基层懒政何以持续：基于制度逻辑的理论反思

张翔 梁丹玲

〔摘要〕“懒政”现象一直是基层治理中难以根治的治理顽疾，并逐渐呈现出从主观意愿转向结构性问题的特点，集中表现在“懒政”现象的“新旧合流”及其互嵌运作中所体现的制度韧性。从组织学角度分析，在较高的问责压力下，基层政府客观能力不足与制度层面的激励缺陷相结合，使基层政府的“懒政”现象具有了局部合理性。这是造成“懒政”现象存在制度韧性的关键原因。从制度逻辑的角度分析，问责机制的“双重矛盾”支撑了局部合理性，从而构成了基层“懒政”现象的制度逻辑。

〔关键词〕懒政;基层政府;压力型体制;目标管理责任制;问责机制

〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）01-0113-09

一、问题的提出

“懒政”不仅是基层治理的一个作风顽疾，也是阻碍国家治理体系与治理能力现代化的一个政治现象。但是，受限于“懒政”作为作风问题的不可知性，理论界对于“懒政”还有很大的可研究空间。尤其是对于作为现象的“懒政”，亟需新的理论讨论。一般而言，作为一种政治现象，“懒政”与“为官不为”密不可分，大体指代政府机关公务员对其职能范围内的事务履职不力的现象〔1〕〔2〕。“懒政”的表现形式多种多样，“懒政”的典型表现除了消极逃避不作为之外，还有思维简单懒作为和虚张声势假作为。〔3〕新形势下官员“懒政”的新表现主要有以个人的爱好代替本职工作，不拿好处也不办事，口惠而实不至。〔4〕除此之外，“懒政”还包括形式主义的不作为和履职无能乱作为。〔5〕当前理论研究对这种现象进行了原因剖析。有学者从能力的角度指出，“懒政”原因不仅是公务员态度问题、认识问题，对以后的政治信心不足、在反腐高压下对自己未来预期不明，以及政府政策转型需要适应期等，也可能是能力问题。〔6〕也有学者从激励的角度通过囚徒困境模型和工作竞争模型指出了造成“懒政”现象的外部机制和公务员自身原因。〔7〕由此可见，现有研究的话语体系主要来自于经济学与社会学，将“懒政”理解为公务员在特定环境下做出的行为选择。基于此，治理“懒政”的政策工具主要导向两个方面。一是以文化观念的塑造来培育与时俱进的公务员精神〔8〕，以改变“懒政”的行为选择;二是通过制度压力的强化改变环境，如提升行政问责机制〔9〕，建立健全公务员退出机制〔10〕，以改变公务员的行为选择。

这些研究一定程度上都跳出一般意义的作风建设，为深化研究奠定了良好的基础。然而，这两个方面的治理导向恰恰反映了治理“懒政”现象的“文化-制度”悖论。一方面，文化观念的局限性引发了理论界对制度建设的广泛重视;但另一方面，制度建设水平不断提升却又没有根治“懒政”。尤其在问责风暴常态化的背景下，“懒政”面临的压力不可谓不大，但是，“懒政”现象却表现出惊人的持续性，这又促使理论研究转向文化观念寻求突破。由此，“懒政”治理的策略徘徊在文化提升与制度建设之间，而难以在实践层面有所突破。造成这一悖论的关键原因在于，现有的研究虽然深入讨论了“懒政”现象的触发机制，但对于“懒政”现象得以持续存在的制度韧性缺乏深入的解释。事实上，在压力型体制中，“懒政”现象之所以能够表现出惊人的韧性，必然与压力型体制对“懒政”的体制容纳相关。典型表现在，在问责压力不断强化的背景下，“懒政”现象不仅没有得到根治，反而出现了新型“懒政”的新问题。那么，为什么压力型体制没有对“懒政”构成有效约束，反而与“懒政”长期共存？这背后存在什么样的制度逻辑？

