政采贷业务的机理分析——基于嘉兴民营经济高质量发展审计调查研究

何心怡 蒋歆蔚 张秋 杨佳玥 许金燚

嘉兴学院商学院

“政采贷”是银行机构以政府采购诚信考核和信用审查为基础，凭借中小企业取得并提供的政府采购合同，按优于一般中小企业贷款的利率直接向申请贷款的中小企业发放贷款的一种新融资方式。为拓展商业银行的业务和解决民营经济发展的制约问题，嘉兴市的许多金融机构都制定了与“政采贷”相关的产品与服务，成为“政采贷”政策的积极响应者。据调查，四川雅安市、湖北省黄石市、江苏省义乌市等地区在2019年才落地首笔“政采贷”，而嘉兴市仅在2014年就派发了“政采贷”12287万余元，总计户均授信额度2940万余元。“政采贷”的实施不仅推动了商业银行产品与服务的创新，还推动了政府采购管理水准的提高和民营经济融资难度的降低。但是，尽管嘉兴市“政采贷”取得了显著的成果，但实际的业务操作流程中仍存在不少问题。如何解决这些问题，让“政采贷”业务的实施更上一层楼，是我们努力的方向。

一、“政采贷”模式提出的现实背景

（一）民营经济发展的制约问题

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，为地方的经济发展和就业稳定提供帮助。但是，民营经济往往由于资金短缺的情况无法实现自我发展和壮大。这主要是内部因素和外部因素共同作用的结果。内部因素主要是指企业本身制度不规范不完善，财务状况混乱。对于外部因素来说，遭受的不公平的市场待遇使得民营经济进入瓶颈期。由于其自身存在财务制度问题以及信用度低，没有强有力的信用担保方，导致银行对民营经济的发展前途保持怀疑，因此无法公开、透明的对其开放金融政策，从而使我国的商业银行在服务项目和资金有限的前提下更倾向于对大型企业和国企进行投融资。

随着整体经济的增长、市场的扩大，民营经济通过政府采购贷款这一渠道，以政府为信用担保人，申请向银行获得贷款。

（二）政府相关采购的现实背景

2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国政府采购法》，距今已经实施17周年，政府采购网也已经运行19周年。在这十几年的漫长时间里部门的采购规模不断扩大，政府采购需求也在迅猛上升。据2019年9月3日,财政部发布《2018年全国政府采购简要情况》的相关数据显示，我国政府统一采购2018年全国政府采购规模增幅趋缓,采购规模达35861.4亿元,较上年增长11.7%,占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%。由此可见，政府采购在整个市场运行中占着举足轻重的地位。政府既是市场的需求者，也是产业的引领人，究其原因，政府运行过程中消耗社会资源，需要通过采购来满足自身需求；并且在一定程度上，政府的需求代表了市场发展的方向，政府关于产业的相关政策标准了企业的营商环境。同时，政府具有信用，是最具有可信度的一方。在政采贷业务中，以政府信用为跳板，能让民营经济在操作业务的同时获得贷款，以更长远的目光来看，政采贷业务也打开了市场，加快了资金运动。

（三）商业银行业务的拓展需求

商业银行的运行模式是通过吸收存款，进行放贷业务等方式获得利润，维持运转。放贷业务是商业银行的主要收入来源，因此放贷业务的发生有着一定的内在必然。而银行对于放贷对象的选择有一定范围。就目前来说，在我国金融市场上，银行方面为了降低银行放贷业务带来的风险，往往只向那些内部治理及运行制度完善、公司整体流程有序以及企业信息披露及时准确的国有企业和上市场公司提供贷款，而对于民营企业，银行方面大多是不将其作为主要客户对象。最根本的原因就是由于民营经济规模小，尤其是各方面都没有制度化，因此银行方面很难取得企业的准确真实的信息，也就是所谓的双方信息不对称，导致银行放贷业务投资风险大。

同时，由于在我国金融市场上，国有银行处于垄断地位，银行业也不完全实行商业化运营，还需响应国家政策的号召，因此，对于贷款对象的范围划分就不能一味的用商业利益来衡量。银行方面需准确把握自身定位，明确政策扶持方向，同时与所在地区经济发展和产业特色相适应，将地方民营经济纳入放贷对象，通过政府这一纽带，以政采贷的方式达到资金流通运转，使三方共同发展繁荣。

二、“政采贷”模式运行的机理分析

（一）基于风险管理理论的分析

风险管理意为个人或者社会组织为减少风险所带来的不良影响而采取措施的过程,利用风险识别、评估等手段,并且在这个基础上采取相应的风险管理技术,并将他们进行组合、优化,以有效地控制风险并且将风险所导致的损失进行妥善的处理,来以最少的投入高效地保障利益。

要最大程度上实现风险管理,最核心的是设立政府、银行和企业共同承担风险的制度。银行愿意发放贷款的前提条件就是能够尽快地收回资金,但是民营企业由于其自身存在财务制度问题以及信用度低，没有强有力的信用担保方,导致银行提供融资服务的风险大大提升，因而不愿发放贷款，使得民营企业陷入资金短缺的困境而无法很好地运营。而政府的管理目标在于营造好的经济环境，活跃经济，若民营企业因资金断裂而无法活跃，必定使本地的经济大为受损。政府作为经济发展的引领者，面对这种情况,就要以政府采购合同提供担保,作为第三方来为民营企业提供承诺。"政采贷"就是把民营企业的政府采购信用和国库集中支付作为信用保障的政府采购合同为基础,运用政府的信用条件,降低了银行所承担的风险,提供了银行和企业对接的机会和其他的一些服务上的支持。政府主要能从两个方面来扶持担保体制:一是通过资金担保,减少税收等手段来支持私有担保机制。另一方面是完善自身的担保机制。通过向国有担保机构提供低成本的资金以及承担部分风险损失,来推动国有担保机构发展,以支持他们为民营企业提供担保,最终降低民营企业的融资约束。[1]

