构建亲清政商关系互动机制和交往规则研究

孙运军 邵 萍

构建亲清政商关系是以习近平同志为核心的党中央在中国特色社会主义进入新时代后提出的新命题。近年来，各地持续发力把构建亲清政商关系作为优化营商环境的重要内容，民营经济统战工作推动亲清政商关系进入了完善体系、健全架构、全面推进的新阶段，提高了统一战线服务“两个健康”的能力。但是在反腐败高压态势下，一些领导干部抱着“多一事不如少一事”“不怕不亲，只怕不清”的错误心态，谈商色变，致使一些地方的政商关系“清而不亲”，甚至在政商关系构建上也出现了形式主义的“花架子”。如何把构建亲清政商关系的要求落到实处，真正形成“亲有度”“清有为”的政商关系？笔者从宏观环境与中观环境、微观环境结合的角度，探讨更有效约束公权力、保障民营企业权益、积极发挥政府与市场作用等方面问题，并将全国层面的“整体性制度创新”与地方层面的“微制度创新”有机结合，对构建亲清政商关系互动机制与交往规则提出对策建议。

一、当前政商关系现状

《中国共产党统一战线工作条例》第二十七条规定：“推动构建亲清政商关系，形成有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境。”各地积极回应企业呼声，推动构建亲清政商关系，形成公平竞争、平等有序、充满活力的营商环境。一是优化政策环境，切实提高企业的政策获得感。针对政策落实不到位的问题，实时关注涉企政策落实情况，加强过程中的行政指导、跟踪落实和效果评估，精准对接惠企政策，增强政策的可持续性。特别是新冠肺炎疫情防控期间，变企业主动申请为政府主动兑现，以最快速度、最大力度使企业享受到惠企政策，形成政策叠加效应，切实提高企业获得感。二是优化法治环境，加快推进政府流程再造和民营企业合规建设。加大对不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应市场经济要求的规章制度的清理力度。健全法规体系，优化再造审批服务流程，保障非公有制市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。引导企业建立健全现代企业治理结构和内控机制，帮助企业建立并理顺廉洁风险防范机制。三是优化市场环境，全方位提升精准服务质量。持续简政放权，把落实民营企业的市场竞争公平待遇从“口头”放到“地头”。着眼打造“审批事项少、办事效率高、服务质量优、群众获得感强”的一流营商环境。四是优化社会环境，为民营企业家创新创业提供宽松宽容的社会氛围。大力倡导企业家精神，鼓励创新创业；建立党政领导干部与民营经济代表人士谈心谈话长效机制，深入了解企业家思想状况，帮助解决实际问题。

当前，我国政商关系出现了明显的积极变化，政商双方明晰了界限，政府服务提质增效，营商环境显著改善。但是必须看到，有些地区和领域仍然存在以下问题。

（一）涉企政策的实效性和落地率有待提高

为应对新冠肺炎疫情冲击，各地出台一系列为企业纾困解难政策，力度之大前所未有，但有的政策落实不够到位，“最后一公里”尚未打通，政策红利未能完全释放。一是有些政策落实手续复杂，执行存在偏差。有的政策申报涉及多个部门，需要跑多个地方办理，手续繁琐，前置条件多，申报不方便。一些创新创业、研发技改等单项优惠政策门槛设置过高，中小企业“够不着”。二是有些政策督办措施跟不上，基层落实不积极。有的政策往往由多个部门共同制定，实施过程中督办措施跟不上、工作整合力度不够，基层部门配合不协调、不积极。三是有些政策配套衔接不够，影响政策落地见效。四是有些专业性强的政策企业不会用、用不好。有的中小企业反映，没能很好享受应得的政策红利。五是政策制定出现错位，难以有效破解企业发展的痛点难点。

究其原因，一是由于政策制定者对企业的需求、发展情况了解不够全面，不能根据行业特殊性、企业各个成长期特点，制定针对性的政策；二是缺少集成的政策平台，使企业可以及时准确获取和了解有关涉企政策；三是协同机制不健全，在政策落实过程中存在部门间相互推诿扯皮现象；四是很多地方没及时出台可操作性强的实施细则和配套政策，导致政策落实环节的“最后一公里”依然没有打通。