二、“新旧合流”：基层政府“懒政”现象的演化机理

近年来，随着反对形式主义和官僚主义的深入，治理“懒政”现象已经从一般意义的“强调”上升为国家治理的重要维度。但是，“懒政”却依然难以根治，甚至还出现了新形态，并在一定条件下出现“新旧合流”的特点。这说明，基层“懒政”现象是具有显著制度韧性的政治现象，这也反映了习近平总书记在分析“四风”现象时反复强调的顽固性和反复性〔11〕特征。

（一）从“可为不为”到“难为不为”：基层政府“懒政”现象的形态演变

“不作为”是“懒政”現象的可预期结果。但相似结果的背景却隐含着“懒政”现象从“可为不为”到“难为不为”的形态演变。

“可为不为”是最为直观的“懒政”现象，也是对于“懒政”现象的常识性理解。它主要缘起于基层干部不想作为的主观意愿而产生的一种“软抵抗”，从而表现为相对比较直观的“不作为”与简单粗暴的形式主义。客观而言，在中央的大力整治下，“可为不为”得到了较好的改善。但是，“懒政”却依托于“难为不为”这一新形态而持续运转。

相较于“可为不为”，“难为不为”不仅仅关涉基层干部的主观意愿，而更多的是基层干部在当前制度结构中的理性反应。党的十八大以来，基层干部在行政过程中面临的制度约束不断显性化，而中央与全社会对于基层干部的要求却不断提高。在激励缺失与能力不足的双重压力下，基层干部的“可为”空间不断萎缩，日益表现出“为官不易”“难有作为”等消极反应，从而形成了“懒政”的新型形态。由此，“懒政”现象从干部的主观问题转向制度结构问题。作为“懒政”的新形态，“难为不为”在现象层面上表现出手段更为隐蔽，更为“精致”的特征。

首先，表面化的“亲民秀”。过去一提到去政府部门办事，想到的就是在窗口的工作人员难看的脸色和不耐烦的态度。随着服务型政府建设的推进及干部作风的整顿，过去一些部门存在的“门难进、脸难看、事难办”的衙门风气发生了改变。一些基层干部从以前的“管卡压”转变为“推绕拖”，虽然“门好进、脸好看”了，但“事难办”的现象却依然存在。

其次，甩锅化的“卸责任”。一些基层干部在决策时缺乏担当，面对难度较大的政策执行要求时，害怕承担责任，出现了责任的上推和下移现象。一方面，凡事都依赖上级拍板作决定，层层往上报，把责任往上级推;另一方面，与下属签订“责任状”，“落实政策”变成了“推卸责任”，将责任下移，让“责任状”变成挡箭牌，成为自己的“免责单”。将“难为”之事通过责任的转移，实现自己“不为”之实。

最后，形式化的“重包装”。有些政务网站建设起来并未发挥便民的作用，更新的内容主要是领导活动。一些基层政府把精力都放在材料美化上面，“材料出政绩”，这样的“懒政”现象体现了向上负责和向下负责的脱节。面对上级的决策，“以会议落实会议，以文件落实文件”的怪圈不断循环，虽“万事留痕”却并未认真贯彻执行好政策。

（二）“懒政”现象的“新旧合流”及其互嵌运作

从“可为不为”到“难为不为”，新型“懒政”与传统“懒政”不是单独运作，而是彼此嵌入对方的运作体系中，互相融合，互相强化。

一方面，传统“懒政”借助新型“懒政”的内容重塑合理性。首先是逃避作为，在传统政治锦标赛的机制下，一些基层的公务员自觉升迁无望，于是“做一天和尚撞一天钟”，不思进取，安于现状;其次是消极作为，“门难进、脸难看、话难听、事难办”，一些基层公务员对上级政策认识不到位或者是责任心匮乏，从而体现到态度上的消极对待，推诿扯皮，在其位不谋其政，“可为不为”的做法广受人民群众诟病;最后是形式作为，民主生活会是必须要开的，但在开会之前彩排演练，会上提的意见和批评都是不痛不痒的。理论学习方面也是华而不实，为了完成任务和应付检查而学习，没有自己的心得体会，复制粘贴别人的笔记。这些现象尽管在十八大改革之后有了一定的收敛，传统“懒政”并未消失，而是会随着形势的变化，不断分解或变异，通过“换马甲”，借助新型“懒政”的内容来继续巩固其合理性，以“难为”为借口，行“不为”之事实。

