唤醒土地“沉睡资源” 激发乡村振兴活力——禹城市“三块地”改革试点的探索与实践

中共禹城市委改革办

禹城市地处鲁西北平原地区，以“大禹治水”而得名，自古就具有“创新、实干、为民、奉献”的优良基因。2015年以来，按照中央统一部署，禹城市先后承担了全国农村土地征收制度改革、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革等三项试点。试点以来，禹城市大力弘扬新时代“大禹精神”，坚持“边实践、边总结、边推广、边提速”的试点思路，敢于创新、敢于突破、敢于实践，创出了具有鲁西北平原地区特点的农村土地制度改革“禹城经验”。禹城市先后提交39 条修法建议，其中“风险评估”“征地程序”“民主协商”“入市程序”等8 项创新实践，被新《中华人民共和国土地管理法》吸收采纳；中国政府网、《中国自然资源报》、中国农网等中央级媒体及清华大学中国农村研究院主办的《“三农”决策参考》等重要刊物均对试点做法及相关成果进行了宣传推介。

一、背景情况

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和社会长治久安。经过社会主义革命、建设特别是改革开放40 多年的实践，我国逐步形成了以公有制为基础，以耕地保护和节约集约用地为主线，以用途管制、土地征收、国有土地有偿使用为主要内容的中国特色土地制度，为经济社会发展作出了历史性贡献。同时，随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题日益显现。例如，由于农村土地征收制度不完善，因“征地”问题引发的社会矛盾积累较多；由于农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；由于宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；由于土地增值收益分配机制不健全，难以兼顾国家、集体、个人之间的利益等。这些问题必须通过进一步的制度改革加以解决。

党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。2013年11月，党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向、任务和要求，开启了农村土地制度改革新征程。2015年3月，原国土资源部确定禹城市为全国农村土地征收制度改革试点（全国33 个试点之一，山东唯一），开启了农村土地制度改革征程；2016年9月，增加禹城为农村集体经营性建设用地入市试点，进行“征收”“入市”结合的探索实践；2017年12月，又增加禹城为农村宅基地制度改革试点，开启了“征收”“入市”“宅改”三项试点深度融合、统筹推进的新阶段。

禹城市作为典型的北方农业大县，耕地多，宅基地面积大，村庄特色不明显。农村居民点面积16.5 万亩，占城乡建设用地总量的58%；户均宅基地面积319 平方米，远超山东省规定的264 平方米的最高标准，其中村内空闲地和废弃宅基地占15%左右。农村居民点大都呈北方典型村落式布局，人口居住相对集中，农房多为上世纪80年代翻建的砖瓦房，具有历史文化底蕴、值得长期保留的农房少。鉴于此，禹城市把盘活农村建设用地资源、促进乡村振兴作为主攻方向，统筹推进农村土地制度改革三项试点，走出了一条符合中央精神、契合禹城实际、推动乡村振兴的改革路子，探索形成了具有鲁西北平原地区特色的农村土地制度改革模式。

二、主要做法

（一）让土地“稳下来”，创新形成了“范围适当、认定合理、民主协商、保障有力、和谐征迁”的农村土地征收制度改革模式

一是划定界限，让土地征收范围“稳下来”。制定并不断完善《禹城市土地征收目录》，构建以听证为关键环节的公共利益认定机制，将土地征收限制在城市规划区内。对城市规划区外的项目用地，主要通过农村集体经营性建设用地入市予以保障，既缩小了征地范围，又保障了发展用地需求。

二是规范流程，让社会秩序“稳下来”。创新“一评估、两协商、三公告、四协议”征地工作流程。“一评估”即土地征收社会稳定风险评估，评估结果作为市政府决策的重要依据，有效规避土地征收风险。“两协商”指在征地前和征收过程中，均召开村民会议，告知土地征收情况，由村民讨论表决征地补偿标准和安置方案，保障群众知情权、参与权、表决权等合法权益。“三公告”指在征地前进行拟征收土地启动公告，补偿安置方案确定后进行征收土地补偿安置方案公告，征地批复后进行征收土地公告，真正实现阳光征地、和谐征地。“四协议”指自然资源、财政、人社、镇政府（街道办）四方与被征地村签订协议，明确各方职责，保障群众权益。

三是保障权益，让农民长远生计“稳下来”。建立“一代管、二提高、三保障”多元保障模式。“一代管”即征地补偿资金代管，被征地农民收益比以往提高700 元-1100 元/亩，实现了资金保值增值。“二提高”即在全省率先提高征地区片综合地价，由原来3.6-4.4 万元/亩提高到5-5.8万元/亩，2020年又提高到6-7 万元/亩；提高征地社保补贴标准，由原来1 万元/亩提高到1.5 万元/亩，增加被征地农民财产性收入。“三保障”即在养老、住房和就业三方面强化保障，真正实现了被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

截至目前，在163 宗15733 亩土地上实验新的征地流程，与104 个村签订征地补偿资金代管合同，涉及金额3.3 亿元，受益群众达4.5 万人，新征土地没有发生一起行政复议和行政诉讼案件。

