社区参与公共危机治理的法律机制研究

刘诗琪 周海滔

（1.中南民族大学法学院 湖北 武汉 430074;2.中南财经政法大学法学院 湖北 武汉 430073）

现代社会公共危机的爆发频率、波及范围、危害程度比以往任何时候都更为明显，极易造成局部地区乃至全球范围内动荡不安，人口跨区域流动日益频繁和人口结构日益复杂更加剧危机治理难度，传统治理模式愈发难以适应现代社会之需求。贝克指出，风险社会背景下“风险在扩散过程中展现出了具有社会意义的回旋镖效应”[1](P29)。为此，十九届四中全会提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”重大命题，作为完善共建共治共享的社会治理制度的重要内容，对形成符合中国国情的公共危机治理模式意义深远。公共危机治理是与常态治理对应的治理形态，社区作为基层治理重要主体，自然也要实质参与危机应对过程。然而，我国现有规范对社区的法律界定不甚明晰、授权不够充分，同时缺乏制度化、规范化、程序化的法律机制作为保障，严重掣肘社区及时应对公共危机。为此，建立和完善社区参与危机治理的法律机制势在必行。

一、公共危机治理中的“社区”及其内涵

（一）不同语境下“社区”的具体涵义

规范层面，我国极少使用“社区”概念作为正式法律用语指代城市基层治理力量，绝大多数法律均采用“居民委员会”予以指代。例如，社区虽在《传染病防治法》出现四次，但指向的均不是治理主体意义上的社区，而是城市特定行政区域，其在《居民委员会组织法》更是只出现一次。有学者指出，社区建设要以空间为基础，同步推进以公共服务为内容的日常生活单元、以激发社会活力为目标的居民自治单元、以城市公共安全为基础的社会管理单元[2]。然而，这也只在同种语境即作为地域概念使用“社区”，却未准确揭示不同语境下的内涵。

一般而言，社区概念常在三种语境里使用。1.作为地域概念，代指城市范围内特定行政区域。城市与农村不同，后者有山川、河流、村落分布等作为自然阻隔方便划分治理单元，前者缺乏自然标志作为治理单元划分标准，只能人为地将特定街道、小区或经济关联性作为划分依据，如某街道下辖五个社区，这里所说的“社区”即为地域概念。然而，即便限定在此语境，人们交流过程中仍会产生歧义。对此有学者指出，社区可以分为行政社区、自然社区、专能社区三种类型，其中行政社区是政府为方便行政管理划定的特定区域，自然社区因生产生活关系缔结，专能社区则因专类活动形成[3](P112)。由此，社区作为地域概念可最大程度得以廓清。2.作为集体概念，代指共同生活在城市特定区域内的社会生活共同体。民政部在2000年制定的《关于在全国推进城市社区建设的意见》曾对“社区”进行界定，即“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，实际上就是以共同居住地为联系纽带的全体居民。其时代背景是，改革开放以来计划经济体制的逐渐解体和市场经济体制的逐步确立，单位作为城市居民组织形态愈发难以适应经济社会发展并退出历史舞台，于是根据居住地标准划分出的社区作为城市治理基本单元便应运而生。有学者认为，社区治理共同体即为生活共同体和利益共同体之和[4]。就此而言，社区早已超越单一对地域社会实体的现实指涉而成为具有总体性意涵的概念[5]。3.作为组织概念，代指城市基层党组织和居民自治组织，特别是居民委员会。我国基层群众自治制度建立在城乡二元制结构基础上，农村地区以行政村为基本单元设立村委会，城市地区以社区作为基本单元设立居委会，方便群众自我管理、自我教育、自我服务。基层群众自治与国家政权存在功能上的互托、价值上的互补关系，二者在基层社会治理中相互依托、分工协作，基层群众自治蕴含的直接民主是对人民代表大会制的代议制民主的重要补充[6](P55)。在整个自治组织体系中，居民委员会只是社区居民实行自治的一种组织形式，治理主体意义上的“社区”内涵远比前者丰富，是众多构成要素组成的集合体。

（二）公共危机治理主体意义上的“社区”

治理主体意义上的“社区”不是前述三种语境的单独运用，而是三者的有机结合，具体涵义是:城市基层社会治理首先以社区作为基本单元，在此基础上基层党组织和居民委员会要协调处理社区内部构成要素的内在关系，有效组织整个社区生活共同体一起参与基层治理、应对公共危机。

