“立制明制”“聚势展势”“扩术优术”——国家治理现代化视野中的统战优势及其效能提升

张艳娥

（西安财经大学，西安710100）

经过百年马克思主义中国化的不断创新，统一战线从马恩原典发展出中国特色，从零散论述整合为理论体系，从理论构想落实为中国实践。进入新时代，随着我国社会结构日益多元化，社会领域不断涌现新群体，统一战线也挺进到治国理政的第一线；挺进到扩大群众基础、巩固执政地位的第一线；挺进到化解社会矛盾、推进协商民主的第一线；挺进到加强思想引领、凝聚人心共识的第一线；挺进到拱卫国家安全统一、致力民族复兴的第一线，成为争取人心“最大政治”的基础性工作，上升到国家“治理之道”的全局性高度。关于如何全面把握统一战线在国家治理现代化中的定位与效能机理，虽然已经引起不少关注，但其内在仍有不少问题需要进一步研究阐发。可以说，当代中国国家建设与治理中的统一战线具有无产阶级解放事业的质性规定，又同时立足中华文明历史的基本底色，是科学社会主义理论逻辑与当代中国政治社会发展逻辑相统一的成果体现。兼具民主建构政治发展意义和治国理政技术价值的统一战线在当代中国国家治理现代化进程中具有不可或缺的地位。统一战线作为策略侧重术，作为战略旨在顺势聚势，而作为治道其基本依托是制度。在当代中国国家治理中统一战线优势效能的挖掘和提升应从“制”“势”“术”的协调统一系统着力。

一、国家治理中的统一战线：“制”“势”“术”的有机统一

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是党领导人民运用国家制度管理社会各方面事务的能力。这非常明确地告诉我们，我们所讲的国家治理并不单纯是传统的皇权统治者的国家统治，而是在国家职能政治统治性与政治管理性的双重逻辑中展开的，“既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与 ‘理’的有机结合”［1］，具有国家权力结构理念、制度规定和治理方略的多重意涵，是政道与治道的有机统一。也正因如此，兼具民主建构政治发展意义和治国理政技术价值的统一战线在当代国家治理现代化进程中尤显重要，具有作为“政治斗争策略、建立全面支配优势的结构优化战略、现代国家建设杠杆的国家治理之道”的多重面相［2］，发挥着不可或缺的作用。

（一）政治斗争与团结的策略：国家治理之术的统一战线

毛泽东最早用“法宝”一词来把握统一战线的涵义与价值，“法宝”即克敌制胜的利器，百用不爽的秘籍，集中揭示了统一战线的工具价值与策略性质。党的统一战线缘起于以弱胜强的革命战争的需要。在“两头小、中间大”的社会结构中无产阶级要推翻实力远胜于自身的三座大山的压迫，必须最大限度扩展自己的联盟阵线，最大限度分化和孤立政敌。因此，实事求是、抓大放小、利用矛盾、各个击破、有理有利有节，这些就构成了作为斗争与团结策略的统一战线的精髓。

在中国传统政治文化中，存在重“政术”而轻“政理”的政治取向，策略与谋略术占据着相当大的比重。术的本意，无非指审时度势、因事制宜的灵活手段，这在诸如兵家、道家、法家、纵横家的相关理论有很多体现。中国古代常可见到的“盟会”“合纵连横”“兴教安众”等从某种意义上也可以理解为广义统一战线的典型行为，其大多由于缺乏共同理想信念和制度安排，而更多地表现为一种策略型统战。单纯作为政治策略的统战术，具有时间性、博弈性、功利性、手段性等特点，虽然在任何时候都不可或缺，但也无法单独发挥更大价值，因此，必然要上升到战略依托制度的安排，才能体现出价值。

（二）促进发展的优化整合战略：国家治理之势的统一战线

统一战线不仅仅是策略，其同时也是战略。作为战略的统一战线，是在承认和尊重多元社会结构和利益差异的基础上，围绕着全局和根本性目标，依托组织及制度的优化调整，形成稳定长效的建设性政治局面的战略布局。