（二）基于市场信誉管理的分析

张维迎的《市场秩序的信誉基础》提到：建立一个市场经济的秩序，信誉基础是第一位的。也有研究发现在我国经济较为发达的地区，例如上海、浙江等地，人们的信誉普遍较好，多个经济主体之间彼此信任，相互合作，总体实现互利共赢的局面。本文所述的商业银行不愿意向民营企业放贷的现象,最关键的因素之一就是民营企业信誉不够高。可见信誉在民营经济发展过程中确实能起到基础性作用，因而民营经济遇到的融资难问题的主要解决途径就是解决信誉问题。

民营企业因时常不能提供足够的抵押或担保物从而无法保证信誉，“政采贷”这项政策则是以政府采购信誉为担保，企业可以在短时间内获得银行提供的政府采购合同70%～80%金额的贷款,能缓解民营企业资金不足的窘况。此项业务中，政府既是民营经济的需求者，也是担保者。随着履行职责的需要不断增加，政府为民营经济提供了越来越广阔的市场。更重要的是，政府为民营企业提供了信用担保，这不仅使商业银行更“敢”放贷给民营企业，扩大自身的业务收入，储存未来动能，也使民营企业获得了资金来源，解决资金断链问题。长此以往，政府、银行、民营企业三个主体之间就能增强信任，形成一个良性循环。

三、“政采贷”模式现实运行中的问题

（一）政府采购方面

1.缺少与政采贷相关的法律法规。

在政府采购信用担保下，缺乏完善的民营企业融资法律法规体系[2]，担保机构承担的风险往往过大，极大地增加了政府部门实施的难度。而且，政策大部分都是由各个政府部门出台的,管理机构设置的也不健全,对涉及融资的民营企业来说约束力不强,难以实施有效的管理。再者,一些地方政府是由财政部门进行采购的的，使得采购方案没有兼顾性、没有大局观，没有考虑实际需要，造成了资金的浪费。从而影响了政府在国民心中的形象。

2.“政采贷”的地域偏好。

实行政采贷的当地政府会更多地偏向于当地的民营企业和民营企业，把更多的政府采购的机会让当地的企业来做。如同父母偏爱自己的孩子一样，这是一种人之常情，那么如何去打破地域偏好这一短板就是现阶段政采贷需要解决的。

（二）民营企业方面

民营企业不了解政府采购信用融资政策。很多民营企业对政采贷政策不是很理解，不愿放弃传统的融资方式，尝试新的渠道。仍将风比较高的民间借贷和内部融资作为融资的主要手段。这也就造成了政采贷不是很受欢迎的局面。

（三）银行方面

商业银行对“政采贷”的意愿较弱。中国政府采购报记者认为虽然政府采购合同具有很高的政府信用，根据《商业银行法》有关规定可以不提供担保。但是由于民营企业逃避债务现象严重，领导者素质、文化层次较低，制度不健全的原因，资本薄弱、经营不稳定、风险能力弱、信誉值不高的民营企业如果要向银行申请贷款，即使可以通过土地证或其他证券抵押，银行也会有很高的风险，所以商业银行对“政采贷”的准入设置了较高的门槛。

四、对我国“政采贷”发展的建议

（一）强化和提高政府采购信用融资领域的政策支持和法律保障。[3]

各级政府和主管部门在政府采购流程中要坚持扶持民营企业的政策，运用专业的大市场交易行情为民营企业提供供求关系和各种市场信息，为企业提升服务质量，调整产业结构提供及时有效的信息。目前我国已制定了如《民营企业促进法》等促进民营企业发展的法律，但这些法律也不是很完善。政府应设立政采贷的专管部门，制定新的《民营企业融资法》，对融资的各个环节进行管理和监督，使各方能够各司其职，为拓宽民营企业创造良好的融资环境。

（二）在民营企业的信用方面做好宣传、搭好平台、建好机制、夯实基础。

民营企业在借贷上存在投机心理，有着抽逃资金、拖欠账款等欺诈的行为。所以，政府要采取一定措施，提高民营企业自身对信用、信誉观念的认识。加强民营企业信用问题的立法，培养民营企业在法律方面的风险意识和防控措施，使其减少法律风险，提升民营企业的市场形象，从而使其不再成为银行的金融融资的高风险客户。

（三）更新银行工作模式，加快金融产品创新。

要把握银行在民营企业融资中的作用，民营企业是经济增长的主题，商业银行应大力支持民营企业的发展，完善细化针对民营企业的服务。应结合政策制定和出台的实际情况，选择有针对性的宣传和广告，结合风险收益率放宽对民营企业贷款的限制和程序[4]。为民营企业的发展创造平等的融资环境。根据实际的需要和情况，给商业银行提供不同程度的风险贷款能力：对一定金额一下的贷款简化流程，缩短放款时间；其他金额的贷款才走正常的审批流程。而且，要提高政府部门担保在银行方面的权威性，增强政府对银行的约束力，着重解决好民营企业融资难，融资贵的问题。