1.从外部视角来看，社区参与公共危机治理过程中要处理好自身与上级党委和政府的相互关系，即坚决服从上级党委全面领导和接受政府指导，积极协助政府从事危机治理，畅通“政府—社区”应急管理体制机制。（1）社区党组织要服从上级党委的全面领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。我国宪法明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这同样体现在公共危机治理全过程。（2）社区要接受政府指导和依法协助政府从事公共危机治理工作，其中居民委员会的作用尤为重要。按照社区主导角色，有学者将其大致分为行政引导型、企业主导型、自治型和专家参与型社区[7]。其中，行政引导型社区受政府影响极大，自治型社区则更强调共同体自身管理。依照国家与社会二元划分之逻辑，社区本是居民自治重要场域，而实践中，社区特别是居民委员会俨然成为街道办下级行政组织，自治功能反倒大幅弱化，这被学界习惯地称为社区行政化现象①。究其原因，乃是与“强国家弱社会”格局下社会自治能力不足、社会管理体制转型滞后、政府职能转变困难和居委会受资源限制等因素密切相关[8]。因此，居民委员会虽非行政层级，但必定要成为典型的执行层级和治理层级，且要在关键时刻及时作出有效回应甚至是微观决策[9]。特别是在公共危机持续期间，居民会议和居民代表会议难以正常运转的情况下，处理社区与政府关系的首要是居民委员会与政府的关系。

2.从内部视角来看，社区必须协调好内在各构成要素间的关系。治理主体意义上的社区不等同于全体居民，更不是居民委员会的同义词，其治理权威至少包含三方面来源，即党的力量、自治力量和社会力量。（1）党的力量主要是指基层党组织及其党员，这是社区参与公共危机治理的领导力量。基层党组织应当充分发挥统揽全局、协调各方的领导作用，不仅要统筹多元治理主体各司其职、各尽其责，更要推动各方相互配合、衔接有序。（2）自治力量主要指居民自治组织和社区居民。在行政社区层面，现有规范大都以居民委员会作为特定权力的授予对象，但居民自治组织显然不只有居民委员会，居民会议、居民代表会议、居民小组会议、居委会共同构成居民自治组织体系，都是实现基层直接民主的重要形式。在自然社区层面，因共同生活在相同小区建立的业主大会、业主委员会也是自治力量的重要组成部分，它们在本小区范围内应对公共危机应享有特定处置权。除此之外，全体居民是社区参与公共危机治理的基础，要充分借助党组织和自治组织来动员原子化的居民，完善他们依法参与危机治理的制度化渠道。（3）社会力量指社区有关企业、小区物业和社会组织等，是社区参与公共危机治理的重要补充，特别是在物资供应保障、专业知识技术等领域具有相当优势，可有效弥补公共危机持续期间治理力量严重不足之窘境。

二、社区参与公共危机治理的理论基础与现实背景

公共危机本质上是一种影响广泛的负公共产品，除了政府作为主责行动者以外，企业、媒体、公众和社会组织都是危机应对主体行动者[10]。社区之所以参与其中，根本原因在于它自身处在公共空间或公共领域，所以有维护共同体秩序之客观需要，这与政府参与治理的动机存在本质区别。

（一）社区参与公共危机治理之理论基础

1. 社区参与公共危机治理是基于国家与社会二元划分的理论逻辑和框架，作为社会公权力的行使主体参与进来。在我国以往政治学、社会学和法学研究中，国家与社会二元逻辑的划分方法并未引入，且中国传统观念中也根本不存在西方话语体系或严格意义上的“国家—社会”二元论，尽管这种研究进路在国外已相当成熟。但随着改革开放以来经济社会迅猛发展和市场经济体制逐步确立，社会开始作为独立力量从国家中剥离和享有特定自主空间，虽然它没有完全脱离国家管理，为此也有不少学者开始在社会科学领域中引入“国家—社会”二元划分的研究思路。社会和国家的关系先后经历一元同质、二元对立、平衡互动的过程[11]。特别是随着基层群众自治制度在我国的确立，学界普遍认为农村和城市基层应更多强调自我治理，国家只能给予适当指导，抑或是只负责行政管理相关的事项，从而给予社会更多自主空间。在此背景下，社区作为社会领域重要的自我组织力量参与基层治理逐渐兴起和深入，从而在外在形式上呈现国家公权力和社会公权力两种运行轨道。新时代以来，社会治理共同体建设建立在国家和社会的协同关系上，更加强调国家和社会二者相互依存，以实现国家和社会相互促进和形塑[12]。例如，本次新冠疫情防控中“国家和社会”共同在场的动员式治理不仅使国家力量延伸到社会，也通过社会力量响应国家动员的方式提高体制统合和社会协同，国家权威和社会参与由此相互嵌合[13]。