在马克思主义统一战线理论中国化的过程中，统一战线从策略不断向战略层面转变是一个重要轨迹。从革命到建国、治国，通过统一战线的战略性转化，不仅拓宽了党的生存与发展空间，而且确立了各革命阶级（阶层）长期共存的合作关系，进而奠立了当代中国现代性国家的格局与组织形式。在抗战中，共产党在根据地政权中实行“三三制”，是统一战线上升到局部政权建设和国家建设领域的典型实践。1949年《共同纲领》对新政权的定位，反映了统一战线在国家战略层面的全面组织化和制度化。在改革开放后，中国在全局的意义上对社会经济政治结构的重组和优化，更进一步体现和运用了统一战线的战略性功能。作为战略的统一战线能更为集中地体现无产阶级统一战线的本体论价值，那就是在无产阶级政党领导下实现全人类的解放。无产阶级只有解放全人类才能最终解放自己，这决定了其必须联合世界上一切革命的阶级一起进行伟大的社会革命。实现人类最终解放的目标，需要坚持最低纲领与最高纲领的统一，始终围绕无产阶级在不同时期的奋斗目标而凝聚人心力量。这一原则赋予了无产阶级统一战线战略价值，而绝不仅仅是“合纵捭阖”之术。正如邓小平所指出的：“固然，统战工作有其策略性，但更主要的是它的战略性”，“统战工作是我们党的总路线总政策的一部分，是要贯彻到底的”［3］。

统一战线战略性与其策略性运用之间并不矛盾，而是相互统一转化的，战略目标赋予策略方法以宏观方向引领和正当性价值，而战略目标则要通过多样性的策略方法来实现。以传统政治话语来讲就是坚持“势”与“术”的统一。立足唯物史观，一个政策或制度安排之所以能被说是“战略”或“战略性”的，根本上是因其立足社会发展规律、顺应社会历史趋势。这与中国古代朴素唯物论对“势”的理解具有一致性：“势”之内涵极为丰富，有时势、形势、趋势、规律之多重意涵。战国时期的策士常以合纵连横的“捭阖术”来转危为安，运亡为存，但其“术”的运用皆需以“势”为基础。在政治实践中，针对不同社会群体，或联合团结或矛盾斗争，皆需参势、因势、顺势、造势，这里面蕴含丰富的国家治理资源，体现在统一战线的历史实践之中，值得我们深入挖掘。

（三）作为治理基轴的制度体系：国家治理之制的统一战线

统一战线之所以能由政治联合与斗争的策略、优化政治社会阶级阶层力量的结构性战略，进而成为中国社会主义国家治理的制度基轴，其实践逻辑是基于无产阶级政党成功领导中国革命到建国、治国的进程；而其历史和理论逻辑则根源于科学社会主义由一种理论和运动到全面发展为一种独立的社会制度形态的客观事实。

理论界从具体制度层面把握和理解统一战线起自于上世纪80年代，可以看作是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在实践中重新得以运行的主观性反应。伴随着中国特色社会主义制度体系的建设发展与完善，对于统一战线与中国制度体系的渗透性、关联性、一体性的关注在理论上进一步纵深发展。将统一战线置于国家建设与国家治理体系的全局高度整体认识成为必然。我们认为从制度层面认识统一战线，不宜将其狭义化到具体制度性领域来认识，如仅认为其指的是我国的新型政党制度、民族区域自治制度及宗教事务管理条例等处理政党、民族宗教等特殊群众关系的制度规定等。当然不可否认，这些基本制度和具体规定确实是统一战线制度性体现的最集中和重要的成果。

