治理的界面与界面的治理

郑家昊 韩莉

[摘  要] 20世纪后期以来，区别于传统意义上的管理，“治理”日益成为世界各国政府实施变革创新行动的全新理念和方式，发展至今，合作治理已经成为全球治理的一项重要共识。近年来，学术界在对合作治理的发生机理进行探索的时候，发现了“界面”的简化功能，开启了对“界面治理”的理论探析。然而，既有研究基本上都是悬置了对界面治理的知识学认知前提而去建构“界面治理”的分析框架，这种做法虽在一定程度上有助于“界面治理”语词的推广，但是长远来看是不利于“界面治理”得到科学的理论确认的。事实上，从人的社会性本质出发，可以发现，“界面”的产生是边界行为的结果，它普遍存在于由不同要素相互作用构成的复杂性系统之中，是各要素交互作用发生的地方（或载体）。治理界面是界面在治理场景中的创新应用，它的出现是历史的必然，本质上是一种“治理工具”，发挥着化繁为简的治理功能。界面治理是基于治理界面而开展的跨界合作行动，是合作治理的重要实现方式，因而对界面治理的研究应当被纳入到合作治理理论的建构范畴。

[关键词] 边界行为;界面治理;治理界面;治理工具;合作治理

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）01-0065-07

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着“治理”成为我国国家改革创新发展的重要理念和方式。自此之后，治理议题成为全国各界关注的热点，既有的国内治理研究基本上都可以被纳入到国家治理体系和治理能力现代化的研究范畴。

从全球治理实践来看，治理的本质是合作，据此可以断定，中国国家治理现代化的底色必然也是“合作”。那么，“如何实现合作？”“通过怎样的介质进行合作？”这些问题的解决事关我国国家治理现代化的顺利达成。也正是在这种情况下，“界面”这一原本属于工程科学和计算机科学研究和应用领域的语词得到了人们的关注，“界面”的化繁为简功能受到人们的推崇。“治理界面”和“界面治理”成为时下学术研究追逐的明星课题。本文秉持建构“界面治理”知识学基础的初心，在发生学意义上探讨了“界面”发生及意涵，立足治理情境审视了“治理界面”的特性和“界面治理”的合作本质，认为界面治理是合作治理的重要实现方式，对它的研究必须在合作治理意义上进行。

一、边界行为催生了界面

马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[1]（p501） 关于这一论断的意涵解读，学术界做出了很多探索，我们认为它集中体现在对“人的社会性本质”的揭示上。从人类社会的演进历史来看，人的社会性本质是全部社会生活最灵动的体现，是人类社会最为本质的方面。因而，人与人的关系和由其推演生成的人与组织、组织与组织等关系，以及这些关系彼此间的作用联系，是人类社会实践中最为本质的部分。由此，关于社会治理问题的分析和解决需要以“人的社会性本质”为逻辑起点。

检视现代社会科学对“人的社会性本质”的重申，更多地突出了关系构建中人的“开放性”一面，却疏于对人的“封闭性”的关注，尤其是没能对关系生成中人从“封闭”到“开放”的转变给予充分的诠释，从而难以对现实社会生活中良好关系的建构与维持提供足够的支持。事实上，现实中的人“首先是个体的、感性的存在。作为现实存在的个体，每一个体都占有自己的独特空间，都在这一独特的‘空间―时间结构中感性地呈现自己的当前状态，因此个体和个体之间，总是‘自然地存在着各自的‘边界。有意思的是，个体的日常生活，或者说自我‘存在的实现方式，总是通过个体间的交往活动来实现的，因此交往即是边界行为。”[2] 可见，人即是一种边界存在，关系生成中的人的“边界意识”是人的封闭性的根源。人经由交往建立起关系联系的过程，实际上就是人告别“封闭”、迎接“开放”的历程。人际关系的构建和良好社会秩序的创制是人“知边界”“守边界”和“突破边界”的行动集合。“‘边界实质上就是一个独特‘领域，正是不同的‘边界领域构成了人们现实的生存世界。”[2] 人的社会性本质恰恰是人在边界领域的边界行为中得以充分体现的。

