纵向财政失衡、政府创新偏好与区域创新

于井远，王春元

（1.广东财经大学粤港澳大湾区创新竞争力研究院，广州510320；2.浙江财经大学财政税务学院，杭州310018）

一、引 言

随着我国经济发展进入新常态，以人口红利与资源红利驱动的经济发展模式难以为继，通过创新实现我国经济高质量发展的重要性日益突显。创新作为技术进步和长期经济增长的驱动力，［1］由于市场失灵常常无法形成有效供给。财政作为政府参与区域创新系统建设的基本手段，不仅有助于缓解企业在创新过程中面临的资源与环境约束难题，也有助于构建良好的区域创新环境和创新基础设施，从而发挥财政的结构性调控作用，助力经济高质量发展。

在分权制体制下，地方政府普遍面临着纵向财政失衡。［2］特别在中国式分权制度下，地方政府由于承担了过多的支出责任常常收不抵支，尤其是省级以下地方政府面临着越来越大的财政压力。［3］而过度的财政失衡不仅意味着地方财政收支缺口存在较大差异，也可能会放松地方财政纪律，助推其“重生产、轻创新”的财政支出偏向，不利于区域创新协调职能的发挥。［2，4，5］在此背景下，考察地方政府纵向财政失衡对区域创新的影响及其作用机制，对于理解深化财税体制改革、构建权责清晰的现代财政制度，从而助推经济高质量发展具有一定的理论价值和现实意义。

已有文献充分地研究了财政政策与创新之间的关系，而关于纵向财政失衡与区域创新关系的研究还相对有限，并缺乏对二者作用机制的深入分析。在影响区域创新方面，Keen 和Marchand 开创性地提出了财政竞争有利于地方政府提高创新支出以吸引资本流入的观点；［6］基于创新溢出视角，Colombo 和Martinez-Vazquez 论证了财政分权与地方政府R&D 支出的关系，发现较高水平的财政分权伴随着较低的创新强度和创新支出。［7］当然，当政府提高创新支出时，一个不可回避的问题是政府R&D 投资与私人R&D 之间的关系。Ali-Yrkk认为政府R&D投资非但没有降低私人投资支出，反而对私人投资产生了挤入效应；［8］这表明财政科技支出有利于提升企业创新水平。在财政分权体制下，地方财政失衡不仅加剧了地方政府支出偏向，也对地方税收征管和土地财政行为产生了一定的影响；［4，9，10］而且失衡程度越高，地方财政支出偏向也就越严重，还会进一步驱动地方政府“卖地生财”的融资模式；［4］而财政分权在缓解财政压力的同时还降低了地方税收努力程度；［3］也有文献考察横向财政失衡与纵向财政失衡的交互效应，发现横向财政失衡有利于提升地方税收努力程度，而纵向财政失衡则会降低地方税收努力程度，并且横向失衡程度越大，纵向财政失衡对地方税收努力程度的抑制效应也越大；［10］且存在着较强的地区异质性。［11］通过对上述文献梳理，有必要将纵向财政失衡与区域创新纳入统一的分析框架，实证考察纵向财政失衡对区域经济增长驱动因素的影响。

以政府创新偏好为切入点，采用2007—2017年279 个地级市的面板数据，运用两步系统GMM模型实证分析纵向财政失衡对区域创新的影响及其作用机理。与已有研究相比，可能的贡献是：首先，将纵向财政失衡与区域创新纳入统一的分析框架，既在现有基础上进一步探讨了纵向财政失衡状态下的公共品供给问题，也进一步阐释了纵向财政失衡与区域经济增长关系的内在逻辑；其次，以政府创新偏好为视角分析了纵向财政失衡影响区域创新的中介效应，深入探讨其可能存在的作用机制。

二、文献综述及研究假说

纵向财政失衡在影响地方财政支出行为和财政资源配置效率的同时，也深刻地影响了地区创新水平。过度的纵向财政失衡会放松地方财政纪律，扭曲政府支出政策，降低地方财政努力并加剧预算软约束。［12］虽然纵向财政失衡是个普遍现象，但由于我国同时存在经济分权与政治集权，地方官员的晋升并不由地方选民直接选举产生，这意味着以经济增长为主要评价指标的政治考核体系，会迫使地方政府致力于短期内能明显促进经济增长的基础设施建设，［13］而缺少提供福利性公共品的相应激励。