从制度视角认识统一战线在中国国家治理中的定位应将其作为一个体系，体现在宏观价值和中微观制度运行两个层面上。在宏观价值层面，统一战线集中体现了中国国家治理的价值理念和制度原理，反映着国人对理想的政治秩序和治理最高境界的追求，我们常用天人合一、和谐共生、海晏河清等词眼来描绘这一价值理念。借此，也有研究者将中国的治理概言为大一统格局、合作型政治或统战性治理等特点。同时，统一战线是中国整个制度体系的内生性基因［4］，与国体、政体及其他基本制度内在联系在一起，我们所讲的中国制度优势，其大多都蕴含在统一战线之中。在制度规则和运行的中微观层面，“统一战线制度主要是指在一定历史条件下形成的，用于规范全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护祖国统一的爱国者之间关系的各种社会体系或体制，以及用于规范政治联盟内部成员主要关系的带普遍性的政策法规和规章等”［5］。包括基本制度和重要制度的新型政党制度、民族区域自治制度、特别行政区制度和社会主义协商民主制度等；也包括统战工作领域中的制度规则，如统战工作制度、统战组织制度、统战领导制度、统战调研联系机制、统战学习宣传机制等。统一战线的制度化发展实现了其从策略之术、战略之势到治国之制的重大跨越，使统一战线全面贯彻体现在治国兴国的全局之中。

二、统一战线助力国家治理的优势机理：复合制度、共同价值、人心凝聚

党的十九届四中全会从13个方面概括了中国特色社会主义制度的显著优势，“13个显著优势”的系统归纳与总结，是中国特色社会主义制度理论发展的重要里程碑，为强化制度认同、坚定制度自信提供了重要指引。中国制度治理体系的显著优势包括党的领导优势、人民民主优势、集中力量办大事优势、法治优势、民族团结优势、所有制优势、理念精神优势、公平正义优势、创新发展优势、人才优势、“一国两制”优势以及外交优势等，贯穿于整个制度体系的根本制度、基本制度、重要制度及其运行机制之中。我们可以进一步讲，这些显著优势大多都蕴藏于统一战线实践之中，与统一战线密切联系在一起。中国治理体系的核心在于党的领导与人民本位的统一，而统一战线是连接党的领导与整合人民力量的桥梁，是实现党的集中统一领导的重要机制；中国治理模式的关键是坚持一致性与多样性的统一，而正确处理“一”与“多”的关系是统一战线的基本方针；中国治理优势的重要体现是和合一体、集中力量办大事，而凝聚人心、化解矛盾、广泛协商正是统一战线的重心所在。统一战线功能的发挥是系统性的，是“制”“势”“术”有机统一的整体发力。

（一）以政党中心的复合性制度结构为依托，保障党的集中统一领导落到实处

对于中国这种政党全面领导的国家治理模式，有学者用“政党中心”来加以理解，这一概括被许多研究者所接受。在此基础上，不少研究者提出“党政双轨结构”［6］“政治统合治理”［7］等概念分析其具体结构，这给我们以深刻启发。改革开放后，在上层建筑“政党中心”和经济市场化力量推动下，兼顾权威体制与有效治理的双重诉求，演化出当代中国国家治理的一种新型的政党中心复合性治理结构，这一结构虽然还没有完全定型，但已经成为中国国家治理体系最突出的特征。这一治理格局结构统一、协调有效，其核心都是围绕中国共产党的领导权而展开。“中国共产党是国家与社会的领导核心，是政治制度和政治过程的轴心与中枢。制度体系中的立法权、行政权、司法权、监督权以及介入政治过程的其他权力如政协的参与权等，均整合于中国共产党的领导体系。”［8］

这一政党中心的复合结构以党政结构为核心，涵盖中央地方结构、政党与社会结构、政治与经济结构等国家治理基本领域，中心稳定，圈层相交，是中国治理优势效能的制度性结构依托。这一制度体系从根本特征上是统一战线性质的、具有统一战线特征的具体性制度，如多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、特别行政区制度等。这一治理结构中，从权力配置看，中国共产党是领导核心，起到总揽全局、协调各方的作用。党以基层组织体系为轴心，通过多样化的群众工作、统一战线工作对多元社会主体及其所掌握的资源，“化多为一、化差异为统一、化分散为团结”，党和国家其他各项事业都在中国共产党统一领导下进行，保证全国一盘棋，注重集中力量办大事；从治理的运行机制看，国家治理中的各项事务、各项政策能最大限度地凝聚共识，在执行过程中兼顾不同阶层、不同群体的利益，追求最广大人民的根本利益；从国家治理的动力机制看，政党中心的复合结构能保持动态稳定，实现国家大局一致性与社会多样性的统一，呈现出典型的合作型政治格局和治理图景，与西方国家的竞争性局面差异迥然。而这些正是我国强大治理优势的生成载体。用统一战线话语来说，我国独特的国家治理格局“是以中国共产党为圆心的国家团结、一致性与多样性统一的国家秩序为主要内容的国家治理实践”［9］。