2. 社区参与公共危机治理是习近平新时代中国特色社会主义思想的题中之义和具体实践。新中国成立特别是改革开放以来，我国先后经历社会管控到社会管理，再到社会治理的历史性飞跃，社会治理理念不断提升、治理结构不断完善、治理资源不断增多、治理方式不断创新和治理逻辑不断提炼，基本适应不同历史时期发展的客观需要。习近平总书记曾经深刻指出:“治理与管理，一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这意味着，国家和社会治理不再只是党委和政府的责任，也是社会各方的责任;不再是简单的管理与被管理关系，而是各方主体平等协商、合作互动的关系。新时代特别是十九大以来，党中央提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，强调多元主体在党的领导下协同参与治理，不断向基层下沉治理重心，社区作为基层治理主体自然要主动参与公共危机治理并发挥基础功能。

3. 社区参与公共危机治理还是现代公共危机治理理论——协同治理理论的必然要求。风险社会背景下公共危机通常综合突发性、紧急性、复杂性和不确定性等诸多特征，极大地增加了治理难度。在此背景下，单凭政府自身力量已然无法快速、高效地应对各类公共危机，社区在城市基层治理主体中的重要性越发突出[14]。为解决前述问题，协同治理理论也开始在我国逐渐兴起和发展，对克服全能政府理念下公共危机应急管理模式的弊端意义重大。一般认为，公共危机的协同治理有四层基本内涵，即治理主体的多元性、治理权威的多样性、各主体自愿平等与协作，协同治理的直接目的是有效预防、处理和消弭公共危机[15]。它高度重视子系统的协同关系、系统演化的动态性、系统各微量元素相互作用的非线性及秩序形成的自组织性，权力结构上讲究政府、非政府组织、企业组织及公民个人等主体形成一种权力与责任对等、制度化、常规化的多元治理结构[16]。协同治理理论适应了现代公共危机治理多层次、多样化、多方面的现实需求。在该理论指导之下，要壮大非政府组织力量和培育民间组织构建协同治理的组织体系，强化协同治理的“软硬件”建设，建立政府和社会组织的多方位合作机制[17]。由此，社区参与公共危机治理的制度空间不断拓展。

（二）社区参与公共危机治理之现实背景

以往公共危机治理过度强调党委和政府的管控和管理作用，相对缺乏基于自治的内生动力，导致社区内部蕴含的巨大能量未能有效发掘和充分利用，难以适应公共危机治理要求短期内迅速、持续投入大量治理力量和治理资源的实际需要。因此，各级党委和政府虽然是公共危机治理的第一责任人，但仅由它们作为治理主体却存在明显局限性，尤其是爆发新冠肺炎疫情这样的全国性突发公共卫生事件时，过度依赖单一主体显然不太可行，这正是传统公共危机治理下各级政府投入大量治理资源但却难以实际转化为治理效果的关键所在，因为资源在下沉基层过程中会被无形消解，造成社会治理内卷化现象严重。例如，新冠肺炎疫情防控要求大量治理人员参与返乡人员摸排、体温检测、设置卡口和送医送药等工作，如果均由各级党委和政府负责执行必会造成巨大人员缺口，而动员社区居民则能够有效缓解政府治理压力、大幅提升治理效能。

同时，社区内部蕴含公共危机治理的巨大能量，是有效弥补政府治理不足的关键所在。社区治理是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程[18]。从这种意义上而言，社区无疑是公共危机治理的前沿阵地，社区“两委”成员在与社区居民长期生活交往中建立并保持着良好的互动关系，这在公共危机来临时能够有效转化为治理效能。例如，本次新冠肺炎疫情防控过程中，社区居民迅速响应基层党组织和居委会的号召捐款捐物，或是直接参与返乡人员摸排、设置关卡、送医送药和体温测量等防控工作。现代社会是高风险社会，风险的跨界性增强、传导性加快，极易形成风险综合体，这就迫切要求我们不断完善共建共治共享的社会治理制度来整合优化社会资源，从事前、事中和事后的整体视角进行防范，从源头、传导、转化等关键环节着手化解[19]。社区作为基层治理的基本单元，是联系人民群众的“最后一米”，提升社区防范和化解公共危机的能力水平能够将部分公共危机及时遏制在萌芽状态，或是将其对社会所造成的危害降至最低。

