国相关法律法规的涉外效力，进一步增强我国法域外适用和涉外效力的实效性和威慑力。

（四）丰富外国法不当适用索赔的司法救济途径

新出台的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》授权我国商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的“三不”禁令，并规定中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院就因“当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施”以及“根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定”遭受的经济损失提起诉讼进行索赔，为我国企业和公民个人应对今后可能出现的单边制裁提供了新的司法救济渠道。同时，该办法规定中国政府可以根据实际情况和需要，对外国法律与措施不当域外适用采取必要的反制措施，为今后我国政府针对诸如西方国家滥用“长臂管辖”和单边人权制裁等情形提出反制措施提供了明确依据。①《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第7条规定：工作机制经评估，确认有关外国法律与措施存在不当域外适用情形的，可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令（以下简称禁令）。第9条规定：当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施，侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求该当事人赔偿损失；但是，当事人依照本办法第八条规定获得豁免的除外。根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求在该判决、裁定中获益的当事人赔偿损失。第12条规定：对外国法律与措施不当域外适用，中国政府可以根据实际情况和需要，采取必要的反制措施。今后，我国应更加注重发挥司法审判机关在应对反制单边制裁方面的重要作用，支持我国企业和公民个人用足用好我国司法体系提供的司法救济途径，鼓励在国内法院提起外国法不当适用索赔诉讼，将跨境送达、确定域外管辖权等诉讼环节作为反制手段，增加参与外国法律与措施不当域外适用的外国当事人诉累，按照我国对外经济政策需要，在证据开示、多倍赔偿、反垄断甚至涉疫诉讼等方面灵活调整被阻断的外国法律与措施，充分运用我国司法程序维护我国企业和公民个人合法权益。此外，针对知识产权保护等重点领域，探索设立我国法项下的禁诉令制度，明确我国法院作出禁诉令的原则、依据、范围以及救济途径，从司法层面提早防范西方国家可能对我国司法主权和管辖权的侵害，主动反制西方国家滥用“长臂管辖”、争夺域外管辖权的不当行径。

五、结语

近年来，西方发达国家基于自身政治诉求和战略需要，利用法律、金融、科技、军事等领域的优势地位，借“人权”之名，行“制裁”之实，为单边制裁行为披上“道义外衣”，对他国实施单边人权制裁。综合运用立法、执法以及司法手段，逐步形成了单边人权制裁的运行体系。当一国基于扩张本国意识形态和谋求国际政治利益需要，利用自身优势，对他国实施制裁以迫使其遵从外部规则甚至推动国内政权更迭时，构成了对他国主权的侵犯。以强权侵犯主权，是违背根本意义上的人权。①参见张乃根：《国际法原则》，复旦大学出版社2012年版，第60页。此类做法无疑将引起国际社会的强烈反弹，对此做法必须予以国际法上的检视。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上专门就充分运用法律手段防范应对外部法律风险作出明确指示，应对反制外部法律风险挑战的重要性上升到前所未有的新高度。作为当前和今后一个时期推进全面依法治国的11项重点工作之一，“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”在保护我国发展利益和公民合法权益方面的重要性将与日俱增。新冠肺炎疫情引发的百年大变局再次证明，虽然国际社会的连带性明显加强，出现了共进的需求和趋势，但当今的‘主旋律’仍然是共处而不是共进。②参见柳华文：《推动构建人类命运共同体：法律化及其落实》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2019年第6期。美国国会参众两院快速审议通过涉港、涉疆系列法案，反映出美国国内打“人权牌”遏制中国发展的高度共识。西方社会加紧布局本国或本区域人权制裁体系的最新动向显示出我国未来将会面临更加严峻的单边人权制裁挑战。因此，针对以人权为形式、以制裁为实质的单边人权制裁，我国必须要牢固树立风险意识，提早防范外部法律风险挑战，做好应对和反制工作，坚决维护我国发展利益和公民合法权益。同时，我们也要认识到“危”中有“机”“危”“机”并存，不断完善我国法律法规体系，加快推进我国法域外适用体系建设，服务我国以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，“保持战略定力，办好自己的事”③参见《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm，2020年11月25日访问。，从而为今后我国更加从容地应对外部法律风险挑战构筑坚实基础。