另一方面，新型“懒政”以传统“懒政”的形式强化稳定性。在新常态治理以及十八大以来的反腐高压下，随着我国推进国家治理体系和治理能力的现代化，对公务员的行政能力提出了更高的要求。一些公务员的能力提升尚未跟上政策执行的要求，因此在面对更高的执行要求时，因害怕承担责任而往往倾向于“不求有功，但求无过”，在态度上选择观望，在行为上表示退缩。在新型“懒政”下的“难为不为”不是纯粹的为官不为，而是通过有选择的作为，或者变通作为及低效作为，沿用传统“懒政”的各种形式，使得“作为”的效果与“不作为”无异，甚至产生背道而驰的效果。基层政府制定了很多规章制度，但却难以执行或可操作性不强;公务员考察只是走过场，实际的人选早已定好;领导调研走马观花，基层劳民伤财，事后一切照旧;“八项规定”之后，某地政府虽然明令禁止大吃大喝，但实际上转入了机关食堂，或者要求企业来承担费用。此类等等，无一不显示新型“懒政”借助传统“懒政”的形式，不断强化其稳定性。

（三）“局部合理”是“懒政”现象的症结

“懒政”从“可为不为”到“难为不为”的形态演变，新型“懒政”和传统“懒政”的互嵌运作，无一不展现了其强大的韧性和持续性，而“局部合理”就是“懒政”现象难以根治和持续存在的症结所在。“局部合理”主要是由客观实际和主观意愿结合在一起而导致的结果。在新型形式主义的背景下，面对超出基层政府能力的公共政策，存在政策执行的“弹性”空间，而这产生了政策执行中自由裁量权的界限问题，不是所有的基层公务员都能在政策执行过程中科学地把握这个界限，这从客观结构方面为新型“懒政”现象的产生提供了可能的空间。同时，制度不合理导致基层公务员晋升资源有限，由此产生的激励缺陷，使得基层公务员中难以避免地出现新的“偷懒”现象。

一方面，政策执行的“弹性”空间客观存在为“懒政”的产生提供了空间。公共政策是对社会利益权威性分配的集中反映，必须反映大多数人的公共利益，这也是政府的职能要求所在。在制定公共政策的时候，中央政府结合实际国情，重视公众利益诉求，从国家层面考虑公共政策的整体要求。而在政策制定和政策执行之间存在着差异。一方面，上级政府通过制定严格的政策，并施加一定的压力来保障政策的执行效果，这常常导致公共政策超出基层政府的现实能力;另一方面，上级政府又默许一部分政策执行“弹性”空间的存在，基层政府也对这个空间的存在心知肚明。若基层政府适度发挥政策执行的“弹性”空间，可以更好地实现政策执行效果;但若把握不好发挥的度，政策执行的“灵活变通”就容易演变成为基层政府“懒政”现象。

另一方面，基层晋升资源有限导致的激励缺陷使得部分公务员产生了“懒政”的主观意愿。中国地方官员之间采取的政治锦标赛虽然一定程度上促进了国家的经济发展，但越到基层政治锦标赛的激励效果就越有限。中央政府下达的经济增长任务经过层层分解之后，层层加码使得基层政府肩负的经济增长指标任务最重。而政治锦标赛的“逐级淘汰”机制使得官员要想获得更高的职位，就必须在竞争高压下努力赢得每一轮的竞赛。政治锦标赛虽然刺激下级完成行政任务，但在淘汰过程中会出现逆向效应，由于晋升资源有限且竞争压力大，有些地方官员失去了参与竞赛的兴趣和热情，看淡政治晋升，“不求有功，但求无过”的状态就滋生了消极怠政的现象。

因此，当公共政策超出基层政府能力，与政策执行“弹性”空間的客观存在现象结合在一起，加之基层公务员的晋升资源有限构成了官员“懒政”的重要基础。基于能力不足与激励缺陷的双重压力，基层政府新型“懒政”现象的产生具有局部合理性。