（二）涉企服务的精准化和精细化水平有待提升

政府机构改革还处于磨合期，政务服务效能有待进一步提高。一是相对集中行政许可权改革需进一步深化。一些地方审批部门与监管部门职责分工不够清晰，工作联动机制不健全，审批与监管衔接不够。二是“数据烟囱”“信息孤岛”仍然存在。部分地区的部分业务系统尚未整合到位，数据未能充分共享，行政审批业务仍存在“多套系统、多个流程、多次录入”问题。三是有的行政改革措施落实不够到位。国务院和各地优化营商环境政策均对区域评估以及工程建设项目并联审批、多图联审、联合竣工验收等改革事项作出明确规定，但部分地方政府因财政压力较大，区域评估工作进展缓慢。

究其原因，一是服务内容单一，没有充分考虑不同企业的个体差异，涉企服务质量有待提高，难以满足企业在融资服务、法律维权、品牌打造、政策咨询、劳动纠纷等方面的多样化需求；二是服务手段粗放，过度监管干预多，有效服务帮助少；三是服务方式失调，各部门各自为政，缺乏协同，一定程度上加大了企业的负担；四是服务意愿不足，尤其是对处于创业初期或发展遇到瓶颈的小微企业关注少、主动帮扶不够。

（三）依法行政工作存在短板

有的地方和部门法治意识较弱，运用法治思维和法治方式解决问题的能力不足。一是执法行为简单机械。涉企监督检查重复问题依然存在，多部门、多层级检查的统筹协调不够，甚至存在打卡留痕等形式主义、官僚主义现象。二是有的部门执法“以罚代管”，难以真正帮助企业解决问题。有的甚至直接把一些小问题作为违法违规问题上传征信系统，导致企业信用污点，给企业经营造成很大影响。三是地方保护和行政垄断仍然存在。四是出现“新官不理旧政”现象。一些地区以政策变化、政策未涉及、规划调整等为由，侵犯民营企业家合法权益，损害了民营企业扎根地方、长期发展的信心。

究其原因，是缺乏政策执行监督机制与惩戒措施，导致部分行政自由裁量权被滥用。访谈中，有的企业家反映监管盲目追求执法效果，对实际情况和历史遗留问题考虑不足，不够人性化。

（四）对中介机构、行业协会等社会团体的监管有待加强

有企业反映，部分中介组织存在设租寻租、法治思维缺失、服务企业不到位、行贿投机等问题。一些地方的能评、环评、安评、稳评等中介服务机构存在隐性的管控和垄断。有的企业反映，政府采购招投标、工程建设项目评审等领域“围标串标”、恶意低价中标等问题突出。部分行业协会、商会存在乱收费、高收费的现象，没有充分发挥桥梁纽带和行业自律作用。

究其原因，一是由于中介机构、行业协会、商会等规范化建设程度不高，对自身作用认识不到位，运行机制尚不健全，职能定位不够明确；二是对社会团体组织的监管和惩罚力度不够，导致部分社会团体存在侥幸心理。

（五）“清而不亲”“亲而不为”的问题依然存在

“清而不亲”的问题成为目前构建亲清政商关系的主要痛点，部分党政干部对民营企业“敬而远之”，由于怕犯错而产生了不求“有功”、但求“无过”的不作为、慢作为现象。部分民营经济人士，尤其是二代民营企业家、职业经理人、中小微企业主等与党政干部的关系较为疏远。

究其原因，一是政商交往的职责边界还不够清晰，行为标尺的刻度不够精准，政商双方对交往关系的度难以把握，导致双方“不敢亲”；二是有些领导干部缺乏专业素质，不知道怎么处理新情况新问题，导致部分企业家与党委政府沟通无力，双方“不会亲”；三是考核激励机制不完善，部分领导干部不敢为、不愿为和不作为的消极行为难被问责，有的领导干部工作创新带来失误却可能担责，而部分企业家尤其是年轻企业家刻意与政府拉开距离，导致双方“不愿亲”。