区域创新具有生产性公共物品和民生公共物品的属性。［14，15］一方面，科技创新是技术进步的关键部分，也是经济增长的直接源泉与持续动力，提升科技创新水平能够为经济可持续和高质量发展提供源源不断的动力；另一方面，创新产出还有利于提升居民生活水平，提高社会福祉。［5］从这个角度讲，纵向财政失衡下的地方政府既可能降低创新投入的激励，也可能提升创新偏好，从而影响区域创新水平。

就前者而言，财政失衡可能从以下三个方面抑制区域创新：首先，在纵向财政失衡状态下，财政支出分权程度高于财政收入分权；［16］为弥补财政收支缺口并缓解地方财政压力，地方政府会将部分支出成本转嫁给中央政府，产生成本共享与转移支付依赖，而中央转移支付也可能会降低地方政府税收努力程度；［3，10］这加剧了地方财政支出结构扭曲［17］，抑制政府科技投入从而降低区域创新水平。［18］财政分权体制下，地方政府纵向财政失衡程度越高，越倾向于生产性支出；［13］因而会致力于短期的基础设施建设、提高政绩。同时，大规模的中央转移支付也在一定的程度上降低了地方政府对资金的监管力度，并成为腐败聚集地，从而进一步扭曲地方财政支出行为。［19］

其次，如果科技创新是民生性公共品，纵向财政失衡也可能抑制区域创新：第一，在财政支出一定的情况下，政府支出偏向会提升生产性支出比重，也可能提高市场利率、增加企业的融资成本从而抑制区域创新；［20］第二，除促进经济增长外，区域创新的最终利益归宿也有利于提升当地居民的收入和消费水平。由于科技创新周期长、见效慢、风险高、不确定性大，地方政府官员在有限的任期内，难以将科技支出在短期内转化为生产力促进经济增长，因此他们可能缺乏相应的创新投入激励，从而抑制区域创新。

最后，科技创新及创新产出也可能因为溢出效应致使供给不足。［21］由于创新所具有的正外部性，其他地区能以较低的成本进行生产和创新研究。［7］研究表明，离大学等学术中心越近的企业越容易应用其研究成果；［22］R&D 的区域溢出效应可以覆盖方圆300公里范围，［23］Bloom等还发现R&D的外溢收益是内部收益的2倍以上。［24］由于创新的最终受益并不仅限于本地区，地方政府无法将创新成本内部化，这种“为别人做嫁衣”的区域创新行为最终可能导致创新投入不足，影响区域创新水平。据此，提出如下假设：

H1：纵向财政失衡条件下，地方政府的财政支出偏向对区域创新具有抑制作用。

财政失衡也可能有助于提升区域创新水平。首先，纵向财政失衡下的地方政府有中央转移支付依赖的倾向。根据官方分类标准，转移支付分为一般转移支付、专项转移支付与税收返还，前两者占了转移支付总额的大部分。二者中，一般转移支付具有均等化地方财力的作用，对地方配套无要求，而专项转移支付更多地体现了中央的宏观调控政策，其不仅需要地方政府有一定的配套资金，中央还对此部分资金的用途还有明确的要求。所以，专项转移支付可以起到优化地方公共支出结构的作用，确保辖区的公共服务供给水平。［25］因此，对中央转移支付的依赖可能有助于纠偏支出结构的扭曲，影响区域技术创新。此外，政府科技创新投入对于企业创新也具有一定的示范效应。由于科技创新具有生产和经济属性，提高区域创新活力能推动辖区长期经济增长；尤其十九大报告中提出的经济高质量发展战略，必然要求地方政府提升科技创新水平，以驱动区域经济长期可持续增长。作为政府提高区域创新水平的主要政策支持工具，不断提高科学与研究支出占比（R&D投资），并对企业研发给予补贴与实行税收优惠等财政激励措施，不仅可以弥补地方科技创新的成本缺口，其社会回报还高于私人企业；［8］同时还会优化本地创新投资环境，降低企业创新成本，并吸引创新资本流入，从而产生“示范效应”。［6，26］因此，提出如下假设：