三、社区参与公共危机治理的问题检视

社区参与公共危机治理当前尚缺乏法律明确规定，更多的是依靠党委和政府推动，抑或简单地作为政策执行者。然而，风险社会背景下公共危机通常综合突发性、紧急性、复杂性和不确定性等多种特征，过度依赖党委和政府难以及时有效作出应急处置，为此必须赋予社区应对公共危机的必要权限，在此基础上完善社区参与危机治理的制度化渠道。

（一）社区参与公共危机治理的立法失位

法治原则是现代国家治理中的基本原则，为避免国家权力在紧急状态下过度集中和滥用，各国宪法通常构建二元法律体系结构，即常规法律体系和应急法律体系，以让权力始终在法治框架内运行。社区行使社会公权力成为公共危机治理主体，在此过程中也会面临权力过度集中、克减公民权利等问题，但我国应急法律体系对此尚缺乏严格限制。换言之，社区等组织参与应对突发公共事件虽得到现有规范认可，但多数规定仅限于“宣示性”功效，对其权利、义务和责任缺乏细致规定[20]。这就导致，社区缺乏可操作性强的法律规范作为依据，只能对上级党委和政府所发文件唯命是从，以最大限度避免相关责任风险。

1.现有规范对社区的法律界定极度不清晰，甚至可以说是完全处于缺失和空白状态，相比之下，居委会的法律界定较为明确而极易成为授权对象，但后者显然无法囊括治理主体意义上的社区的全部内涵。正如前述，社区常被用作地域概念、集体概念和组织概念，当其作为社会力量参与公共危机治理时则是前述三种语境的有机结合，即生活在特定区域范围内的社会生活共同体在特定组织领导下共同参与公共危机治理。在此过程中，必然涉及的是如何正确处理社区的具体内涵、构成要素、各要素关系，社区内部各主体在公共危机治理过程中如何划分职责范围，以及它们应当如何相互配合、衔接等问题。显然，回答前述问题必然要建立在法律法规已对社区概念作出明确界定之基础上。现有法律规范仅将社区作为地域概念使用，忽视社区在整个基层社会治理中的主体意义，这已然无法满足公共危机治理之客观需求。

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2. 我国现有应急法律体系尚未为社区等社会力量参与公共危机治理设置必要法律机制，流程规范性极弱。现阶段，我国应急法律体系主要由《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规，国务院《国家突发公共事件总体应急预案》、国务院部委编制的部门应急预案，及国务院、国务院部委、省级地方政府编制的专项应急预案等部分组成，基本满足各级政府及其部门应对公共危机之需要。然而，以《突发事件应对法》为核心的规范体系事实上难以实现对“国家紧急权力”的“通约”约束，它只能约束一般行政性应急权力[21]。意即，现行应急法律体系基本围绕政府治理展开，这就不可避免地形成疏漏，特别是在现代公共危机治理强调多元主体协同治理的背景下，其他主体如何依法参与治理公共危机也非常重要。况且，我国行政应急管理体系也面临法律规定不甚具体、部门管理职能划分不清晰、应急管理环节不畅通和基层应急能力弱等问题[22]。正如有学者指出，我国基层应急管理制度不完善使其对基层应急管理工作规范性不强，表现在各主体地位和权利义务不甚明确、流程规范性不强[23]。总言之，尽管我国应急法律法规的部分条款为社区或是居民委员会作了概括性授权，但却没有为其如何具体参与设置必要的可行的法律机制，导致社区只能对政府唯命是从，这也解释了新冠肺炎疫情防控期间各级党政机关为何如此频繁制发文件，否则社区便不知如何予以应对。