二、构建亲清政商关系互动机制和交往规则的基本思路

政商关系是政府与市场、党政机关与民营企业、领导干部与民营企业家相互关系的综合反映。亲清政商关系的构建是一项复杂庞大的系统工程，要处理好治理与沟通、权力与责任、政府部门与社会组织之间的关系，厘清政府与企业的边界，打破执行中难以操作的瓶颈。习近平总书记用“亲”“清”定位政商关系，在各种重大关系中抓住了人与人这个关键关系，既体现了以人为本的执政理念，也是因为宏观和中观层面的关系归根结底要传导到微观层面，落实到人与人的关系上。这种“自下而上”的政商关系模式，能够从微观入手精准施策，从而改变过去“上有政策、下有对策”的现象和“大水漫灌”式的政商互动模式，为塑造亲清政商关系互动机制与交往规则提供基本思路。

为科学有效地规范党政领导干部与民营经济人士的交往互动，应构建基于政治共识的以“大信任战略”为导向的亲清政商关系互动机制，建立共同参与、共同协商、互相监督、共同发展的交往规则，从传统的“关系型”政商行为模式转型为“法治型”政商行为模式。应建立一种边界清晰、权责分明、交往规范、监督有效、参与有序、激励有为、合作共荣的亲清政商关系互动机制和交往规则。边界清晰，即界定清楚政府（官员、公权力）与市场（企业、企业家）的活动范围，设置负面清单限定政府的活动边界。权责分明，即设置权力清单把公权力关进制度笼子里，设置责任清单使政府保护企业权益，实现对企业权利的一体化保护。交往规范，即对政商交往设置明文通则和分类细则，规范政商交往行为，防止交往蜕变为勾结、交谊蜕变为交易。监督有效，即完善对政商交往的监督，防止权力设租寻租。参与有序，即扩大公民和企业家有序参与决策的渠道，实现科学立法，从源头上保证政府和企业尊法信法守法用法。激励有为，即设计更科学的激励机制，激发政府和企业两个方面的积极性，引导官员奋发有为，激励企业家“富而思进”。合作共荣，即通过政府服务企业、企业回报社会的合作模式，实现双方之间的共同发展、共同繁荣，政商各安其位，各守其责。[1]

三、构建亲清政商关系互动机制和交往规则的对策建议

中共中央办公厅印发的《关于加强新时代民营经济统战工作的意见》指出：“建立健全政企沟通协商制度。推动构建亲清政商关系，是民营经济统战工作的重要任务。依托统一战线开展政企沟通协商，是构建亲清政商关系的关键之举。”因此，应在政企沟通协商制度创新上下功夫，推动构建政商协商制度体系。

从具体构想上来说，政商协商机制是其内部要素之间的相互关系、相互作用，通常由协商主体、协商程序、专门的协商机构和协商效力等要素及其相互关系构成。当前存在政商协商机制乏力、“选择性协商”以及公众参与度不高等等问题，协商主体各方追求自身利益最大化而不能兼顾各方利益，致使规范性机制的激励效果和规制效果均不尽如人意。健全政商协商机制的关键是保障协商参与者的权利、约束协商组织者的权力，从而确立协商行为程序。

（一）充分发挥工商联作用

政商协商活动技术性强，协商的组织与推进，协商结果的实施、评估、考核等，都应该由专门的机构承担。协商组织能影响协商民主过程的公正性和平等性，协商主持人对引领协商交流的进程，促进协商共治的公正，有着举足轻重的作用。因此，主持人人选应由政商协商确定，以主持人的公正公平性确保协商双方真实表达自己意见。

工商联组织的独特地位保证了协商组织的中立性。工商联及其商会组织主持协商能够保障非公有制经济代表人士平等的参与权、知情权、话语权，支持民营企业家代表与政府部门面对面协商议事。通过各级工商联和商会组织，架起党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带，建立统战部门牵头负责、党政有关部门协调配合、有关团体参与的践行亲清政商关系工作机制。通过健全组织网络，把重点高等院校、科研院所、大型企事业单位、新的社会阶层人士作为服务民营经济高质量发展的重点对象，调动党外代表人士服务民营经济的积极性。

