新形势下绿色矿山建设长效机制问题研究及建议

金学强，赵震宇，王小龙，李 鹏

(宁夏回族自治区国土资源调查监测院，宁夏 银川 750002)

0 前 言

绿色发展是由我国在国际社会上首次提出，开创了经济和生态协同可持续发展的新时代，其引申出的注重经济发展和环境保护并进的理念及政策已成为当今世界关注焦点。过去，我国经济增长主要依赖要素投入，发展方式粗放，对环境、资源可持续性关注不足，造成了诸多环境问题。当前，我国正处在工业文明向生态文明转型的重要攻坚期，矿业作为国民经济社会发展不可或缺的基础产业，对我国经济发展具有巨大支撑和推动作用。尽管随着国民经济水平的提升，我国矿业在设备、管理、科技投入、矿区生态保护等方面有了显著提高，但同样面临着能源对外依存度不断升高，土壤、大气、水污染以及节能减排等方面的巨大压力。矿山建设与运营作为我国矿业发展过程中最为重要的环节，承担着提供工业原料、保护生态环境和保障社会经济可持续发展的重要职责，如果说矿业绿色发展是我国一项具有时代性、紧迫性和战略性的命题，那么绿色矿山建设则是我国矿业绿色发展的必由之路。

1 我国绿色矿山发展历程及现实意义

1.1 我国绿色矿山发展历程

我国绿色矿山发展至今共经历了4个阶段，分别为“孕育阶段”、“萌芽阶段”、“探索阶段”和“成长阶段”。“孕育阶段”为2000-2004年，期间原国土资源部副部长寿嘉华在《走绿色矿业之路—西部大开发矿产资源发展战略思考》报告中首次提出“绿色矿业”的概念；“萌芽阶段”为2005-2009年，期间时任浙江省委书记的习近平同志在2005年首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，随后2007年在我国召开的国际矿业大会上提出了“发展绿色矿业”倡议。在矿业绿色发展的基础上，在2009年印发的《全国矿产资源规划(2008-2015年)》中确定了“2020年基本建立绿色矿山格局”战略目标；“探索阶段”为2010-2016年，期间原国土资源部于2010年首次以官方文件印发了《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，按照文件要求开展了全国绿色矿山试点工作，通过4年试点行动，全国分为4批，共661家矿山企业成为全国绿色矿山试点单位，绿色矿山建设方向逐渐明确[1]。随后在2015年和2016年，分别印发《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确要求大力发展绿色矿业，加快推进绿色矿山建设，绿色矿山建设步伐明显加快；“成长阶段”为2017年至今，其中2017年原六部委联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》以及2019年和2020年自然资源部办公厅印发的《关于做好绿色矿山遴选工作的通知》对于我国绿色矿山建设，由点到面发展起到了至关重要的作用。2017年下发的实施意见在将此项工作推广至多部门乃至全民协同推进层面的同时，更为绿色矿山建设指明了具体方向，包括明确了绿色矿山建设行业标准要求、地方标准要求、第三方评估要求等，极大加快了各地方推进绿色矿山建设的速度。2019年绿色矿山遴选工作，是各地方因地制宜、因矿制宜初步形成绿色矿山建设长效机制的条件下，开始由试点转向全面推进的关键节点。而2020年绿色矿山遴选工作，则标志着我国绿色矿山建设趋于成熟，各地方的长效机制基本完善，将进入到常态化工作阶段。

1.2 绿色矿山建设的现实意义

1.2.1 绿色矿山成为国家战略行动

2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，提出新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，将发展与绿色融合列为国家战略，要求“加快推动生产方式绿色化”、“实现生活方式绿色化”。2015年10月，十八届五中全会提出“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第三个五年规划纲要》，绿色发展被列为“五大发展理念”之一。2018年，《中华人民共和国宪法修正案》中，首次将生态文明写入宪法，不仅表明我国矿业的未来发展必须严格以生态文明建设为引领，而且标着矿业绿色发展和建设绿色矿山正式上升为国家战略。