H2：纵向财政失衡下的地方财政支出行为可能对区域创新具有促进作用。

总体上，纵向财政失衡既可能进一步扭曲地方政府支出结构，也可能纠偏这种行为，这取决于其是否增加或抑制了地方政府创新偏好。为验证上述研究假说，论文以下部分将结合我国地市级面板数据，验证地方纵向财政失衡对区域创新水平的影响。

三、实证分析策略

（一）实证模型设计

1.基准模型设定

依据前文分析，首先设定基准回归模型，检验纵向财政失衡与区域创新之间的关系。回归模型设定如下：

式（1）中，yit表示第i个地级市第t年的创新水平，VFIit为纵向财政失衡程度，Xit为其他可能影响区域创新水平的控制变量，包括地方经济发展水平、财政支出、金融规模及其效率、产业结构、人口密度以及包括地方通信设施、医疗卫生和基础教育为代表的地方公共品供给，ui为地市级个体效应，νt为时间效应，εit为误差项。系数β1反映地方纵向财政失衡对区域创新水平的影响程度。一般来讲，短期内政府创新政策是连续性的，区域创新环境也相对较为稳定，借鉴已有研究［7］，进一步控制被解释变量的一阶滞后项，以反映区域创新的动态连续变化。

2.变量说明

已有文献使用地区专利数的自然对数作为创新水平的代理变量，虽然使用专利数据并不能完全代表地区的创新能力，但地区专利的申请需要经过国家知识产权局的认定，执行标准较强，一定程度上是度量区域创新能力最有效的变量；［27］VFIit体现了地方财政的收支缺口差异，使用财政收支缺口占财政支出的比率表示，这也是大多文献中常用的代理指标；［2，28］经济发展水平使用人均实际GDP 的自然对数表示；产业结构使用产业升级指数表示，即∑xi ×i，xi为各产业占比；财政支出为各地一般预算支出占GDP 的比例；金融规模使用金融机构存贷款除以地区GDP 表示，并以金融机构贷款总额与存款总额的比值作为金融市场效率的代理变量；人口密度为每平方公里的人口数；通信设施、医疗卫生等公共品分别使用每万人拥有的移动电话数、医疗机构床位数表示；以中小学在校生数表示地方对基础教育的投入，基础教育的投入有利于地区人力资本的提升。

3.估计方法

根据上述设定，容易知道式（1）的滞后项与误差项存在相关性，如果使用普通最小二乘法（OLS）和固定效应模型（FE）会产生系数估计偏误。为有效校正估计偏差，使用Windmeijer’s 稳健标准误的两步系统GMM模型进行实证分析，并使用内生变量的滞后项作为当期的工具变量，但其系数估计容易受到工具变量个数的影响，为比较回归结果的稳健性，也同时汇报OLS和FE的估计参数。

4.中介效应检验的模型设定

纵向财政失衡下地方支出偏向还会通过政府创新偏好影响区域创新水平，为检验政府创新偏好的中介机制作用，参考Baron 和Kenny 的研究［29］，按如下方法设计中介效应检验：第一步以政府创新偏好为被解释变量，纵向财政失衡为解释变量，检验地方纵向财政失衡对区域创新偏好的影响；第二步以区域创新水平为被解释变量，创新偏好为解释变量，检验地方科技创新投入对地区创新水平的影响；第三步以区域创新水平为被解释变量，在基准回归模型中同时加入创新偏好与纵向财政失衡两个变量，以此观察二者系数的变化，如果创新偏好的系数出现大幅下降且其显著性也有所降低，则说明纵向财政失衡影响了政府创新偏好，从而进一步影响区域创新水平。模型设计如下：