（二）以服务中华民族伟大复兴为价值目标，引领国家治理的运行方向

社会主义国家治理体系是建立在生产资料公有制基础上的，是以领导和支持人民当家作主为指向、以回应人民对美好生活的向往为旨归的民主体系。居于其治理结构核心的无产阶级政党秉承人民群众历史观，在方法论上坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，在党性与人民性的统一中将国家意志与人民意志紧密连接在一起。这一由先锋队政党全面领导的治理体系源于最大多数人、为了最大多数人、依靠最大多数人，最能体现以公共利益为依归的正义价值。“共产党无疑仍然是一个超越于国家机器以及其他（西方意义的）党派组织之上的超级政党。它代表的是共产主义/社会主义的理念，被设定为是代表绝大多数人民的利益和意愿的实体。”［10］从国家治理的价值取向看，党和国家各项事业都坚持以人民为中心，始终把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿于党治国理政全部工作之中，能较好地兼顾“实质正义”与“程序正义”双重诉求，体现绩效合法性与程序正当性的统一。统一战线作为党的特殊群众工作，始终坚持以党的先进性理念引领社会多元性群体，凝聚人心和力量，服务于民族复兴伟业，能体现以公共利益为依归的正义价值。中华民族的伟大复兴事业是人类解放事业的重要组成部分，以服务民族共同体的复兴为旨归与以促进人类的自由全面发展内在统一，这也是无产阶级统一战线的最高本体性价值。

（三）以做好“人心这一最大政治”工作为中心环节，实现治理秩序与效率的统一

实现中华民族伟大复兴必须凝聚人心、汇聚力量，“人心是最大政治”，人心凝聚的过程就是力量凝聚的过程，集中了力量就能办成大事、难事。首先，统一战线大团结大联合的行动逻辑为凝聚人心工作提供了行为准则。“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”［11］，马克思列宁主义关于多阶级、多阶层、多政党开展政治合作的思想，影响了中国共产党对于中国政治整合和国家治理实践的认知。团结一切可以团结的力量、联合一切可以联合的力量，这是做“人心”工作的基本遵循，不仅成为革命、建设、改革的一种优良传统，而且成为国家治理的一种制度沉淀和行动自觉。团结联合要处理好一致性与多样性的关系，“一致性是共同思想政治基础的一致，多样性是利益多元、思想多样的反映，要在尊重多样性中寻求一致性，不要搞成 ‘清一色’”［12］。其次，统一战线的“中道和合”精神为做人心工作提供了理念支持。统一战线在当代中国政治社会实践中最大的文化价值就是承载和展现了传统文化中的“中道和合”精神。“政通人和”一直是中国人对理想政治的追求，也鲜明地反映着当代国家治理的秉性特质。“中道和合”讲究和而不同、求同存异，讲究协商协调。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［13］再次，统一战线综合统筹的策略方法最大程度凝聚共识，构画“人心”的最大同心圆。无产阶级政党在革命时期坚持原则的坚定性与策略的灵活性相统一、坚持有理有利有节相结合、将政策策略与长期战略相结合等方法在当代国家治理实践中仍然具有重大价值。