人即是边界的存在，决定着人所生活、生存的组织或集体同样都是边界的存在。在社会生活实践中，人的活动范围和所处的环境决定了人必然会面临着人与自然、人与人、人与组织、组织与组织等层面的交往联系，所以，人所处的边界领域主要是由“人与自然之间”“人与人之间”“人与组织之间”“组织与组织之间”的边界构成的。边界行为或多或少都涉及到“越界”的问题，这就决定了个人和组织游走在边界领域实施边界行为是“冒险的行动”，为了降低这种冒险带来的风险必须对边界行为的规则进行约定。在早期的人类发展时期，边界行为的法则可能是约定俗成的，是以习惯或风俗的形式存在的。随着人类社会法制文明程度的提升，边界行為规则大多以订立契约的方式演变为法则或规范。不仅如此，伴随着人际交往的频繁，整个社会关系的系统运行除了依托于规范约束之外，各种各样有助于和谐交往发生的“界面”在边界领域应运而生了。经由界面，人或组织加强了信息沟通，实现了从天然的“封闭”到自觉的“开放”，使得交往这种边界行为得以安全有序。

对“界面”进行概念考古可以发现，它是一个相对较新的词语。“界面”的客观存在遥遥领先于人们对“界面”的认知。在古代汉语的文献中，鲜见作为连续词出现的“界面”。以“界面”作为检索词，在中国经典古籍库中检索，以连续词出现的界面表述最早出现在明代，如“啼痕界面”（此处的“界面”一般理解为在脸上划下一道道痕迹）。[3]（p498） 类似的表述也曾出现在清代，如“界面尚啼痕”（见清代叶慧光的诗词《眼儿媚 上冢》），“界面泪如洗”[4]（p4123） 等。另外，在明清之际，西方传教士到中国传教带来的科学典籍存在着关于“界”与“面”的几何学解读，[5]（p516）虽然当时“界”和“面”并不是作为连续词出现，但是这种关于“界”和“面”的科学释义无疑对于中文语言系统中的“界面”的现代语义产生了一定的影响。在现代汉语中，2002年商务印书馆出版的《现代汉语词典》增补版对“界面”给出的释义是“物体与物体之间的接触面”。

在英语语境中，interface最早作为名词形式出现在19世纪80年代，意指两种事物之间的共同边界（表面或结合部）。20世纪60年代之后，interface在科学研究领域得到了广泛应用。工程科学、计算机科学和管理科学对interface的研究和应用，发挥了对interface的普及推广效用，增进了人们对于“界面”的科学认识。例如，伴随电子计算机、信息网络技术的创新发展，人们在对“用户界面”“工作界面”等的体验中逐渐加深了对interface的理解。《牛津詞典》和《柯林斯词典》对interface的词义解释主要有（人机）界面（尤指屏幕布局和菜单）、接口（程序）、（学科或系统间相互影响或衔接的）边缘区域或接合部位等。概括而言，interface一般是指不同系统（要素）之间的相互作用之处。

现代科学对某一事物和现象的认知和分析通常是从分类开始的。对于界面的深入研究自然也会涉及到分类的问题。界面的分类是一个复杂的问题。但从生成的方式来看，界面可以归为两类：自然界面（即自然而然生成的界面，一般存在于自然界）和人为界面（即人为创造的“界面”，广泛存在于人工界）。现代科学对“界面”的研究主要是围绕自然界面和人为界面展开的，存在着自然科学和社会科学的分野。自然科学注重对自然界面的结构与功能的分析，社会科学侧重于对人为界面的结构和功能的研究。当然，这种分野并不意味着“界面”的科学研究就此归为两类。“界面”所处的边界领域决定了“界面”的研究活动也是一种“边界行为”，是一种自然科学和社会科学融通的研究。但是，从与人的社会生活实践联系紧密性的角度来看，“界面”的社会属性及其治理功能正在成为一项更加重要的课题。因此，人为界面吸引了科学研究领域更多的注意力。