三、问责机制的“双重矛盾”：基层政府“懒政”韧性的制度逻辑

在压力型体制中，制度不合理产生的激励缺陷与基层政府能力不足的客观实际使基层“懒政”现象具有了局部合理性。近年来，中央和各地也在不断展开各种专项治理活动，通过行政问责、公开曝光、政治教育等形式解决“懒政怠政”问题。但以行政问责为主要手段的“压力式治理”却没有根治“懒政”，不仅其自身面临着政策压力升降两难的困境，也在治理过程中暴露出了“压力式治理”的悖论，即问责机制“双重矛盾”。而这些导致基层政府的“懒政”现象具有强大的制度韧性。

（一）“压力式治理”的困境——政策压力的运行悖论

“压力式治理”面临着其自身的困境，即政策压力的升降两难。政府发展与社会压力决定了政策压力持续性增长的现实，政策压力一旦降下来，便会影响政策合法性;而与此同时，政策压力不降，基层政府的执行能力还不足以应对扩大的公共政策压力，这种情况下基层政府易使用非常规的方式来完成任务，为形式主义的发展和“懒政”的产生提供了空间。

1.政策压力的持续性增长现实——由政府发展与社会压力决定

在我国，决策权与执行权是相对分离的，中央政府拥有制定政策的最大权威，基层政府是政策的最终执行者。政策执行效果在很大程度上取决于来自上级的政策压力，上级政府必须通过对下级政府施加高压形成强激励。政策压力过小使得基层政府出现“消極执行”的现象，甚至产生“政令不行”的局面。这就对公共政策的合法性产生影响，久而久之亦对中央政府的权威性造成损害。政策压力的提升也是由政府的发展与社会压力的现实决定的。

首先，政府的职能转变扩大了政府职责。从改革开放至今，政府经历了“统治型—管理型—服务型”的职能转变过程。政府和公民之间的关系从原来的统治者和被统治者的关系转变成为了公共产品及公共服务的供应者和消费者的关系。政府职能的转变趋势势不可挡，公共管理领域的扩大、公共事务管理的日趋繁杂，这些转变都直接带来了政府职责的整体扩大。其次，政府的职责扩大强化了政策压力。“权力所在之处便有压力实施”，政府职责扩大也带来了政府权责结构的变化。许多任务往往伴随着时间和效率的高度要求，为了保证下一级政府能够完成目标任务，上级政府必须要给下级政府加压。基层政府需要花费大量的时间和精力来完成这些事务，公共事务的日趋繁杂和来自上级政府更多的要求也使得他们承担了越来越多的政治责任和政策压力。最后，在压力型体制内，基层政府政策压力不断扩大。政策压力在考核机制的作用下会层层加码，层层加压，转变为基层政府的政策职责。各级地方政府为了实现经济赶超和其他目标，将任务目标量化分解，结合高度物质化奖惩，形成一种特殊的管理方式。压力型体制的特点是权力向上集中，压力向下贯彻，因此基层政府承受着来自上级层层加压之后巨大的政策责任和压力。政府职责的扩大带来了巨大的政策压力，同时在压力型体制下，基层政府权责并不对等，其权力和压力处于相对失衡的状态。

2.政策压力持续性增长困境——基层政府治理资源与执行能力不足

在压力型体制内，上级政府通过层层加压以保证政策的执行效果，但往往有时候基层政府的执行能力还不足以应对扩大的公共政策压力，基层政府治理资源不足与政策压力过大就产生了矛盾。