（二）让土地“动起来”，创新形成了“同地同权、布局规范、增存统筹、公平公开、高效配置”的农村集体经营性建设用地入市改革模式

一是摸底调查，明确“哪些动起来”。对全市农村集体建设用地情况和入市意向进行摸底，“摸清存量”，明晰哪些土地“能动起来”。同时，“规划增量”，根据土地利用总体规划和城乡规划，在全市10 个镇街各规划建设1 个产业园区，确定主导产业及规模，明确将来哪些土地能够“动起来”。

二是界定主体，明确“谁能动起来”。结合本地实际，明确镇政府（街道办）、村民委员会、村民小组等作为入市主体。土地所有权为村集体所有的，由村民委员会作为入市主体；土地所有权为镇街农民集体所有的，由镇街财政农经服务中心作为主体实施入市，明确谁能把土地“动起来”。

三是规范程序，明确“怎么动起来”。制定《禹城市农村集体经营性建设用地入市操作程序》，确定“地块初审、项目论证、民主表决、挂牌出让、签订合同、产权登记、移交土地”等程序，对符合规划和用途管制、依法取得的农村集体经营性建设用地，实施就地入市；高标准整治原农村居民点和闲置产业用地，开展集中整治入市；使用增减挂钩指标探索调整入市，并对2330 亩零星分散农村集体经营性建设用地（含农村宅基地）复垦验收后，将指标全部调整到产业聚集区入市。同时，探索了出让、转让、作价（出资）入股等多种入市方式，切实让土地“动了起来”。同时，制定《禹城市农村集体经营性建设用地入市管理办法》等9 个规范性文件，提供入市政策支撑；制定《禹城市农村集体经营性建设用地基准地价标准》，构建城乡统一的地价体系；积极协调金融机构为用地企业办理农村集体经营性建设用地不动产权抵押贷款业务，消除企业顾虑，保障项目落地，实现了集体建设用地与国有建设用地同等权利；制定合理的土地增值收益调节金征收比例，使收益分配更加科学均衡；创新实施不动产权登记与具体建设项目审批相分离和不动产权籍调查前置，实现“拿地即拿证”；探索实施农村集体经营性建设用地入市承诺履约制，强化了批后监管，促进土地集约节约使用，使土地“动起来”更加科学、更加规范。

通过推动入市试点工作，禹城市实施入市407 宗4844 亩，共保障了400 余个项目落地，其中通过零星分散集体建设用地复垦调整入市和就地入市盘活存量土地资源3156 亩，将闲置资源变为资产，有力推动了农村产业发展。

（三）让土地“活起来”，创新形成了“一规引领、三权分置、全域有偿、多元保障”的农村宅基地制度改革模式

一是规划引领，让土地有步骤“活起来”。以国土空间规划编制为平台，统筹安排国民经济、城乡、产业、生态等各项规划，编制乡镇总体规划和村庄规划，确定国土空间用途位置规模，做到“一张蓝图绘到底”。

二是全域有偿，让土地有动力“活起来”。落实一户一宅制度，将全部农村居民点纳入有偿使用范围，形成倒逼机制，为农村发展提供用地保障；制定“13523”宅基地有偿使用标准，顺利完成了全市765 万元超占宅基地有偿使用费收缴，拓宽了村集体收入渠道，支撑了村集体公共设施建设和公共事业发展，且没有发生一起行政复议、市民热线投诉及群众上访事件。

三是放活使用，让土地有权能“活起来”。以“三权分置”为引领，将“宅改”和“三权分置”统筹谋划，共同推进，落实了集体所有权；通过完善“城中村”搬迁安置政策，以村集体组织成员身份补偿安置面积，保障了农民宅基地资格权；通过在具有历史文化底蕴和乡村旅游优势的村庄，开展民宿、农家乐等试点，适度放活宅基地和房屋使用权。同时开展房地一体不动产权抵押贷款工作，有效解决了农民干事创业难题，激活了宅基地财产属性，激发了群众创新创业热情。

四是综合整治，让土地有方向“活起来”。按照“宜工则工、宜商则商、宜农则农”要求，综合整治村内废弃宅基地和空闲地，整合资源资金，灵活多元使用，提升基础设施，完善公共服务，因地制宜发展农旅、种植等特色产业，打造“一村一品”“一村一韵”“一村一观”，有力推动了农村人居环境整治。

通过农村宅基地制度改革，宅基地权属明晰，权能完整，促进了城乡要素流动，保障了农村发展原动力。特别是通过零星分散农村集体建设用地复垦调整入市，既改善了农村人居环境，盘活了农村闲置土地，又保障了乡村产业用地，实现了“一举多得”成效。

三、主要成效

一是破瓶颈，攻克了一批农村土地制度管理利用难题。破解了征地范围宽泛、征地矛盾纠纷多等征地改革难题；破解了农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价问题；破解了宅基地取得、使用和退出制度不完善、用益物权难落实等问题；初步破解土地增值收益在国家、集体和个人之间分配不平衡的问题，进一步完善了自然资源管理机制，为相关法律法规修订提供了实践支撑。