进入新时代，随着我国社会结构日益多元，前进道路上面临的可预见不可预见的风险矛盾增多。我们在实现中华民族复兴伟大梦想的新征程中，要推进好中国特色社会主义伟大事业各项工作，搞好党的建设这一伟大工程，同时要时刻准备进行许多新历史条件下的伟大斗争。形势越是尖锐复杂，统一战线工作的重要性就越凸显，并且已经进入到巩固党的执政地位、扩大群众基础、拱卫国家安全、化解社会矛盾、凝聚人心共识、推进协商民主等各领域工作的第一线。当代中国国家治理“政党+政府组织”的党政复合结构，将中国共产党的组织形态、意识形态与特色的政府科层制有机融合、相辅相成，能有效克服单纯科层治理的不足，实现政治权威与治理效率的统一。统一战线是这一独特治理结构的重要构成环节，是落实党的领导、实现政党对国家社会整合的重要政治机制。统战工作做的好不好，直接关涉党的领导权威与治理绩效。

三、统一战线优势与效能的进一步提升：“立制明制”“聚势展势”“扩术优术”

（一）立制明制：统一战线的制度化及其有效运行

统一战线是中国国家制度治理体系的内生性基因、初始性动力，同时也是中国国家制度治理体系的基础性组成部分，可以从隐在和显在两个层面把握。作为隐在的制度基因，统一战线与中国特色社会主义制度体系历史同源、历程同构，是其内生性逻辑；作为显在的制度表现，具有统一战线性质或涉及统一战线领域的相关基本制度、重要制度及规则，已成为中国制度体系的重要组成部分。

统一战线制度化发展及制度建设成果在长期的实践中已经发挥了重大作用，体现了作为中国特色国家治理安排的重大价值。但是，作为一项全局性的制度体系，统一战线制度建设仍不够完备，需进一步完善和发展。

首先要加强对中国制度模式下的统一战线特质的研究和理论阐述，进一步增强制度自信，明白“我们应该坚持完善什么，巩固发展什么”的深层理性认知。另一方面，就是在相对具体的制度建设层面，要进一步完善统一战线制度的内容体系。首先是坚持和创新统一战线制度实施的配套制度机制，如在多党合作制度方面，着眼强化党外人士有序参政、发挥作用以及加强监督的制度设计，深化人民政协作为中国特色制度安排的定位，特别是强化县以下基层政协的相关制度设计。在民族区域自治制度方面，在实施民族区域自治过程中，要通过制度化、法治化手段维护民族团结、反对民族分裂，促进民族交流、交往、交融，铸牢中华民族共同体意识。在特别行政区制度方面，重点完善“一国两制”制度体系建设，健全中央对特别行政区的依法管治权，健全基本法实施的相关制度和机制，特别是增强维护国家安全和增进国家认同的相关制度安排。在宏观经济领域，坚持完善社会主义基本经济制度，既体现社会主义制度优越性，又同我国初级阶段生产力发展水平相适应，健全民营经济发展的法治环境和制度环境，进一步加强民营经济统战工作，着力构建亲清政商关系的相关规则体系。在社会主义协商民主制度方面，重点加强协商民主的制度化、规范化、程序化、法治化建设，不断增强社会主义协商民主的程序性和可操作性。

其次是在统一战线领域的具体制度规则建设上，要顺应新时代社会主要矛盾的变化，构建回应统一战线成员多样化需求的统一战线工作制度规则。同时健全和完善统一战线党内法规，深入推进依法依规统战，进一步学习贯彻《中国共产党统一战线工作条例》。出台相关解释性文件，同时增强《条例》的执行刚性，加强对落实执行《条例》的监督，为全面依据《条例》开展新时代大统战工作奠定基础。

再次是建立健全统一战线内部相关制度执行的法律法规，全面提高统一战线制度的规制效能，解决统战领域制度化不足、制度执行软化、虚化等问题。当然在实践中，我们也要辩证认识统一战线的制度化，注意防止割裂统一战线制度运行与策略、战略之间的统一性。其表现是在工作中，不敢用心去广交朋友，交真朋友。如在新型政商关系构建中，只重 “清”、重界限，而不敢真心去交朋友、真心为非公有制经济领域人士解难题，促进其健康成长，从而产生“制度性懒政”的行为。