（二）社区应对危机的意识和能力偏薄弱

社区蕴含组织动员内部各构成要素的自治动力，但从本次新冠肺炎疫情防控来看，社区参与公共危机治理更多的乃是源自党政机关的强大压力，即由上至下而非由下至上地推动，这表明社区作为社会生活共同体自我组织起来应对公共危机的各种意识、能力均有待提高。为此有人提出，我国危机管理应从以政治动员为主的“对社会动员”模式走向以社会自主动员为主的“由社会动员”模式，以有效调动社会力量自觉参与危机治理的意愿和积极性[24]。

1.社区及其工作人员的危机意识、主体意识和法律意识难以应对现代公共危机频发、突发、并发的现实需要。（1）欠缺危机意识，体现在日常治理经常忽视公共危机的预防和应急准备、应急处置和善后工作的宣传普及、培训演练，导致公共危机来临时整个社区基本处于失序状态，只能依靠上级党委和政府下发文件才能引起对危机的重视。对此也有学者指出，社区疫情防控既受到行政体系动员之影响，又是社会动员之主体[25]，从这个意义上来说，社区动员更多的是依靠行政体系之动员，而非自身动员，也说明其危机意识亟待提高。（2）缺乏自我组织起来应对公共危机的主体意识。公共危机治理不仅是各级党委和政府的责任，也是全社会共同责任，特别是新形势下公共危机治理要解决的问题跨界性、关联性、复杂性增强，党委、政府、社会和公众应当携手形成公共危机治理共同体。社区作为基层群众自治基本单元和重要主体，理应具备自我组织起来保护自治公共体的主体意识，提升对主体性地位的自我认知。但实践中，社区参与危机治理常因行政化特征太过显著而极大弱化自治功能，造成社会动员参与不足[26]。（3）欠缺依法治理公共危机的法律意识。依法治理是现代公共危机治理的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然选择，具体体现在治理理念、治理结构、治理逻辑及治理方式等诸多方面。从实践情况看，很多社区缺乏依法治理的强烈意识，权力越界和侵犯公民合法权利现象时有发生。

2.社区自我组织能力、协同治理能力和依法治理能力尚难以满足公共危机治理的客观要求。（1）自我组织能力相对薄弱，不足以协调和调动社区内部各构成要素参与公共危机治理的意愿和积极性。新冠肺炎疫情防控过程中反映出的严重问题是，社区自身难以借助特定形式将原子化的居民有效组织起来，社区参与主要依靠党政机关由上至下地推动，主要以执行政府防控命令为职责，极度缺乏基于基层自治的内生动力。为短时间内集中有限资源解决公共危机，运动式治理机制成为党和政府在“实用理性”指导下面临资源瓶颈的理性选择[27]。也正是通过这种方式，有效应对了常规机制遭遇公共危机时面临的组织失败，从而对地方政府表现出的灵活性进行纠偏和规范边界[28]。（2）与上级党组织、政府和社会组织相互合作的协同治理能力相对薄弱。一是社区大都缺乏通晓公共危机治理的专业队伍，日常治理过程中缺乏定期应急演练。为此，新冠肺炎疫情期间有地区创新性地开展“双报到、双报告、双服务”活动，即通过组织党政机关、企事业单位党员干部下沉基层参与疫情防控工作，以缓解人员不足之窘境。二是社区缺乏应对公共危机所需资金、技术等治理资源，大都依靠政府下拨解决，难以通过自统自筹方式完全解决。（3）依法治理公共危机的能力相对薄弱，表现在部分治理措施简单粗暴、缺乏法律依据等方面。这突出表现在，社区工作人员经常无法可依，只能依赖上级党委和政府下发文件，否则不知所措。除社区工作人员法律素质有待提高以外，主要还是受到法律机制不健全、公共危机治理经验缺乏、权力过度集中及治理压力过重等多重因素影响，这就造成社区参与公共危机治理过程中极易引发手段失范及权力越界、角色错位和功能不彰等问题[29]。

（三）“政府—社区”应急管理体制衔接不畅

不可否认，公共危机治理从来都应当由政府担负主要责任，这也是我国应急法律体系基本围绕行政应急展开的原因所在。然而，随着现代公共危机治理更加强调多元主体协同，如果法律没有为政府以外的治理主体设置必要机制，政府与这些主体在应急管理体制上实现衔接就无从谈起，后者只能简单地作为行政命令的执行者，该弊端在新冠肺炎疫情防控中尤为突出。