一方面，职责与资源相匹配的工作长期未完成，典型表现在“事权”之间的长期失衡。1994年我国实行分税制改革之后，重新科学界定了各级政府财权和事权的范围。虽然分税制改革调动了各级地方政府的积极性，增强了国家的宏观调控能力。但只有以事权作为划分财权的基础，以财权作为执行事权的保障，政府职责和资源相匹配，才能更好地完成各项工作。而近年来，地方政府的政策执行压力大，财权和事权却不相匹配，“小马拉大车”的局面在基层政府中尤为突出。基层政府获得的资源严重不足，也就难以提供更好的公共服务，这就与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标背道而驰。另一方面，国家的治理资源仍然适应于以经济发展为导向的政府职责，难以适应当前公共服务职责快速扩张的新趋势。以经济建设为中心是我们党在社会主义初级阶段基本路线的中心。从新中国成立初期的优先发展重工业的经济战略，到建设探索时期“四个现代化”的战略思想，再到改革开放前“三步走”的发展战略，治理资源的配置都倾向于为经济发展服务。经济发展在一定程度上取得了巨大的成就之后进入了新的发展阶段，经济发展职能逐渐弱化而公共服务职能逐渐强化是政府新的发展趋势。而现有的行政管理模式和治理资源已然适应为经济发展服务，面对公共服务职责快速扩张的新趋势，基层政府职能的动态调整过程还需要一定的时间。

因此，倘若政策压力不降，经过层层加码、层层加压，基层政府的执行压力将发展到最大。基层政府身为“理性经济人”，面对政策高压、政策适用性不足以及自身能力有限的情况，必然会采取最符合自身利益的行动，这种情况下基层政府易使用非常规的方式来完成任务，这为形式主义的发展和“懒政”的产生提供了空间。如公共政策的选择性执行（O′Brien&Li，1999）〔12〕、象征性执行（李瑞昌，2012）〔13〕、变通式执行（王汉生等，2011）〔14〕等。这样的执行方式不仅损害了政策的合法性，也引发了很多基层治理问题。

（二）“压力式治理”的悖论——问责机制的“双重矛盾”

“压力式治理”自身面临的困境进一步使基层政府的“懒政”现象产生了强大的制度韧性。在中国，这种持续存在的制度韧性必然与特定的制度逻辑密切相关。总体而言，可以从“压力式治理”的悖论，即问责机制的“双重矛盾”为切口对这种制度逻辑进行深化分析。

1.问责目标精准与问责实践模糊的矛盾

从非典时期产生的问责风暴至今，行政问责在治理中已经取得了一定的成效，但是依然未形成制度化的法规，在中央和地方持续对问责制的规范化进行不断探索的过程中，也暴露出了行政问责目标精准与问责实践模糊的矛盾。这是行政问责机制自身的矛盾，源自于政策制定与政策执行发展的不一致性。因此，虽然我国的行政问责在法规上一直都在探索和完善，制定的行政问责目标越来越精准，问责程序越来越完善，但是在具体实践操作过程中依然不可避免地存在着诸多问题。

（1）问责目标的精确性

自20世纪80年代起，目标管理责任制就被引入到我国政府管理中，至今依然是我国绩效评估的重要手段。目标管理责任制在行政系统内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任-利益连带”为主要特征的制度性联结关系。〔15〕通过精心量化责任目标，可以公平地分配工作量并进行公正的评估，在绩效和奖励之间建立明确的联系，创造了更好地完成工作的动力。目标责任管理制对基层政府起到了激励和绩效评价的作用，促进基层政府积极性、主动性的提升以及管理方式的转变。

第一，责任类目清晰。目标责任制主要包含政府责任制和部门责任制，此外还有专项工作责任制作为补充辅助。在目标责任状中，问责目标是一个综合性的目标系统。目标体系是目标责任制的核心要素之一，问责目标是其关键部分及最终目的所在。针对不同的岗位及不同的工作内容，因地制宜、因时制宜地制定不同的问责目标和考核要求。问责目标可以分为长期目标和短期目标;还可以分为定量目标和定性目标;还有必查目标和抽查目标，积极目标、中性目标和消极目标等等。问责目标的制定十分精确，设计范围广，分类较多。