西蒙（Herbert A. Simon）在1969年出版的《人工科学》（The Sciences of the Artificial）一书，对作为“人工物”的界面做出了专门的探析。他认为，“人工物可以看成是‘内部环境（人工物自身的物质和组织）和‘外部环境（人工物的工作环境）的接合点——用如今的术语来说就叫‘界面。”[6]（p6） 而且，他还指出，作为“界面”的人工物具有“人工物”的共有特性：“1. 人工物是经由人综合而成的（虽然并不总是、或通常不是周密计划的产物）。2. 人工物可以模仿自然物的外表而不具备被模仿自然物的某一方面或许多方面的本质特征。3. 人工物可以通过功能、目标、适应性三方面来表征。4. 在讨论人工物，尤其是设计人工物时，人们经常不仅着眼于描述性，也着眼于规范性。”[6]（p5） 西蒙对作为人工物的界面的研究，包含着对“界面”化繁为简的治理功能的确认，对于治理场域的界面研究具有启发意义。

二、治理界面：界面在治理中的创新应用

如上所述，“界面”的产生是边界行为的结果，它普遍存在于由不同要素相互作用构成的复杂性系统之中，是各要素交互作用发生的地方。“界面”出现在边界领域，而边界领域是过渡区域，具有情况多变的特点。这就决定了推进对“界面”的认识和研究意义重大，将有助于人们持续探索保持“界面”的动态平衡态，充分发挥“界面”的治理功能，最终保障边界行为安全高质有序地开展。从人的社会性本质出发考察人的生活实践，几乎所有的社会关系的发生和发展都是边界行为促成的结果，是依托于一定的界面实现的。大致在20世纪七八十年代，作为科学技术研究范畴的“界面”逐渐被应用到国家治理和社会治理之中，并伴随“治理”理念和方式风靡全球，“界面”的治理属性日益获得世界各国的重视。基于界面的治理成为一种时尚，“治理界面”的搭建成为各个国家政府履职创新的重要选择。

“治理界面”就是“治理实践行动中发挥作用的界面”。“治理界面”的创制与发展是历史的必然，它在本质上是一种治理工具，具有“化繁为简”的治理功能。

第一，“治理界面”的创制和发展具有历史必然性。20世纪中后期，社会的复杂性和不确定性显著增强，社会治理生态发生了翻天覆地的变化，对以组织边界为限开展治理的传统模式提出了变革的要求。在一国内部，空气污染治理、水资源保护、重大突发公共危机事件的应对、重点领域重大风险的防范与化解、区域之间的不充分不平衡发展的解决等，均已经超出了某一个或者某一层级政府组织部门的治理能力，需要包含政府组织在内的多元组织共同开展跨界的治理行动。同样地，在全球治理的场域中，气候变暖、金融危机、恐怖主义、新冠肺炎疫情等的应对，也已经超出了某一国家的治理能力水平，需要世界各国和各个区域的组织实施跨界治理。无论是一国之内的跨界治理，还是全球范围的跨界治理，均包含着治理主体跨领域、跨部门、跨空间实施行动的内容，而这些“跨界治理”的行动都是经由“治理界面”发生的。因此，“治理界面”是在高度复杂性和高度不确定性的社会治理情境下治理变革创新的必然产物。

笔者曾经在复杂性理论视阈下阐述了政府治理持续变革创新并走向“跨界行动”的源动力和必然性。研究发现，“政府治理所处环境的复杂性增长的无限性与政府规模扩张的有限性之间的矛盾”是政府治理面临的基本矛盾。[7]（p63） 这一矛盾决定了：政府在基本职能体系确定的情况下，面对高度复杂和高度不确定的社会治理生态，只能采取创新履职方式的行动，通过与政府系统内的部门或者政府系统外的组织实施“跨界协同”行动以克服自身治理能力难以应对高度复杂的治理问题的困局。现在看来，这一原理不仅适应于政府治理，同样适应于一般的组织治理。在高度复杂和高度不确定的治理情境下，组织间的跨界协同是不同的组织经由“治理界面”开展信息沟通、权力分享和有效协同来实现的。目前国内出现的全国一体化政务服务平台、应对新冠肺炎疫情的联防联控机制、跨域水环境治理协同机制等都属于“治理界面”的典型表现。