1.各级政府及其组成部门对社区“多头指挥”极为严重。我国《突发事件应对法》第八条规定，突发事件应急指挥机构“统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”，第九条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。结合前述条款可知，各级政府、临时设立的突发事件应急指挥机构均有权统筹指挥本区域公共危机治理工作，同时政府组成部门也可在职权范围内就公共危机应对事项发布特定行政命令和指导。但在新冠肺炎疫情防控当中，各级政府和应急指挥机构经常以各自名义对外发布疫情防控公告，社区既要执行各级党委和政府的防控命令，又要兼顾应急指挥机构的防控指示，且二者本身存在大量重叠。除此以外，各级政府职能部门也针对本部门管辖事务专门发布防疫公告，例如教育部门便在应急指挥机构或各级党委、政府以外专门强调教育领域防疫工作，致使“多头指挥”“令出多门”弊端愈发严重。

2.公共危机治理任务“层层加码”，社区治理负担极为沉重。在科层制内部，公共政策的贯彻离不开政策指令的层层传导、政策目标的层层分解，但在过程中也极易出现“层层加码”现象，反倒令公共政策在由上至下的传导过程中愈发失真。该弊端在新冠肺炎疫情防控中尤为突出，上级党委和政府下派公共危机治理任务，下级党委和政府为更好执行上级命令指示，通常添加诸多新任务。原因在于，下级党委和政府往往不能按时保质顺利完成常规的政策要求，上级党委和政府便按照“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”之逻辑，借助对下逐级“加码”的方式来确保常规政策目标贯彻落实。受此影响，公共政策最终下达社区时颇为繁重。习近平总书记曾就此指出:“不顾客观条件的层层加码，看似积极向上，实则违背规律、急躁冒进，欲速则不达。”究其根源，实则由“政府—社区”应急管理体制衔接不畅所致。

3.“政府—社区”应急善后机制衔接不畅。仍以本次新冠肺炎疫情防控为例，湖北武汉宣布解封以后，大量湖北籍务工人员开始离鄂抵穗，广州市防疫指挥部发布公告明确重点疫区返穗人员应集中隔离或居家隔离，但部分社区却简单采取禁止湖北籍返岗复工人员进入的方式来执行常态化疫情防控政策，这显然与政府政策背道而驰。该现象背后暴露的严重问题是，社区和政府间在应急善后机制上的衔接尚不畅通，特别是涉及人员跨区域流动时，不同地方政府推行不同政策会令该弊端愈发突出。

四、社区参与公共危机治理的制度化渠道

随着公共危机爆发频次、波及范围和危害程度愈发明显，世界人口的爆炸式增长和日益集中化更为危机治理增添不确定因素，为此要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，更加注重治理的有效性、合法性、合理性结合。对此有学者借鉴国外经验提出“韧性社区”建设，即社区治理体系承受风险冲击且在非常态下保障治理功能持续和有效发挥的潜力，包括结构韧性、过程韧性、能力韧性和文化韧性等方面[30]。结合前述问题，建立和完善社区参与公共危机治理的法律机制应当考虑到以下内容。

（一）完善社区参与公共危机治理的法律规范

全面推进依法治国的时代背景下，公共危机治理必然遵循法治原则，而依法治理的前提是有法可依。为此，要不断完善社区参与危机治理的法律规范，推动社区防控模式从“被动工具型”向“积极自主型”转变，更加强调赋权社区和社区自主原则[31]。具言之，针对当前社区法律界定不清、参与公共危机治理的流程规范性不强等困境，必须通过不断完善法律规定、明确应急流程解决。

1.社区概念应在规范层面得到明确界定，并在公共危机治理中赋予其明确法律地位。我国现有法律规范授权社区参与公共危机治理时，乃是通过授权居民委员会的形式间接表达出来，社区更多的则是作为地域概念使用。然而，这种表达方式的明显缺陷是，居民委员会难以完全代表整个社区的治理力量，造成社区内部其他组织力量常被有意或无意地忽视。根据前述分析已知，社区是由诸多要素构成的社会生活共同体实体，其包含党的力量、自治力量、社会力量三方面来源，即至少包括基层党组织、居民会议、居民代表会议、居民小组会议、居委会、小区物业、业委会及全体居民在内，而居民委员会只部分地反映了社区治理力量。有鉴于此，我国应急法律体系首先应当明确社区作为社会生活共同体的法律定位，理顺社区内部各构成要素的内在关系，并将特定应急处置权限直接授予社区而非居民委员会。

