内卷与重构：城市基层治理共同体建构逻辑理路

牛志宁

（1.广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 540001；2.潍坊科技学院，山东 潍坊 262700）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市基层建设各项工作，先后召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，并对城市基层的建设和治理提出明确要求。城市基层是城市运行的“底盘”，是党密切联系、服务群众，推动治国理政方略落实的“最后一公里”。习近平总书记强调，“要加强和创新城市基层治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”，这一重要论断为城市基层治理划出了重点。城市基层治理是一项系统综合工程，涉及的面广、领域多，创新城市基层治理体制，将资源、服务、管理统筹到基层，综合施策、精准发力，不断提高群众自我管理、教育与服务水平，让各种问题、各类矛盾解决在基层，让群众更有安全感、幸福感、获得感，实现全方位系统治理，构建善治新格局，激发社会活力、实现有序运转，开创基层治理体系、治理能力建设新局面。[1]

一、城市基层工作“内卷”与构建城市基层治理共同体的内在逻辑

当前，“内卷”成为时兴的网络流行词。“内卷”是社会模式发展到一定阶段，形成确定形式后，停滞不前达不到更高一级发展阶段的现象。在城市基层工作中，具体表现为工作人员长期停留在重复、机械的工作状态中，事务缠身，但年终工作成绩却乏善可陈。城市基层工作“内卷”现象易让基层干部产生挫败感，但又感觉无可奈何。从表面上看，这是因工作方式、办事能力等不科学所致。实质是形式主义、官僚主义等不正之风在作祟，是理想信念缺失、政绩观错位等的外在表现。材料政绩、过度留痕等行为不仅影响工作落实，也会增加基层工作负担、消耗大量时间与精力。基层工作“内卷”白白内耗了大量公共资源，易导致工作懈怠，失去干事创业的活力与激情，破坏党群、干群关系，不利于政策落实、工作落地，是基层治理现代化的“绊脚石”。

基层是治国安邦的基石，是国家治理的“神经末梢”。基层工作效能直接关系到党和国家政策目标的实现，关系到广大群众的民生福祉。随着城镇化进程的不断加快，城市人口的不断增加，城市建设中新矛盾新问题的不断出现，城市人民群众对美好生活的新向往新期待不断提升，城市基层管理服务越来越重要，城市基层建设必须要强化大局意识、服务意识、阵地意识，把基层工作的中心聚焦到引领城市基层治理上来。但当前城市基层工作“内卷”危害大，不容小觑，必须高度重视，加强整治。根除基层工作“内卷”现象，全面推动基层治理创新，努力创建互联互动、共建共享的城市基层治理共同体，坚持做到综合施策，凝聚合力，做实做细城市基层治理工作，实现基层治理流程再造，方式方法的创新升级，解决城市社会治理难题，提升社会风险预防能力，激发社会活力，打造“三治”融合的社会治理新格局。[2]

二、深刻理解新时代城市基层治理共同体新内涵

新时代打造城市基层治理共同体，尝试将制度优势转变为治理效能，提高治理效益。基层需强化制度意识，维护好制度权威，理解并深刻把握城市基层治理共同体新内涵。[3]首先，治理主体范围扩大。城市基层治理不仅涵盖了具体的个人，也包括市委、城区委、街道、社区、社会组织等组织化个体，并确定主体职责分工。一般来讲，传统社会治理的参与方是政府，但改革开放后，社会结构发生新变化，除政府外急需更多社会主体承担社会职能。伴随经济社会发展，培育了一定数量的经济组织、社会组织，一同参与社会治理事务，强调人人参与社会治理，就是最大程度发挥各治理主体力量，创造组织共建、活动共联、资源共享、人人有责的城市基层治理共同体。