1.2.2 国家对矿业发展的两个需要

我国现在是世界上第1大固体资源生产国[2]。世界32种重要矿产资源中，我国产量占10%～50%之间的有14种，占50%～70%之间的有11种，占70%以上的有7种(见图1),更是第一大固体资源消费国和冶炼加工产品生产国，据2017年世界钢铁协会和世界金属统计局统计，我国煤炭、粗钢、铝、铅、锌、镍等消耗量分别占全球的50%、43%、54%、38%、47%和50%(图2a)，其中一次性能源消耗全球占比达23%，粗钢、精炼钢、原铝、氧化铝、精炼铅、精炼锌、精炼镍和原镁分别占世界总量的50%、35%、55%、50%、38%、44%、30%和88%(见图2b)。尽管如此，我国矿业发展水平不高，资源总量大、人均少，资源禀赋不佳、大宗型矿产储采比低、主要矿产资源依赖进口等资源国情仍未改变，表明我国对资源安全保障的需求和地方经济社会发展对资源的需求是我国由矿业大国向矿业强国转变面临的严峻挑战，因此绿色矿山建设工作迫在眉睫。

图1 我国主要矿产资源产量占全球比例(美国地质调查局，2017)

1.2.3 国民对矿业发展的两个期盼

我国约有244个资源型城市，主要分布在中东部地区和西北地区，其中共有大型矿山920个，中型矿山1 190个，年采掘矿石量超过39亿t，年产煤18.5亿t，年产铁矿石2.9亿t，分别占全国总量28.6%、48.7%和19.2%[3]。这些地方的矿业发展极大促进了城市化进程，400多座矿业城镇应运而生，解决了2 100多万人的就业问题，创造的生产总值常年占全国GDP的6%左右。然而，常年的矿业快速发展，同样带来了生态环境破坏。据国家统计局和环境保护部《我国环境统计年鉴2016》，2015年我国矿业工业废气排放量占我国总排放量的1.23%，工业烟(粉)尘排放量占3.7%，工业废水排放量占12%，一般工业固体废弃物占45%。同时，因采矿占用、破坏的土地超过5.86万km2，矸石山共有1 500多座，发生地质灾害伤亡5 000余人[4-5]。现阶段，在我国社会主要矛盾的转变和经济由高速增长转向高质量发展的时代背景下，国民对矿业绿色发展带来生活水平提高的期盼和对绿色矿山建设带来良好生态环境的期盼日益突显。

图2 我国主要矿产消耗量(a)和冶炼加工产品占全球比例(b)

2 绿色矿山建设的深刻内涵

绿色矿山建设的关键在于是否真正理解绿色矿山的内涵，而能否吃透绿色矿山的内涵,关键在于理清绿色发展理念、矿业绿色发展和绿色矿山之间的逻辑关系。①绿色发展理念是以习近平生态文明思想为引领，在传统发展基础上强调经济系统、社会系统与自然系统的共生性和发展目标的多元化统一性，创新形成的一种先进发展理念。该理念提出至今，仍有很大一部分人片面的认为绿色发展仅着眼于人与自然的关系，只强调自然生态环境保护，注重生态环境修复、治理及污染防控，实现自然界的稳定和平衡。而实际上真正的绿色发展是着眼于人与自然、社会、经济的有机统一，强调在社会进步和自然保护的同时促进经济发展，注重资源高效利用、发展循环机制、建立长效机制，实现人与自然和谐相处，互利共生；②矿业绿色发展是传统矿业在绿色发展理念指导形成的一种新型矿产资源产业模式，重视矿业与地方农业、工业、旅游等产业相互融合，着眼于因地制宜和因矿制宜条件下的矿产资源、生态环境、矿业经济及社会效益最优化，强调矿产资源全链式开发和管理，意在实现将绿色发展理念贯穿至矿产勘查与勘探，矿山设计与建设，资源开采、选冶加工、资源产品产业链，矿山闭坑、复垦和生态环境重建的全过程；③绿色矿山是矿业绿色发展中针对矿山建设的一项系统性工程，是矿山全生命周期践行绿色发展理念的具体要求和全方位管理的具体实践，更是自然资源“两统一”科学逻辑的具体体现，强调大气、水、土地等自然要素体系的相互作用和山、水、林、田、湖、草的有机统一。绿色矿山的正式定义由2018年原国土资源部印发的《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9行业标准提出，即在矿产资源开发全过程中，实施科学有序开采，对矿区及周边生态环境扰动控制在可控范围内，实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、管理信息数字化和矿区社区和谐化的矿山。不难看出，绿色矿山建设涵盖了生态文明思想、绿色发展理念、矿业绿色发展等多方面的要求，只有真正理解绿色矿山内涵，才能使其成为解决我国矿山可持续发展的最佳途径。