第二，“治理界面”本质上是一种“治理工具”。众所周知，20世纪中后期，治理理论的出现为政府走出失灵提供了重要的支持。在国外语境中，“治理”（governance）和政府（government）的古典语义是一致的，都可以被理解为“管理”。“但是，大约到了20世纪70年代，随着企业治理、教育治理、水资源治理等如火如荼的开展，治理的意涵日益丰富，逐渐获得了区别于管理的含义，‘治理作为一种异于‘管理的理念逐渐被人们认知与接受。”[7]（p2） 一时间，时髦的“治理”被推崇为改造或替代传统的“（政府）管理”的理想方式。从全球各国的治理创新实践来看，各国政府遵循治理的要求，在保持政府在治理格局中的主导地位下，均不同程度地推动了治理权的共享，并且在“共享治理权”的行动中，推动了多元主体、多样化工具组合协同下的工具创新，催生了一种异于“政府工具”的“治理工具”形态。“检视20世纪中期以来的社会治理实践，可以清晰地看到‘政府工具向‘治理工具的演进历程。‘治理工具是一种全新的工具形态，是政府工具与非政府工具的总体化存在。”[8] 在当前治理阶段，“治理界面”主要是由政府引导创制的，而且政府系统内的界面是“治理界面”的主要表现形式，但是不能否认的是在涉及到经济社会发展的很多领域，由非政府组织、公共企业等发起或者参与的“治理界面”正在蓬勃发展，因此“治理界面”是政府系统内、政府与非政府组织以及非政府组织之间跨界协同的重要平台，属于“治理工具”的范畴，本质上是一种“治理工具”。

当前，国内外学者关于合作治理的研究为“界面治理”提供了很多理论支持。国外学者在研究合作治理时推崇合作治理的应用价值，相较而言，国内学者在立足现实和借鉴国外研究成果的同时，内蕴着强烈的理论建构意识与情怀，主张将合作治理看成是面向未来全球社会治理的新的行动和组织方式，因此在确认合作治理所具备的创新性程度和价值时视野更宽、战略性更加突出。[17] 当前，中国在实施国家治理和参与全球治理的实践中蕴含着非常丰富的界面治理智慧与经验，而这些智慧和经验在本质上都回应了合作的发生原理和机制问题。因此，对于界面治理的研究必须在“合作治理”的意义上进行，而不是抛弃了合作治理的理论旨归去另起炉灶，有意缩小合作治理的创新性或过度夸大界面治理的功能。也只有这样，“界面治理”的理论创新才能够为现实场景中的界面治理实践提供科学的指导和支持。

四、简单的结语

将“界面”引入治理场域，通过“治理界面”实施合作治理，无疑是治理实践和治理理论领域的重大创新。相较于国外推进“界面治理”的试验创新，中国在推进和应用“界面治理”上具有天然的优势。一方面，服务型政府及其引导职能为“治理界面”的创制提供了组织和职能保障。通常而言，实施“界面治理”的初期，界面的创制离不开政府站在“他在性”的立场上，通过服务者和引导者的角色扮演，来培育和引导多元力量高质量地参与到治理的行动中来。从全球各国的改革创新来看，中国率先提出要建设人民满意的服务型政府，而且是当前唯一一个将服务型政府作为政府转型战略性目标的国家。服务型政府的建设和引导职能的履行，有助于我国各级政府高效推进治理界面的创制和充分发挥界面治理的功能。另一方面，中国共产党第十九次全国代表大会以来，尤其是中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议召开之后，全面深化改革在我国纵深发展，深化党政机构改革重在理顺党政机构关系、强化统筹协调、增强党的领导力和提高政府执行力，为界面治理中合作行动的开展和实施清除了体制机制障碍。

总而言之，“界面治理”是我国实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方式、载体和内容。当前，“数字政府”建设工程和全国各地在城市治理、社会治理、生态治理中广泛开展的基于界面的治理尝试，都是界面治理的重要试验。值得注意的是，當前“界面治理”还处于实践形态，亟需得到理论确认。科学的理论确认是“界面治理”实现科学发展和更好发挥作用的重要前提。当然，“界面治理”的合作神髓决定了关于界面治理的一切理论确认工作是应当被纳入到合作治理的理论范畴的，任何过度夸大界面治理的功能或有意缩小合作治理的创新性的做法都是不科学的。可以说，只有在合作治理视阈下开展对“界面治理”的理论确认，“界面治理”的合作本质才能得到充分的彰显，“界面治理”的理论属性才能得到真实的揭示。

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责任编辑  范瑞光