其次，治理过程注重汇聚治理主体合力。就治理过程来说，基层街道、社区党组织要注重运用多种治理手段，从“行政末梢”激发各治理主体积极性、主动性，汇聚合力，发挥特殊优势基础性，提高社会治理成效，提升“治理枢纽”的效能。另外，面对新时代社会主要矛盾，城市社区基层个体已经从传统关注物质利益转变为重视涵盖精神需求在内的更高需求，而精神需求的核心因素是公众社会参与感，这是大众体现自身社会价值、精神追求的重要指标。推动融合发展，公众融入城市基层治理中，依托交通枢纽、建设项目、功能区激发各自潜能，积极探索符合城市基层特点和规律的工作新路径，重构全社会多主体参与的社会治理新模式与之相匹配。倡导全社会融入其中，汇聚基层优势力量实施创新，推动高质量发展。

最后，治理目标更关注民生福祉。城市基层治理的终极目标是为城市居民百姓谋福祉，民生福祉是所有工作的出发点。社会治理的主体、受益的主体都是城市社区居民，这样更能彰显公平、质量与效益，有助于实现更优的治理目标。实际上，“人人享有”和共享发展的理念存在内在一致性，建设人人享有的社会治理共同体，是确保发展成果的普惠性，惠及全体民众的关键。

三、城市基层治理共同体构建的内在障碍

经济社会发展进入新时代，群众各类利益诉求持续涌现、多种矛盾问题交织易发，不稳定性因素的叠加效应逐渐显现[4]，这让城市基层治理面临的形势更为严峻，呈现出碎片化倾向，厘清城市基层治理的痛点和堵点，创新基层工作治理运转机制，全面提升城市基层治理运作的规范化、科学化水平。

（一）城市基层多元利益诉求叠加与久拖不决

我国改革发展进入深水区，传统城乡二元结构逐渐消解，新的利益群体持续涌现，各类利益诉求不断产生。基层群众积极表达利益诉求，是社会进步的重要表现。利益的分化势必导致利益主体多元、选择的多样，这在物质和精神文化相对先进和集中的城市基层中表现尤为明显。在城市基层治理中，领导干部采用哪种原则去协调利益、主张权利，这是需要关注的地方。[5]社会发展的优点是让每一种利益都能去伸张，这样不同群体多元利益叠加后如何去协调，就成了难以回避的现实问题。可见，政策在基层落地，不仅要看政策本身，还要看城市基层利益调整能力，特别是公共利益、个体利益之间的协调问题。基层治理的难度也在于每一种利益都有合理性，如果各方互不相让，长期拖下去得不到解决，就会让基层治理陷入僵局。

（二）城市基层干部治理供给能力不足

基层治理中，有的领导干部缺少统筹兼顾、多方协调能力，习惯于用单一思维看问题，不能深刻理解事物内部联系，开展工作时难免眉毛胡子一把抓，找不到重点，或者是头痛医头、脚痛医脚；也有的领导干部没有充分认识到外部环境发生较大变化，研判风险挑战的能力明显不够，看不清现象背后的规律，面对复杂的形势甚至会自乱阵脚；还有的领导干部开新局、把握发展方向的能力不够，虽然进入新时代，但思想上还是停留在过去，不能把握复杂形势主动权，突发事件发生后疲于应付等。这些服务能力不足的情况出现，充分表明基层干部在解决问题时，治理能力不强，“打铁还需自身硬”方面做得还不够。因此，城市基层治理中，由于干部社会治理供给能力不足，不能很好厘清治理中的各种关系，治理效率、治理效益大打折扣。

（三）公民参与城市基层治理能力不强

伴随社会民主政治的发展，群众政治参与意识持续增强，参与范围不断扩大，参与行为较为活跃，但群众参与城市基层治理能力不强，影响社会治理效能。一是思想观念存在滞后性。人们希望政府能主动作为、善作为，参加社会治理的热情不高，缺少主动参与的意识，不会主动参与社会治理，加上缺少参与社会治理的经历，公众参加社会治理经验不足。二是社区群众参与城市基层治理水平有待提升。群众因缺少城市基层治理方面的经验，缺乏理性判断力，有时候容易被误导，出现非理性现象。此外，缺少专业知识，公民参与能力不足，具体表现为有心无力，再加上公民参与城市基层治理缺少法律规范的引导，公民参与能力建设存在短板。因此，激发群众参与城市基层治理共同体建设的公共责任意识，提升城市基层治理创新能力，成为当前亟待解决的重要问题。因此，公民参与城市基层治理能力不强，将直接影响治理效果，导致治理实效性下降。