2. 不断完善社会力量参与公共危机治理的规范体系，强化社区参与危机治理的流程规范性，构建起“国家—社会”应急法律体系。正如前述，社区参与公共危机治理乃是基于“国家—社会”二元划分的逻辑，作为社会公权力行使主体参与进来，但我国现行应急法律体系却又只关照到国家公权力行使主体参与公共危机治理，对社会公权力行使主体如何参与治理则未予提及，在危机应对过程中极易造成后者权力过度集中，进而侵犯公民合法权利。为此，以《突发事件应对法》为核心的应急管理法律体系有必要将社会领域各个主体纳入进来，继而构建起“国家—社会”应急管理体系，并最终将不同性质的公权力都严格限制在法治框架内运行。由此，逐步建立和完善“大政府—强社会”应急管理格局，释放社会应急需求并将其更好融入政府应急管理体系[32]。

（二）健全社区参与公共危机治理的运行机制

公共危机治理现代化内含治理组织体系、危机治理者及其能力、危机治理体制和危机治理方式四个维度，更加强调主体多元、预防、精细化治理、动态和谐及开放式治理[33]。为此，建立和完善社区参与公共危机治理的运行机制必然要综合考虑前述因素，并结合《突发事件应对法》等法律法规从事前、事中、事后的整体视角进行切入。

1.建立健全预防和应急准备机制。（1）根据当地政府要求，社区在日常治理过程中应当结合实际情况有序开展应急知识宣传普及、应急演练，重点提升基层党组织和居委会成员依法应急处置的能力。同时，伴随我国改革开放以来计划经济逐步解体和市场经济逐步确立，工业化和城镇化水平不断提高使得农村人口大量流入城镇，社区取代单位成为城市基层治理的基本单元，但这也导致现代社会与传统熟人社会渐行渐远，社区特别是新建社区居民愈发缺乏文化认同感和集体认同感，原子化的居民面临公共危机难以有效组织起来。为此，有必要重新塑造社区文化，凝聚居民共识和文化认同。（2）长效的监督检查机制。社区日常治理要时刻警惕公共危机，除了配备必要的应急报警装置和应急救援设备设施以外，要定期开展检查检测工作，确保应急设备设施处于良好状态;强化社区治理人员的日常监督管理，锻炼他们依法应对公共危机的意识和能力，将此作为绩效考核的重要指标。（3）精确的事前评估和决策机制。社区是公共危机防控的最前线，这决定了它必须对潜在危机具备一定评估判断能力和采取特定手段防止危机实际发生的决策权力，在此基础上才能及时上报党委和政府予以应对。（4）高效的社区动员机制。社会动员有助于快速集聚资源、有效促成社会整合和广泛凝聚多方共识，但也存在动员不足削弱治理效能、动员过度造成应激过度等运作风险[34]。为此，要有针对性培育兼职性、综合性应急救援队伍、志愿服务队伍并引导社区居民加入，善于动员公益性、服务性、互助性社区组织，日常治理注重加强应急培训和演练。

2.建立健全响应和应急处置机制。（1）完善应急响应机制，社区应当根据政府发布警报级别和本地实际情况制定应急预案，明确社区内部各主体的职责和流程，健全社区信息传达、上报和公开机制;健全社区内部应急救援物资调度机制，提升物资保障能力;完善人流控制、摸排检查和登记机制，精确掌握社区流动人员情况。同时，要做好及时制止社区居民不正当言论、调解矛盾纠纷等维稳工作。（2）建立健全党政机关和企事业单位党员干部下沉社区乃至网格参与公共危机治理的长效机制[35]。新冠肺炎疫情防控期间基层治理人员严重不足，各地组织党政机关、企事业单位党员干部下沉到社区甚至网格，参与返乡人员摸排、体温测量、设置关卡等防控工作，有效缓解了基层治理力量严重匮乏的问题[36]。有鉴于此，将这种做法确立为长效机制而非临时措施确有必要。（3）完善社区党组织、居委会、居民代表会议和居民会议的沟通机制，特别是社区自行制定明显克减公民合法权利的防控举措时，至少应经居民代表会议表决以获得正当性，加强这些组织的协同应急能力。（4）建立健全事中监督和责任追究机制。社区治理人员有以下行为的，应予相应处分，构成犯罪的则要追究刑事责任:未按法定程序采取预防措施导致潜在危机实际发生，或未采取必要防范措施引发次生、衍生事件的;向政府迟报、谎报、瞒报、漏报信息，或向公众通报、报送、公布虚假信息;未按规定及时采取措施处置突发事件或处置不当;不服从政府对应急处置工作的统一领导、指挥和协调;妨碍公共危机治理的其他行为。