第二，问责标准明确。目标责任制的关键环节是在上下级政府之间层层签订书面形式的“责任状”，上级政府通过分析并逐级分解总行政目标，最终转化落实成各个基层政府的目标，形成统一的目标体系和管理依据，作为对下一级政府或部门考评奖惩的依据，然后制作成书面的“责任书”或“责任状”。 〔14〕考核标准的明确性、考核机制的健全性以及考核结果的可比较性使得目标责任状构成了对地方政府的激励和约束。首先是考核标准的明确性。在目标责任制中责任与激励并存，量化指标是当前指标设定中广泛采用的一种方式，“政治锦标赛”就通过量化比较机制来进行“评级”和“排序”，通过等次评定凸显激励性，形成竞争性的强激励机制。同时在考核中广泛采用的“一票否决制”赋予了一些目标特别的权重，也划定了底线促进考核的科学性。其次是考核机制的健全性。在目标体系中，在上下级政府之间签订的“目标责任状”包含了地方政府的各项工作，这是综合性的管理责任制。与此同时，各级政府的职能部门之间也实行目标责任制。目标责任制可分为组织工作目标责任制与个人岗位目标责任制。目标考核按一定的周期来进行，年度目标考核按照日常考核、半年考核、年终考核、结果反馈等程序进行。考核结果的及时反馈可以激励公职人员的工作动力或者督促他们及时调整工作方法。最后是考核結果的可比较性。每一年年终上级政府会对下级政府进行考核，每个项目都有具体的计分办法，还有加分的激励项目，以及“一票否决”的刚性约束。这使得考核结果可以比较，奖励和惩罚也有了依据，从而实现对地方政府的激励和约束。

（2）问责实践的模糊性

问责目标制定的精确性体现了问责制发展的成效，但是，问责实践的发展却相对滞后，在问责实践中依然存在诸多问题。问责中自由裁量权的把握和多任务情境性下的问责困境问题依旧亟待解决。

第一，问责实践中的自由裁量权问题。纵观各地治理“懒政”现象的文件，大部分文件虽然制定了精细的问责目标，但实践操作效果依然与目标存在差距。“重问责形式，轻问责方式”依然是各级目标文件面临的重要困境。文件体现了治理“懒政”的精神，但对于问责程序、问责效果等具体的技术过程还有待深化。即使问责行为时常有之，但启动问责之后，具体的问责过程中自由裁量权非常大。人大的问责虽然有法律的规定，有权对失职失责的政府及其官员进行质询、调查、罢免、撤职等等，但是在实践中，在这些具体的问责环节中依然缺少可操作的程序，导致问责失效。

第二，多任务情境引发绩效问责困境。在目标管理责任制中的绩效问责机制是一个多环节的、动态的过程，基层公务员作为直接执行者面临着大量冲突。首先是多个目标之间存在的冲突。基层公务员要面对大量政出多门的目标任务，而且彼此之间很可能存在冲突， 不易协调。且由于问责目标权重不一，存在非理性因素形成选择性关注。〔12〕相对于定性目标来说，定量目标的权重更高，通常与具有刚性特征的任务相关联，并直接挂钩于责任人的福利待遇及升迁等，因此在实际操作中更容易受到重视。反之，不可量化的定性目标具有模糊性，也不与责任人的政绩相关联，往往难以受到重视。这样的目标导致基层公务员难以执行或者不愿意执行而沦为政治口号。其次是个人和组织之间的目标冲突，在这种情况下，以改进政府绩效为目标的绩效问责机制， 必然与以追求个人利益的最大化为出发点的基层公务员存在矛盾。此外，下级政府关注的重点往往容易受到掌握着考核和奖惩权力的上级偏好所影响，因此，现实中的基层公务员在目标执行过程中往往趋于自动规避仕途风险， “不求有功，但求无过”成为公务员真正的绩效目的。于是，结果导向的问责机制易在基层公务员的干预下转变为规则导向的服从问责，难以实现真正的问责目的。

在目标管理责任制中，基层政府面对上级政府的强压力，更多的约束是来自目标结果的要求，而来自过程的约束却相对缺乏。这使得基层政府一方面在高压下能以较高的行动效率来完成上级政府的任务，另一方面由于他们的行为空间较大，产生了问责机制的“模糊性”。压力型体制无法克服制度韧性的根本原因，是行政问责作为关键性的压力工具，存在问责目标精确性和问责过程模糊性的矛盾，这就为政策执行过程中“懒政”现象的长期存在提供了基础。