其中，prefernceit表示政府创新偏好，使用政府科技支出占财政支出的比率表示［5］，其他变量定义如式（1）。若纵向财政失衡通过地方创新偏好影响了创新水平，则待估参数β2和β3均应当显著，如果待估参数β2和β3的乘积β2β3符号与β1一致为负，则说明纵向财政失衡降低了地方创新偏好从而影响区域创新水平，反之如果二者符号相反，则表明纵向财政失衡增强了地方科技创新偏好。式（4）中的β4和β5则进一步佐证上述关系。

表1 主要变量的描述性统计

（二）数据来源及描述性统计

数据主要来源于中国城市统计年鉴中2007—2017 年地级市面板数据，地区专利数据来源于中国研究数据服务平台，所有城市数据均为全市辖区数据。为了确保研究数据的可比性，剔除了样本期间行政区划发生变化行政区域，如巢湖，毕节等城市，对于样本期间缺失数据，根据地级市当年国民经济与社会发展统计公报手工收集填补，最终得到了279个地市级面板数据。所有货币类数据均以2007 年为基期进行了价格平减。表1 汇报了变量的基本描述性统计①由于部分城市在部分年度表现为转移支付净输出地，所以这部分城市纵向财政失衡的测度结果为负数。非常感谢审稿老师的建议。。

四、实证结果与分析

首先考察纵向财政失衡对区域创新的整体影响，在此基础上进一步检验政府创新偏好的中介效应机制，最后分样本考察异质性效应。

（一）纵向财政失衡与区域创新

为便于比较系统GMM估计结果的稳健性，表2 中同时报告了使用OLS 和FE 法的回归结果。从模型的检验结果来看，基准回归分析结果稳健可靠：首先，AR（1）和AR（2）的检验结果表明了差分误差项不能拒绝存在二阶序列相关的原假设，Hansen 检验也没有拒绝工具变量集的有效性，表明工具变量集的选择较为合理；另外，由表2中第6 列可知，系统GMM 的估计结果在合理区间内，处于OLS与FE之间，具有很好的统计显著性。

表2 第4 列至第6 列逐步增加解释变量，以此验证回归结果的稳健性。首先第4列单独考察核心解释变量地方财政失衡对区域创新的整体影响，在此基础上第5 列和第6 列逐步控制了经济发展、公共物品类变量，所有模型均已控制时间效应和个体效应。从模型估计结果看，核心解释变量的估计系数均在1%的水平显著为负，表明纵向财政失衡对区域创新具有较强的负向影响。失衡程度越高，地方财政压力越大，地方政府生产性支出激励也就越强，从而抑制区域创新水平的提升，这也进一步印证了Colombo 和Martinez-Vazquez 的研究结论。说明较高的纵向财政失衡伴随着较低的区域创新水平，也意味着地方政府更可能将区域创新视为一种民生性公共品，或者因其风险与收益不对称而投资过少，抑制了区域创新。就其效应大小而言，财政失衡每提高1 个百分点，区域创新水平下降近8%，并且在逐步加入控制变量后，核心解释变量的系数变化微小，表明财政失衡对区域创新的估计结果较为稳健。

就控制变量而言，经济发展水平和财政支出有利于提高地区创新水平；金融规模对地区创新并没有显著影响，而金融市场效率则可以显著提升地区创新水平。这和长期以来我国金融市场大而不强有关，信贷配置倾向于国有企业，而充当地方创新主体的民营企业及部分中小企业存在各种信贷约束［30］，致使金融市场的大而不强对区域创新并没有显著影响，而提高金融市场运行效率可以显著地提升区域创新水平；产业结构也能够有效地促进区域创新，因为第二三产业尤其是第三产业中的高新技术行业是创新的主力军；信息化基础设施对技术创新的影响系数显著为负，说明现有的信息化水平并没有很好地支持地区技术创新；此外医疗类公共品的供给也显著抑制了地区创新，这表明地方政府民生性支出不仅总量不足，还可能结构安排不尽合理，在投入资源本来就比较有限的情况下，政府将资金更多地投入了与老百姓联系更为紧密的基本公共服务上；人力资本的积累显著地提高了地区创新，这和已有研究结论一致，表明创新更多地体现了人的因素。