（二）聚势展势：服务民族复兴大势构建大统战格局

统一战线策略运用始终是与战略判断、顺应发展规律趋势相结合的。中国传统政治实践中讲的势，是合乎事物合理的自然走势，侧重“时势”，同时，也重在讲这种自然走势形之于物的具体形态和局面，即是“形势”。识势、顺势，是政治家回望过去、展望将来并最终作出决定的依据。同时，“势”的思维也与马克思哲学历史观的尊重体现社会历史发展规律、与时俱进的观点和方法契合一致。这些无疑都是新时代进一步激发统一战线优势和效能的宝贵资源，需要充分吸取和挖掘。

首先，在实现中华民族伟大复兴与构建人类命运共同体的互动统一中聚势展势。在部分与整体、基础与延伸的纵深中挖掘和传播“铸牢中华民族共同体”，为世界发展提供的中国方案和中国经验。同时，着力推进构建人类命运共同体，为中国的持续稳定发展提供更为安全和平的外在环境。其次，坚定中国特色社会主义在民族国家共同体建构中的价值导向性的发挥，在中华民族伟大复兴与社会主义事业伟大复兴的内在统一中完整把握中国梦的内涵。引领统战成员识势明势，坚定对中国特色社会主义的四个自信，共同致力于中华民族伟大复兴的历史伟业之中。再次，党员干部要加强学习，树立“统一战线是全党的工作”的理性自觉，提升战略思维、大局思维、最大公约数思维、底线思维等能力。立足民族复兴之大义、人类命运共同体之大势，构织起各领域交融、各群体共同围绕于中国共产党周围、内外互动的最大同心圆格局。

（三）扩术优术：挖掘和运用多样的策略方式与方法

首先，坚持领导与引导相结合。坚持党对统一战线工作的全面领导，同时，通过科学引导实现党的领导。比如总书记在全国宗教工作会议上指出，做好党的宗教工作，要善于因势利导，关键是要在“导”上想得深、看得透、把得准，做到“导”之有方、“导”之有力、“导”之有效，牢牢掌握宗教工作主动权。其次，坚持政策与法治相结合。政策和法治是统一战线工作的两个主要手段。要继续重视依靠政策和策略开展统战工作，同时也要强化统战工作的法治化思维。再次，坚持利益体现与情感认同相结合。利益体现是党的统一战线人心工作的基础性方法，但它不是唯一方法，做好人心这一最大政治工作也需要激发广大成员的深层次情感认同。进入新时代，统一战线工作应顺势而为，综合运用好多种工作机制，更好地发挥先进性感召机制的统战效应。最后，坚持存异与融合的相结合。统一战线是一致性与多样性的统一体。一致性主要强调增进政治共识，多样性主要强调尊重差异性。对于差异性，需要分类采取尊重、维护和促进转化策略。做好新时代统一战线工作，全面发挥其助力国家治理的效能，既要强调尊重差异性，也强调通过融合增加联结。近年来，统一战线领域推进融合发展的政策体系日渐成型，融合发展服务于中华民族伟大复兴的认识更加深入，特别是伴随着统一战线工作挺进到维护国家安全、遏制和反对分裂主义的第一线，我们就要高度重视求同的同时要敢于斗争，存异的同时要站稳底线。

总之，在国家治理现代化的框架中更进一步发挥统一战线争取人心、凝聚力量的组织优势，人才荟萃、智力密集的资源优势，政治参与、广泛协商的民主优势，理顺情绪、化解矛盾的功能优势，助力党的集中领导的政治优势，全面提升其效能，要将制度层面、战略层面和策略运用内在统一起来，不仅要重视力量对比，更要重视人心向背。不仅要讲策略，也要讲战略；不仅要用政策，也要用制度和法治。不立足社会发展规律趋势之大势，统战就会沦为纯粹策略的捭阖之术；不立足民族复兴之大义，构织起最大同心圆，统战就会沦为孤军奋战；不守住制度底线原则，坚持问题导向，统战就会沦为花瓶摆设。在国家治理现代化的视域中，统战工作应当以实现中华民族伟大复兴的中国梦之战略大势来完成政治整合；以和而不同，情、利、节结合及协商对话机制等来完成社会整合；以中国特色社会主义制度为根本来完成制度整合。这样其助力国家治理现代化的优势功能会更为全面彰显出来。