四、新时代城市基层治理共同体重构思路

十九届四中全会明确提出构建基层社会治理新格局，加快推进城市社会治理现代化。结合当前我国城市基层发展实际，积极借鉴和吸收中国传统社会治理文化和世界一流城市基层治理经验，寻求破解当前城市基层的“内卷”的方法，树立以人民为中心的治理理念，打造“共建共治共享”基层治理善治的新格局，实现构建新时代城市基层治理共同体。

（一）治理基础：党建引领汇聚城市基层治理的合力

城市基层治理必须坚持党的领导，发挥党组织在城市基层治理中把方向、定政策、促发展的效能。首先，做好党对城市基层治理的统筹设计。既要进行激励群众融入社会治理的制度化设计，又要完善党领导下的“三治”（自治、法治、德治）基层治理体系，坚持在党的领导下全力推进。推广基层治理经验，积极完善有关政策，保障基层治理根据党与人民的意愿开展，通过顶层设计、制度制定，将党的理论、制度、政治、密切联系群众等优势，转变为基层治理的效能。全面推动党建与社会治理相融合，探讨基层党组织的组织、政治、机制引领的载体与渠道。全面提升基层党组织协调基层政权组织、经济组织、自治组织等的能力[6]。

其次，建强党的基层组织体系。全面发挥基层党组织体系优势，以服务型党组织建设为引领，推动各类基层组织建设。从基层实际出发，采用多元灵活的模式加快党组织设置、活动逐渐向新领域、网络延伸，适当拓展并覆盖社会空间、虚拟空间，创新“党支部＋”，促进街道社区与商务楼宇、商圈市场、互联网区块链等新型领域的党建有机融合，织密党组织网，扩大党组织覆盖面，突出基层党组织政治属性，将基层党组织建成宣传、推动基层改革发展创新的战斗堡垒。此外，发挥党组织治理核心作用，统筹各方资源，整合街道、社区物业服务企业、党员志愿者、社区社会组织等资源，将城市基层治理融入经济发展全流程，坚持基层党组织领导，群众积极融入社会共治圈，探索基层党组织领导发挥实效路径，建立上下联通、协调的基层党组织联动系统，实现彼此联动、资源整合。

最后，全面锤炼、提高党员干部队伍整体素养。始终强调将政治属性放在首位，强化政治、组织、工作指导，将群团组织、社会组织等紧密团结在党组织周围，推动社会治理中多元主体相互合作、各负其责，实现民意引领与增强社会活力、统一社会力量有序衔接。注重全面提升基层党员干部队伍素质，选好城市基层党组织带头人，落实好培养、选拔机制，做好日常监管与考核评价，落实基层党风政风监督检查制度，发现违纪问题及时查处，永葆党的纯洁性、先进性。

（二）治理导向：解决好群众合理合法的利益诉求

城市基层治理坚持以人民为中心，这是城市基层治理根本目标。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，全面依靠人民，持续保障与改善民生，增进群众福祉，坚持走共同富裕之路，维护最广大人民的利益，牢牢抓住群众最关心最直接最体现其现实利益的问题，让改革发展成果惠及全体人民，让群众的安全感、获得感、幸福感更充实、更可持续，体现治理体系的价值追求。