（二）稳健性检验

1.更换解释变量与样本范围

根据已有研究，利用财政收入分权和财政支出分权重新度量纵向财政失衡，进行稳健性检验，具体公式为1-（财政收入分权/财政支出分权）×（1-财政收支缺口）；其次由于北京、上海、天津、重庆4个直辖市和大连、青岛、宁波、厦门、深圳5 个计划单列市的城市级别和经济发展水平较高，其财政分权程度以及财政失衡程度自然也与一般地级市有较大区别，在基础模型的基础上删除这9个城市样本后，缩小范围再次进行稳健性检验。表3的结果显示，无论是更换解释变量还是更改样本范围，结论都非常稳健。②表3的检型同时控制了相关变量，控制变量的参数估计结果省略；表4和表5类似。

表2 纵向财政失衡对区域创新水平的影响：基准分析

表3 稳健性检验：更换解释变量和更改样本范围

表4 稳健性检验：使用不同专利

2.使用分项专利

企业获得授予的专利分为发明专利、实用新型专利和外观专利，实用新型专利和外观专利，不同专利授予时间有所差异，最短是6个月，长则至5 年甚至更久，不同专利反映着创新质量的差异。借鉴已有研究，［27］分别以各子专利授予的自然对数代理被解释变量，进行稳健性检验。由表4的稳健性结果可知，纵向财政失衡不同程度低降低了专利授予数量，即进一步证明了纵向财政失衡不利于区域创新这一基本结论。

（三）纵向财政失衡、政府创新偏好与区域创新

为检验纵向财政失衡是否通过降低政府创新偏好从而影响区域创新水平，首先考察纵向财政失衡对区域创新偏好的影响，如表5 的第1、2 和第5列；然后考察创新偏好对区域创新水平的影响（第3列），即政府科技创新投入能否有效提升当地创新水平；最后将创新偏好与纵向财政失衡纳入同一模型进一步考察政府创新偏好的机制效应。为便于比较分析，第4 列同时列示了前文的回归结果。

在表5中，第1、2和5列考察了纵向财政失衡与政府创新偏好之间的关系，其分析逻辑与基准回归一致。结果表明，纵向财政失衡对政府创新偏好的影响在1%的水平显著为负，意味着纵向财政失衡抑制区域创新的原因可能是与其降低了区域创新偏好有关；而第3列的结果则给出了比较合理的解释，政府科技投入是提升地区创新水平的主要因素，这一结果与现有研究结论一致［5］。地方政府是当地经济发展的主导力量，掌握了大量市场无法比拟的经济资源，不仅可以带动和引领区域科技创新方向，还通过示范效应和政策引领作用激发私人创新投入，而且财政支出用于科技创新基础设施和设备，还有利于降低市场创新成本，提升企业盈利能力。另外，政府科技创新支出也能改善创新环境，促进企业创新成果产业化，从而提高区域创新水平。

至于纵向财政失衡、创新偏好与区域创新水平三者之间的关系，通过将第3列和第5列估计系数的乘积（β2β3）与第4列的估计系数β1比较，可知过度的纵向财政失衡降低了政府科技投入意愿，导致科技创新投入下降，降低了区域创新水平。虽然科技创新是经济增长的原动力，但由于创新过程长、风险高、不确定大，科技创新产出难以在官员任期内有效地促进经济增长，从而使得地方政府不愿意进行科技创新。第6列同时考虑了纵向财政失衡与政府创新偏好后，发现纵向财政失衡状态下的政府科技创新投入对区域创新水平的影响从5.936 下降到了3.944，降幅近33.55%，显著性水平也从1%降到了10%，这表明纵向财政失衡通过抑制政府创新偏好降低区域创新水平。

表5 纵向财政失衡对区域创新的机制效应考察

再次，我们分析中介效应β2β4的大小及显著性，进一步研究中介效应的存在性及其显著性。借鉴Baron和Kenny［29］与温忠麟和叶宝娟［31］的研究，第4列为纵向财政失衡对区域创新水平的总影响，第5列、第6列分别为中介效应及直接效应方程，从这三列的回归分析结果可知，中介效应是存在的。然后构造统计量进行Sobel检验，z值为1.89，表明政府创新偏好的中介效应在10%的水平上显著，其占比为23.75%（0.08-0.071/0.08）。