二是惠民生，为农民群众释放更多改革红利。征地补偿费实现保值和增值，被征地农民收益比以往提高700 元-1100 元/亩；率先提高征地区片价和社保补贴标准，分别提高2.4-2.6 万元/亩和0.5 万元/亩，直接增加了群众财产性收益；落实信息公开和民主决策，让群众参与土地征收和入市工作全过程，做到“群众的土地，群众说了算”，提高群众幸福感；开展房地一体不动产权登记颁证工作，给农民吃上了“定心丸”。

三是激活力，有效助力乡村振兴。“入市”“宅改”带来直接收益3 亿余元、赋权抵押贷款6000 万元、节余指标交易22 亿元，解决了乡村振兴“钱从哪里来”的问题；入市土地4844 亩，建成10 个乡镇产业育雏园，引进投资60 亿元，落地项目400 个，解决了乡村振兴“产从哪里兴”的问题；1 万群众就地就业，年人均增收2 万多元，4.5 万群众搬入新居，引留返乡创业人员、大学毕业生等多层次优秀人才，破解了乡村振兴“人往哪里去”的问题。

四、经验启示

改革路上，有风有雨是常态，风雨无阻是心态，风雨兼程是状态。改革，面对的是人心，触动的是利益，考验的是作风。

（一）党建引领是“牛鼻子”

习近平总书记指出，办好中国的事情，关键在党，关键在人。禹城市在改革试点中，把“人”作为第一位的要素，把党员、干部作为第一要素的“关键少数”和中坚力量，始终围绕改革抓党建、抓好党建促改革，努力找准党建与改革的结合点，通过“两推一选”、组织选派、公开竞聘等方式，健全了农村基层党组织和村“两委”班子，在改革试点中充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和基层党员模范带头作用，在组织召开村民会议、广泛征求群众意见建议等方面发挥了积极作用，呈现出组织引领、干群一心、合力攻坚的生动场景。

（二）为民情怀是“定盘星”

习近平总书记反复强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。在改革推进过程中，禹城市始终牢固树立以人民为中心的发展思想，方案、制度、规划制定前，都广泛征求意见建议，全面倾听群众呼声，让试点更汇民智、更顺民意、更合民需。工作推进过程中，将群众认同作为推进改革的最大动力，结合深化“放管服”“一次办好”等改革，坚持为民初心，坚守为民情怀，践行群众路线，注重发动群众和市场主体广泛参与，赢得理解和支持，实现了“干部下力，百姓支持”。把群众满意作为检验工作成效的最好评判，从而让改革更有温度、更有深度、更有热度，切实做到改革为了群众、改革依靠群众、改革红利由群众共享。

（三）改革创新是“金钥匙”

禹城市牢记习近平总书记“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜”的要求，坚持“上接顶层、下接地气”，确保了改革既紧扣上级精神，又体现禹城特色。一方面，坚持对标上级精神，把牢方向，通过对上级政策文件及时传达、集中学习、集体研究，把握改革原则和试点节奏，并根据文件精神作出相应安排部署，先后出台34 个相关制度文件，保证了上级精神第一时间得到贯彻落实，确保了方向不偏。另一方面，坚持结合禹城市实际，突出本地特色，因势而谋、应势而动、顺势而为，找准坐标点，营造闪光点，突出着力点，为工作实践创新提供有力遵循。同时，先后组织相关部门、乡镇（街道）150 多人次到浙江省德清、义乌，江西省余江，四川省郫都等地学习，充分学习借鉴先进地区试点经验，开阔视野，拓宽思路。借助外智外力，聘请国家土地勘测规划院、中国农业大学、浙江大学、南京农业大学、山东省土地估价师协会等院校和研究机构的专家团队，跟踪研究，重点围绕公共利益用地界定、土地增值收益测算、入市途径与方法等开展理论研究与指导，提升试点理论高度，增强改革的前瞻性和预期性。

（四）担当作为是“压舱石”

“大道至简，实干为要”。禹城市上下秉承“胸中有全局、心中有大局、手中有布局”的信念，建立“调研机制广泛征求群众意见、联动机制凝聚工作合力、调处机制化解矛盾纠纷、督导机制督促落实落地”，保障改革顺利推进。“干部带党员，党员带群众”，干部和党员啃最硬骨头、挑最重担子，善始善终、善作善为，加班加点、任劳任怨，汇聚了担当作为正能量，提振了狠抓落实精气神，展现了“改革工作讲担当，齐心协力抓落实”的良好工作作风。

（五）联动推进是“金刚钻”

改革试点工作是一项系统工程，涉及面广、领域多、专业性强。在改革工作推进过程中，建立市委、市人大、市政府、市政协“四大班子”共同参与的联席会议制度，定期召开联席会议，集体“把脉会诊”“对症下药”。各镇街、相关部门牢固树立协同作战意识，坚持“你中有我，我中有你”，密切协作配合，资源互通共享，形成最大合力，确保工作不脱节、无漏项，实现有序衔接、强力推进。