3 我国绿色矿山取得主要成绩及存在问题

在2008年第二轮全国矿产资源规划对绿色矿山建设进行部署以来，各地因地制宜、积极探索，初步形成了政府引导、部门联动、企业主建、第三方评估、社会监督、以点带面、集中连片的长效机制，各地方出台了一系列地方管理办法、地方标准，形成了一批可复制可推广的绿色矿山新模式，我国矿业发展基本实现了“三大转变”，但同时也存在一系列较为典型和普遍存在的问题。

1) 建设理念从“要我建”转变为“我要建”。

在新时代背景下，随着生态文明建设不断深入，绿色矿山经过长久不懈的推进，已成为加快矿业转型升级、矿业高质量发展的必由之路，部分地方政府和矿山企业已逐渐体会绿色矿山建设带来的资源效益、经济效益、生态效益、社会效益协调统一，因此从行动上已由“被动接受”转变为“主动谋划”，从理念上已由“要我建”转变为“我要建”。但不可否认的是，目前各地方仍存在对绿色矿山内涵理解不足的矿山企业和行政部门，简单的将其等同于绿化矿山、花园式矿山、复垦矿山，有人认为只要通过种草、植树、土地复垦，使矿区表面绿了、美了，不遗留废弃矿坑就算绿色矿山，还有人认为绿色矿山就是高投入、高成本、高科技矿山，没钱、没能力成为限制绿色矿山建设的主因，更有人认为绿色矿山建设就是一个标签，只要获得这个称号就成了一劳永逸的工程。

除此之外，目前已经建成的绿色矿山约占全国矿山总数的1%，且绝大多数为大中型矿山，而我国矿山主要以生产工艺和设备落后的中小型企业为主，这种建设水平总体不高的格局短期内难以改变，采用统一标准和“同步走”方式推进在一定程度上制约了绿色矿山建设进程。不仅如此，由于绿色矿山建设不可避免地会增加企业成本，且是一项长期工作，在当前矿业形势下滑，矿产品价格波动大，矿山企业经营压力大的背景下，中小型矿山企业越发成为绿色矿山建设将要面临的攻坚重点和难点。

2) 行政推动由中央部署向地方自研转变。

全国除天津、上海和西藏等省外，其他28个省份均在省级矿产资源规划中明确提出了绿色矿山建设目标。内蒙古、江苏、安徽、重庆4省(区、市)专门编制了绿色矿山建设规划。不仅如此，随着2018年全国绿色矿山建设规范行业标准发布实施后，宁夏、江西、安徽、广西、湖南、河南、山东等省份已经出台了绿色矿山地方标准，黑龙江、湖北、陕西、甘肃、新疆等省正在编制过程中。同时，各地还陆续制定了省级绿色矿山建设指南、管理办法、评估标准、专家库、评估机构管理办法等。

目前，各地方对绿色矿山进行了不同程度的专项工作部署，但单纯依靠“定任务、下指标、控节点、停产整改”等行政手段强行推进的情况仍时有发生，更有甚者对“小、散、乱”问题突出的矿山进行 “一刀切”关停。另外，虽然各地方均声明要加大政策支持，例如实行调整土地利用总体规划、减轻用地成本、盘活存量工矿用地，协议方式出让深部矿权，减少或免征资源税、所得税、增值税、环保税，以及开发信贷产品、支持融资、支持上市、设立担保基金等措施，但是目前仅有广东、江苏、安徽、重庆等地细化落实了该项措施，其他地方多处于等待部委发布具体措施的观望阶段。由此说明，政府正向引导作用发挥不够，多措并举、多方联动、激励约束并存的长效工作机制有待进一步完善。

3) 创建工作由试点向全面推进转变。

自2011年全国绿色矿山试点工作以来，全国各自积极主动探索推进绿色矿山建设工作。2019年首次启动绿色矿山遴选工作，共有953家矿山企业纳入全国绿色矿山名录，其中555家为新增矿山企业，398家为原四批试点企业，自此遴选工作正式成为加快推进绿色矿山建设重要的常态化举措。2020年，在初步尝试常态化推进的基础上，要求包括原试点在内的所有矿山都按照最新评估标准进行绿色矿山遴选。