（四）异质性分析

为检验模型结果的稳健性，通过分区域样本考察纵向财政失衡对区域创新的影响。首先，依据文献中常有做法，考虑东中西部地区的异质性影响。这是因为东部地区相对于中西部地区较为发达，财政收支缺口相对较小，部分地区甚至不存在财政收支缺口。因此，东部的区域创新水平可能与纵向财政失衡状况无关，而是集中体现在中西部地区。其次，根据各年人均GDP 的中位数划分发达地区与欠发达地区。再次，市场环境也不同程度地影响着区域创新水平，借鉴王小鲁等的方法［32］8—47，以市场化程度中位数将样本划分为市场化程度较高地区和较低地区，考察不同市场化程度的分组效应。

从表6的分析结果可知，中西部地区及以GDP划分的欠发达地区、低市场化地区中，纵向财政失衡对区域创新水平的影响都显著为负。与之相反，东部地区、发达地区以及市场化程度较高地区，纵向财政失衡对区域创新水平的影响并不显著，以上结论与贾俊雪等类似［4］，在其研究中，纵向财政失衡同样是对经济较为落后地区的土地出让影响更为突出，而发达地区并无显著影响。在划分的三个样本组中，东部地区也大都处于发达地区水平，并且拥有较高的市场化程度，由于拥有较为雄厚的财力基础，可以充分保障本地区的财政支出总量与结构安排，地方政府也能够充分发挥有形之手的调控作用，提高政府的资源配置效率。而中西部、欠发达地区的市场化程度相对较低，财力的约束限制了地方政府科技投入水平。

表6 异质性效应分析

根据样本数据，中西部地区的纵向财政失衡程度平均值为2.1，是东部地区的近3 倍，而代表其区域创新水平的专利数则比东部地区年均少1834 件，可见越是经济欠发达的地区，其财政失衡也越严重，对区域创新的抑制效应也就越大。一方面，中西部地区的地方政府在承担较大支出责任的同时，收入来源相对较少，责权的不匹配进一步加剧了地方财政失衡，从而也加剧了其财政支出偏向行为；另一方面，经济基础薄弱的地区，地方政府既面临着经济赶超，同时主政官员也面临着较大的政绩考核压力，迫使其为增长而竞争，将更多的精力致力于生产性公共品的供给，而忽视甚至抑制了对科技创新的支持。

五、基本结论

通过系统阐释了纵向财政失衡对区域创新水平的影响，揭示了纵向财政失衡通过政府创新投入偏好进而影响区域创新的内在逻辑，并使用2007—2017 年期间的我国地级市面板数据采用两步系统GMM进行了实证检验。研究结论如下：

第一，整体来看，地方纵向财政失衡显著降低了区域创新水平，纵向财政失衡每增加1个百分点，区域创新水平则下降8%，表明地方财政收支缺口恶化了区域创新环境。增加政府科技创新投入能够有效弥补市场失灵，提高区域创新水平，创新投入及创新成果具有典型的经济性和民生性公共品特征；创新投入周期长、风险高，完全由市场供给可能会造成供给不足等问题；而政府科技创新投入不仅能改善整体区域创新环境，降低市场创新成本，由于其示范效应会激发更多的私人创新支出，提升了整体区域创新水平。

第二，地方纵向财政失衡降低区域创新水平的主要影响机制是政府创新偏好。虽然在理论上，地方纵向财政失衡对政府创新偏好的影响是不确定的，但实证研究结果表明，在纵向财政失衡状态下，地方政府具有“重投资、轻创新”的投资动机，致使地方科技创新投入不足抑制了区域创新水平。

第三，纵向财政失衡对区域创新的影响存在地区差异性。以人均GDP 表征的发达地区以及市场化程度较高地区的纵向财政失衡对区域创新无显著影响，而中西部地区、欠发达地区和市场化程度较低区域的创新水平明显受到了纵向财政失衡的负向影响。