2.压力治理与整体稳定的矛盾

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断发展，作为我国政府治理的一个重要制度，目标管理责任制也在不断地创新发展。目标管理责任制解决了许多由利益多元和执行碎片化引发的治理难题，优化了政府行为，提升了政府行政效率，维护了社会长远利益。但就其权责结构、职责界定和究责机制而言，依然存在改善的空间。在目标管理责任制下作为治理工具的问责机制，贯穿政府治理过程形成一种强压力治理。而另一方面，现实政治环境中又以“整体稳定”为问责底线，底线之上，问责并不轻易启动;底线之下，问责风暴来袭。因此，在以“整体稳定”为目标导向的底线治理中，就产生了压力问责与整体稳定要求的矛盾。

第一，问责机制是压力治理的基本工具。对政府进行考核和问责，目的并不在于问责本身，在压力型体制下的问责机制主要还是作为一种治理工具。首先，一套科学合理的问责机制可以在观念上进行纠偏，它明确区分了责任，作为一种硬约束规范着公务员的权力范围，增强其责任意识，使其游走在逾矩边缘时能确切预测自己的行为后果，促使公务员谨慎守法地运用手中的权力。其次，奖惩分明的问责制度，可以使中国庞大的行政系统层层感到压力，防患于未然，从而自发动员提高行政效率，促进公务员队伍的优胜劣汰。最后，对已经发生的不良后果进行问责，其结果具有惩戒性，其他政府和公务员可以从中借鉴经验和教训。所以问责机制在政府治理过程中更多是作为一种治理工具，用来督责政府行动过程，预防各级政府和公务员失职失责行为的发生，倘若真的发生失职失责行为，也能通过问责机制及时化解其产生的不良后果。作为治理工具的问责机制贯穿政府治理过程始终，形成了一种“压力治理”。

第二，整体稳定是问责机制运转的底线。“压力治理”的有效性与“整体稳定”有效性存在着同步差。在问责制度的实际运转中，主要还是以不发生重大系统性风险为目标，在治理过程中设定问责底线。即使基层政府和社会的矛盾导致一些局部性的群体性事件的发生，只要不威胁国家政权稳定，这些事件的爆发非但不是坏事，反而传递了一些关于国家治理不足方面的有效信息，可为中央政府提供调整政策的建议和参考，这种情况下无需轻易启动问责机制。一旦出现或者可能出现对“整体稳定”构成威胁的事件，利益受损的社会和民众若得不到安抚，将极大地影响政权稳定和国家的长治久安，此时问责机制就会快速、全面地启动。国家治理的整体稳定状态成为不可突破的问责底线。面对与群众利益有冲突的事务，中央政府并不直接进行处理，而是将处理的权力授予各个地区，让每个地区的官员因地制宜地探索出适合本地区的方法，通过治官来达到治民的目的。虽然中央政府拥有绝对的权威，但需要依靠基层政府来处理与民众直接相关联的事务。中央政府主要提供的是一些指导性的原则，基层政府根据这些原则因地制宜地落实执行。这种治理方式使中央政府避免了与群众的正面冲突，维持权威性及亲民性，降低了执政风险。

作为治理手段的问责机制的有效性与国家治理整体稳定的有效性并非是完全一致的。基层政府在政策的具体落实过程中，公共政策具有明显的地区差异性，基层政府在中央政府的指示下需要不断探索符合本地区实际情况的政策计划和行动方式。在政策执行过程中，只要该地区的群众对此没有太大的不满，中央政府并不会进行过多的干涉。因此即使有某些地区政府执行政策不力，或暂时没有摸索出合适的治理方式导致与群众产生冲突，由于执政风险的分散，也不影响国家治理的整体稳定。目标管理责任制其问责机制的后果性特征以及问责过程的“模糊性”使得对政府行使权力、履行职能过程中责任的强调和追究存在欠缺，也就难以避免“懒政”现象的产生。