（二）建立健全保障民营企业协商权利、规制公权力的制度

政商协商运行过程体现为公权力的运用，故和公权力的一般行为一样，其制度建设包含约束决策主体的权力和保障协商参与者的权利。

一是保护平等参与权。保证利益相关者机会平等地参与到协商中来，规范协商议事规定，保护民营企业话语权和平等参与权。

二是保护信息知情权。自由表达作为政商协商机制的内在要求，以掌握必要的信息资源为前提。对民企代表来说，对一些专业性较强的协商事项如环保等，如果信息获取不对称，就无法保证正确地表达主张。而知情权的实现又以协商组织者履行信息公开义务为条件，协商组织者不仅应全面、准确、及时地公开相关信息，而且要就参与者不了解、有疑惑的信息主动告知或应请求予以释明。[2]

三是建立责任追究机制。责任追究作为控制公权力的最后一道防线，对保障政商协商机制有序运转起着重要作用。责任追究也是监督反馈的后盾，如果监督反馈情况不与问责挂钩，监督反馈就会流于形式而缺乏震慑力。公民和民企的监督权是其协商参与权利的延伸，是保障协商结果落实的手段。需要对追究机制的适用条件和量级标准作出具体规定，比如怎么追究责任、谁来追究责任、追究什么责任，以对公权力主体形成实质性的制约。

为了更好地保障民企权益和制衡公权力，畅通政商关系互动机制，可以考虑组建民营企业家权益保护委员会。民营企业家权益保护委员会的成员可以由党委政府分管领导、行政部门工作人员、司法机关负责人、媒体记者、律师、民营企业家代表共同组成。民营企业形成诉求报告，由民营企业家权益保护委员会对民营企业的诉求限时办理、及时反馈、跟踪问效。

（三）重视协商程序的环节安排

总结各地协商民主治理实践，一般包含了五个阶段,分别是准备阶段、学习阶段、听证阶段、协商阶段和公民或企业代表投票阶段。在准备阶段中,组织者挑选出具有广泛代表性的参会者，为会议的多元视角提供基础。接下来会议代表用两个月的时间来学习与议题相关的专业知识和协商技巧。举办方举行多场公共听证会，从而使会议代表了解议题情况。协商会议根据基本的价值和目标对各种选项进行协商和评估，并根据会议共识向政府推荐最适合采用的解决方案。最后，由政府组织公民或企业代表就会议所推荐的解决方案进行投票表决。政商协商也是在不同的层面上重复类似的步骤，如听证、审改、协商、辩论等，其根本目的是促进对议案的深思熟虑，经过审议和沟通交流，将其变成正式决策。

（四）注重政商协商结果运用反馈的制度设计

要以制度推动沟通协商成果转化，建立督办反馈制度和科学的评估监督体系，吸纳涉企政策第三方政策评估，确保“事事有回音、件件有着落”。建立科学的考核制度和评价体系，使官员和商人有责有为。建立奖励机制，鼓励企业合规经营管理。建立激励与惩罚合理均衡的制度体系，压缩“权力寻租”空间。建立民营企业评价党政干部机制，把民营企业的评价作为政治上提拔重用或经济上物质奖励的重要依据。建立亲清政商关系评估指标和评价体系，发挥第三方评价监督机构作用，从亲清两个维度对各地的政商关系进行定期评估和专项评估，并将其纳入考核。

（五）重视政商交往“正负面清单”管理

可试点创设“亲清指标”与“亲清指数”，将亲的“程度”与清的“距离”具体化、精准化、数量化。“亲清指标”重在清楚罗列某一地方政商两个主体“为”与“不为”的界限，…重点在于根据企业需要政府提供哪些服务，细化政商交往的“正当行为”和“负面清单”。建议各地结合实际，从服务力（包括服务完备与准确度、服务成熟与成效度）、支持力（包括基础环境、金融环境、税负环境）、企业活跃度、亲近感指数（创业者对政府亲近的感知度）等方面制定“亲近指数”评价指标体系。在省级层面制定出台党政机关工作人员与民营企业家交往的正负面清单及行为指南，明确政商交往的界限和尺度，有序消除政商双方“不敢亲”的顾虑。由纪委、监委牵头成立联合检查考核组，对各地政商交往情况进行专项检查，作为奖惩的重要依据。