然而，尽管绿色矿山遴选工作已经形成了标准引领、企业自评、第三方评估、逐级审核认定的工作流程，但距离形成可以持续顺利开展日常申报遴选工作的长效机制还有较大差距，例如全国绿色矿山名录管理信息系统不完善、遴选入库需要在指定时间和数量下进行。同时，由于现阶段《矿产资源法》等相关法律法规没有明文规定绿色矿山的惩戒措施，各地方通常是借由相关文件要求或自然资源、生态环境、安全日常执法工作的措施进行惩戒，不利于快速全面推进绿色矿山建设、建立后续跟踪考核、健全监察监管办法、验收整改等工作的顺利开展。

4 建设绿色矿山势在必行

综上所述，我国矿业发展不仅肩负着生态文明建设对矿业发展的“一个刚性约束”、国家资源供给和加快地方经济发展的“两个需求”以及国民对美好生活质量和良好生态环境的“两个期盼”的重大使命，而且面临着完善绿色矿山建设长效机制过程中的重重困难。在生态文明建设的新时代背景下，矿业绿色发展已是有效协调矿业发展与环境保护的必由选择，建设绿色矿山则是实现矿业高质量发展的重要途径，更是我国实现矿业大国向矿业强国转变的必由之路。因此，只有随着时间、国家发展理念、社会经济条件、矿业实际和科技理论等条件的变化而不断丰富、发展和完善绿色矿山建设长效机制，才能真正使绿色矿山建设常态化，才能达到既要金山银山又要绿水青山的发展目标。

1) 坚持以生态文明思想为引领

绿色矿山建设需要先进的理论作为支撑，因此要切实推动生态文明思想在矿业领域落地生根，特别是对行政管理部门，提高思想站位、坚定思想认识是将绿色发展理念灌输于矿山企业，从而使其通过行动贯穿于矿产资源开发全过程的重要基础。以绿色矿山建设，促进政府职能转变，加快矿产资源供给侧结构性改革，是优化公共服务、强化监督管理、落实环境保护职责的重要举措，更是构建源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的绿色矿山长效机制的重要保障。

2) 严格落实国家政策方针

大力推进绿色矿山建设，并不意味着大跃进式推进和自然资源系统单方面的推进，需要各地方在深刻领悟国家政策基础上，因地制宜的将矿业逻辑、法律逻辑、经济逻辑和行政逻辑统一落实到绿色矿山地方政策中，构建国家、行业和地方标准相互融合、协同指导的推进体系，并且根据各省份地方标准出台后的实践反馈，特别是针对中小型矿山的建设进展，及时修订完善标准内容和考核指标，与时俱进、因矿制宜的指导各地加快推进绿色矿山建设，防止出现“跟风式”和“一刀切式”的盲目推进。

3) 加快形成矿业经济发展新格局

将绿色矿山遴选作为检验绿色矿山长效机制的有力抓手，实事求是、严格把关、真正把建设水平高的矿山选出来，作为标杆充分发挥示范引领作用，带动矿产资源行业全面发展，绿色矿山建设常态化发展的重要措施。同时，进一步研究绿色矿山建设跟踪考评机制和入库、出库核定机制，逐步完善由单一部门推动向四级联创、部门联动、企业主建、第三方评估、社会监督、进出有方的工作体系。在完善绿色矿山长效机制的同时，有条件的地区应探索科学推进全矿种全域绿色矿山建设路径或积极开展绿色矿山发展示范区建设，全面改善区域生态环境，促进矿业高质量发展。

5 结 语

在生态文明建设的引领下，从我国矿业绿色发展的提出到现阶段，我国绿色矿山建设工作已处于“成长期”向“成熟期”转变的过度阶段。我国绿色矿山建设通过多年实践已经基本形成了长效机制。在全面总结绿色矿山建设成效经验的基础上，不断优化绿色矿山建设现存问题，才能健全完善绿色矿山长效机制，使绿色矿山建设更好服务于我国矿业生态文明建设。