首先，政策制定要坚持以人民利益为中心。一是党始终将发展好、维护好广大人民的利益作为工作的出发点、落脚点，城市基层治理的最大风险是制定的政策脱离人民，在政策制定前，做到问计于民。为此，要善于主动倾听并与群众交心，倾听群众建议，激发群众的主人翁精神，拓展群众参与治理的空间[7]。二是综合运用好民主协商的方式，征求社会意愿的最大公约数，达成社会治理共识。做到在不同声音中开辟思路，坚持将人民群众的满意度作为政策制定依据，让民之所盼成为政之所向。在政策推进的过程中，接受群众的监督，回应群众的关注热点，按群众的利益诉求对政策及时作出调整，形成社会治理合力。将检验工作的实效确定为重点看人民群众的权益保障、生活改善、实惠共享水平，推动协商民主往多元化迈进，在不同意见、利益诉求中权衡，将社会治理的同心圆越画越大。三是推动社会治理重心下移，形成社会公众广泛参与的局面。我国基层社会治理中，结合城市基层治理需要，构建和完善政府、街道、社区协作平台，全面统筹城市基层优质资源，发挥快递员、外卖员、网约车司机等新就业群众在基层治理中的独特作用，优化群众融入社会治理路径，形成社会治理合力。全方位激发各社会治理主体效能，即要通过宣传激发群众参与社会治理的积极性，从城市基层治理特点出发，优化分工，全面发挥好不同治理主体在社会治理中的优势，完善城市基层治理机制，共建各类社会主体广泛参与城市基层治理的环境。全面抓好城市基层组织培育工作，开展好群众教育培训工作，提高社会组织自我发展水平，积极组织引导群众融入城市基层治理中。

其次，社会治理要关注社会主要矛盾及变化，协调解决多元利益诉求。我国经济社会发展步入新时代，主要矛盾出现新变化，亟须积极关注城市基层发展现状，破解发展中存在的实际问题，提升发展的质量与效益，破解影响社会秩序与活力的矛盾，满足群众对美好生活的需要。群众对美好生活的需要，不只包含物质文化生活，也要满足法治、正义、民主等方面对社会治理提出的新要求，需要创新社会治理。一是鼓励群众参与社会建设，尤其是在社区医疗、教育、社会服务、社保、就业等相关领域，激发社会力量参与社会治理的动能。与此同时，发挥城市基层党组织在社会治理中协调各方的效能，坚持将保障群众的利益作为工作总基调，维护公平正义，确保群众在参与社会治理时，实现自我管理、服务、教育和监督，创建社区治理人人参与、尽责的好局面。二是关注基层主要矛盾，创新社会治理的核心是满足群众美好生活需要，解决多元利益诉求不协调问题，让群众共享治理成果，保障群众的切身利益，建立共享服务体系，满足群众生产生活需要，科学协调社会关系，善用“调解息争”的传统方式破解社会矛盾，强化社会认同，激发社会活力，全面推动社会公平正义、民主法治水平，不断提升群众幸福指数。

（三）治理供给：提高城市基层干部治理整体供给力

基层干部治理能力是国家治理体系、治理能力现代化的内在要求。不断淬炼城市基层干部治理能力，才能将城市基层治理的制度优势转变为治理效能。首先，坚定政治立场。基层治理中，掌握公权力的基层干部队伍，必须坚定马克思主义政党立场，牢记为民服务根本宗旨，遵守民主集中制原则。尤其是在大是大非面前要坚定政治立场，守规矩、懂纪律，坚定做到“两个维护”，不断提升基层凝聚力、向心力，确保干部队伍在思想上坚定正确的政治方向，抵御社会的错误思潮，善于透过表象看本质，始终保持政治头脑清醒，提升应对国内外风险挑战的能力。唯有如此，广大党员干部才能带领群众不断开创经济社会发展的新篇章。

其次，加强专业训练，开展好实践锻炼。一是强化专业训练。重视城市基层领导干部专业能力培养，有助于提升其适应新时代社会发展要求的能力。一般来说，高素质基层干部队伍建设的重要手段是专业化培养，充分利用好各级党校和行政学院，根据“干什么学什么”的基本原则，针对性开展岗位业务、群众工作等与实际结合紧密的专题性培训，不断提高基层领导干部的专业水平。大量的实践表明，新时代基层治理对干部的专业素养提出了新要求，需要加强干部专业性训练，不断提升基层领导干部专业素养，以期做好基层治理工作。二是注重实践锤炼。实践锻炼是重要保障，治理能力的形成是长期实践锻炼的结果。基层工作与群众距离最近，矛盾也最集中，社会治理难度大，这是干部成长的最好平台。只有经过实践磨砺，才能增长才干，强健筋骨，成就敢于担当、专注社会治理的能人。