四、结论与讨论

压力型体制下，制度不合理产生的激励缺陷与基层政府能力不足的客观实际使基层“懒政”现象具有了局部合理性，而以行政问责为主要手段的“压力式治理”悖论进一步使基层政府的“懒政”现象产生了强大的制度韧性。因此，“懒政”现象的内在成因并不仅仅是简单的基层政府公务员的主观意愿问题，在中国现有的激励模式和反腐高压下，“懒政”已经逐渐从主观性问题转化为一个结构性问题。

本研究从基层政府“懒政”现象的组织情境出发，基于组织学的解释研究其运行机理。首先，基层政府“懒政”现象的形态发生了变化，出现了新型“懒政”现象。传统“懒政”借助新型“懒政”的内容重塑合理性，新型“懒政”以传统“懒政”的形式强化稳定性，“懒政”现象的“新旧合流”及其互嵌运作体现其强大的韧性和持续性。当公共政策超出基层政府能力，与政策执行“弹性”空间的客观存在现象结合在一起，加之基层公务员的晋升资源有限构成了官员“懒政”的重要基础。这也正是“懒政”现象持续存在并不断发展的“局部合理”的体现。

其次，探究为何以行政问责为手段的“压力式治理”难以根治“懒政”。“压力式治理”自身面临着政策压力升降两难的困境。一方面，政策压力不能降，这是由当前政府发展与社会压力的现实决定的，一旦降下来会影响政策合法性。另一方面，政策压力不降就必然存在形式主义，又必然导致“懒政”的产生。这个两难困境导致了基层政府的“懒政”现象具有强大的制度韧性。

最后，以“压力式治理”的悖论，即问责机制的“双重矛盾”为切口对基层政府“懒政”韧性的制度逻辑进行深化分析。一方面，以“目标责任状”为分析焦点，从“模糊问责”现象出发，探讨问责目标精准与问责实践模糊的矛盾;另一方面，通过分析以“整体稳定”为目标导向的底线治理中，压力治理与整体稳定要求的矛盾，继而从问责机制运转的“双重矛盾”现象探究出“懒政”现象存在韧性的制度逻辑。至此，本研究揭示了“懒政”现象的产生由主观意愿问题向结构性问题转变的事实，进一步探究了基层政府“懒政”的深层原因，并明晰了“懒政”韧性背后的制度逻辑。

〔参考文献〕

〔1〕 董飞.刍论“为官不为”的发生机理与治理之策〔J〕.理论导刊，2016，（8）.

〔2〕 傅广宛，郭建文.为官不为：界定、根源及治理〔J〕.北京电子科技学院学报，2015，（9）.

〔3〕 申建林.庸官懒政几个典型表现〔J〕.人民论坛，2015，（15）.

〔4〕 付超.官员“懒政”新表现及对策思考〔J〕.延边党校学报，2016，（6）.

〔5〕 张梦茜.行政干部“庸政懒政”现象调查及其治理研究——以甘肃省为例〔J〕.实事求是，2018，（5）.

〔6〕 燕继荣.官员不作为的深层原因分析〔J〕.人民论坛，2015，（15）.

〔7〕 杨雨莲，张国清.庸官懒政的博弈分析〔J〕.浙江大学学报（人文社会科学版），2017，（2）.

〔8〕 徐伟锋.“庸官懒政”治理背景下的行政问责研究〔D〕. 首都经济贸易大学，2017.

〔9〕 宇航.公务员“懒政怠政”治理对策研究〔D〕. 黑龙江大学，2017.

〔10〕 张亚勇.治理庸官懒政的长效机制探讨〔J〕.领导科学，2011，（28）.

〔11〕 习近平总书记就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示〔J〕.先锋队，2018，（1）.

〔12〕 Kevin J. O'Brien; Lianjiang Li. Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， Vol. 31， No. 2. （Jan.， 1999）， pp. 167-186.

〔13〕 李瑞昌.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究〔J〕.公共行政評论，2012，（3）.

〔14〕 王汉生，刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通〔A〕.应星，周飞舟，渠敬东.中国社会学文选〔C〕.北京：中国人民大学出版社，2011：554-583.

〔15〕 王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑〔J〕.社会学研究，2009，（2）.

【责任编辑：朱凤霞】