3. 建立健全事后恢复和重建机制以及学习调适机制。（1）突发公共事件的威胁和危害得到控制乃至消除，特别是当地政府解除相应级别警报后，社区的应对措施也要随之改变，有序组织居民逐步恢复生产生活秩序。社区要建立健全现代心理服务体系，充分利用社区心理咨询室，抑或是与相关医疗机构开展合作，为有需要的居民回归社会提供心理疏导援助。（2）建立健全公共危机中学习总结和调适机制。韧性社区具备更强抗风险能力的启示是，除了提升应对危机的抵抗能力和事后恢复的复原能力以外，也要强化动态演进的适应能力，即在危机中不断学习和调适[37]。特别是在现代公共危机日益复杂、治理难度加剧背景下，传统危机治理模式愈发难以适应并提供帮助，此时重点提升治理主体在危机应对中学习、调适的能力尤为重要。

（三）畅通“政府—社区”危机治理衔接机制

十九届四中全会提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体系”重大命题，这是新时代推动公共危机治理体系和治理能力现代化的现实要求。既要不断完善行政应急管理体系，也要构建稳定有序、运行顺畅的“政府—社区”应急管理衔接机制。

具言之，可从两方面着手。（1）从政府视角由上至下地看，各级政府及其职能部门原则上应当通过本级应急指挥机构统一行使应急指挥权，必要时可专门设立临时性应急管理办公室负责履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。各级应急指挥机构向下传达命令指示前应当精简重复的、非必要的以及超职权的公共政策，横向上同级政府及其职能部门要破除部门分割、各自为政的弊病，实现信息互通、资源共享、工作联动;纵向上破除头重脚轻、贯通不畅的难题，打造上层统筹有力、中层运转高效、基层做强做实的治理体系[19]。各项政策命令整合后再统一下达社区，政府职能部门原则上不再以自身名义重复下达指令文件，防止令出多门、以文避责和避免“多头指挥”“层层加码”现象发生。（2）从社区视角由下至上地看，社区要充分利用现有组织力量，以基层党组织和居民委员会共同组成临时性的应急指挥机构，以对接政府应急指挥机构或是应急管理办公室，社区党支部书记或居委会主任担任第一责任人，统筹指挥社区应急管理工作、承接和执行上级党委和政府下派各项任务。社区应急指挥机构具体下达治理任务前，也要整合、精简政府应急指挥机构下达的治理任务，对重复性任务应建立统一执行机制，不断规范信息收集、传输和汇报等流程，避免新冠疫情防控中群众反映突出的重复填写表格等形式化问题。

现代社会中公共危机治理是一项复杂的系统工程，全社会必须通力协作共同应对，社区作为不可或缺之重要主体，自然要实质参与治理过程。然而，鉴于以往社区治理在理念、逻辑、模式、方式等诸多方面难以完全适应现代危机治理的客观需要，今后必须逐步推动社区治理体系和治理能力现代化，强化社区共同体依法应对公共危机的意识和能力。这要求，社区治理始终坚持党建引领，多元治理主体协同参与;因地制宜创新自治实践、深化依法治理、整合道德资源，推动自治、法治、德治深度融合;创新治理手段方式，通过强化科技支撑充分释放社区治理智治动能。由此，方能真正实现社区参与公共危机治理现代化。

注释：

①向德平认为，社区行政化即社区组织的行政化，表现在组织设置、组织功能、工作制度、人事决定、经费收支和考核机制等方面，以及运行方式“机关化”。参见向德平:《社区组织行政化:表现、原因及对策分析》，载《学海》2006 第3 期。但也有人认为，简单地用“行政化”描述当前社区治理状态不够准确，因为它只是对政府和居民委员会行为不当所产生的后果的一种表面化描述，其实际上是由治理主体对自身在社区建设中角色定位不清造成的后果。参见陈天祥、杨婷:《城市社区治理:角色迷失及其根源——以H 市为例》，载《中国人民大学学报》2011 年第3 期。