最后，不断提升干部的法治思维水平。我国古代思想家指出，良法、贤吏、善治是紧密结合在一起的，不仅关注法治又关注人治，王夫之《读通鉴论》明确提出，“择人而授之以法，使之遵焉”。进入新时代，我国颁布了《民法典》，成为社会治理法治化保障。法治的实施需要由具备较高法治思维的队伍来保障，为此，法治思维运用水平是衡量干部队伍治理能力的科学指标。基层领导干部的思维方式是衡量国家治理水平的重要指标。要抓好基层领导班子建设这一核心，善于将法治思维、法治模式运用到基层干部选拔任用中。广大基层领导干部要带头做到学法懂法用法守法，善用法治思维和方式，全面深化改革，化解社会发展中的矛盾，维护社会和谐稳定，提升风险应对水平。坚持依法执政的治理理念，从制度基础上全面维护好党的基层执政地位。与此同时，广大干部遵守宪法和法律规定的各项制度，并确保党的政治权威通过法律权威来强化，法律权威与政治权威相互推动，全面提高依法治理效能。与此同时，激发基层干部主动性，投身社会治理，坚持合理用权，实现公共治理的基本目标。不断坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提升依法治国、依法执政水平，完善法律面前人人平等的机制，维护法治统一与尊严，对违反宪法及法律的行为要坚决追究，广大基层领导干部要在行动上维护宪法法律权威。注重培养法治思维、形成法治方式，积极引导广大干部队伍增强履职行为的合法性，持续提升干部队伍的法治能力。

（四）提质增效：科技赋能社会治理现代化

社会治理现代化是社会治理水平的重要体现。伴随区块链、云计算、人工智能、物联网以及大数据等网络前沿科技发展，尝试将科技运用到城市基层治理中，有助于开辟社会治理的新视阈[9]。首先，借助大数据技术提前发现社会矛盾、问题，坚持走好“网上群众路线”。信息时代，互联网中的信息都是数据。城市基层舆论导向、大众情绪、社会态度等，都能依托大数据实现更精准的预测，比如针对街道、社区网络发帖等网民间的内容数据，能分析社会认知、话题关注点、心态变化等，对网络大数据进行全面的挖掘与整合，能实现早发现、早预防。此外，坚持走好“网上群众路线”，积极化解不稳定因素。针对城市基层群众通过12345热点平台、网络投诉等反映的热点问题，指挥中心第一时间将其移交至相关部门处理，约定诉求处理时间，提高社会治理的精准性。

其次，依托新技术完善公共安全体系，为基层构筑安全屏障。人工智能、大数据、物联网等成为推动社会治安防控，实现创新发展的重要引擎，能全面提升社会治理智能化水平。比如，借助智能安防系统，依托大数据分析、人工智能判断，向基层社区民警、小区保安等第一时间推送风险隐患安全预警信息，提升社会治安水平。与此同时，当前网格化管理将社区划分成不同网络，借助信息技术、网格单元之间的协调，全要素融合“人、事、物”等，能提供精准的社会治理模式。而公共事务信息共享则借助公共数据中心，实现不同行业或部门数据整合分析，实现“群众末端感知平台＋网格化服务管理平台”数据共享，提高社会治理安全精度，破除数据间的壁垒，减少信息资源闲置，能为群众提供精准化、智能化安全保障服务，提高社会治理安全水平。与此同时，在利用科技手段赋能城市基层管理的同时，也要重点防范网络安全、隐私泄露等新技术使用带来的问题，有效防范与应对科技参与社会治理带来的风险与挑战。