从宅基地管理看乡村治理体系和治理能力现代化

宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，是农村发展的重要资源。宅基地管理是农村社会治理的重要内容。近年来，中央多次提出要严格农村宅基地管理，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索盘活利用闲置宅基地资源。各地尤其是宅基地制度改革试点地区，积极探索健全宅基地管理机制，创新宅基地管理方式，增强村级自我管理能力，总结出了一批成功经验，探索了乡村治理新模式。但总体来看，在宅基地管理中，乡村治理体系不健全、治理能力不强的问题依然突出，村级组织之间的关系、政府行政管理和村民自我管理界限等尚不明确，反映出我国乡村治理体系和治理能力在农村重要资源的管理中仍存在短板。从宅基地管理问题入手，梳理乡村治理演变过程，分析乡村治理存在的问题，研究完善管理体系和方式的措施建议，对推动乡村治理体系和治理能力现代化具有重要借鉴意义。

一、宅基地管理方式变化反映出的乡村治理方式变迁

宅基地管理作为农村社会管理的重要内容，其管理方式与乡村社会治理方式息息相关。宅基地管理方式的演变，在一定程度上折射出了乡村治理方式的变迁。新中国成立以来，随着农村宅基地制度的演变，宅基地管理经历了从松散管理到集体管理、政府强化管控到赋权扩能、推行自我管理的过程。但由于宅基地作为土地这种公共资源的特殊性，宅基地管理方式的转变总体上滞后于乡村治理方式的变化，且受耕地保护等土地政策影响，与其他领域的乡村治理方式改变不一致。

第一阶段，宅基地集体所有制逐步建立，宅基地管理权向集体集中。包括了土地改革、互助合作运动和人民公社三个时期，宅基地实现了从农民私有到集体所有的转变，宅基地管理逐步收紧。1963年3月，中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定社员新申请宅基地的，由本户申请，经社员大会讨论同意，生产队统一规划帮助解决，占用耕地的，按规定报县人民委员会批准，奠定了集体管理、政府审批的制度基础。这一时期的乡村治理，党的领导和国家政权不断向基层延伸，通过“政社合一”逐步建立起了农村宅基地集体所有制度。

第二阶段，宅基地制度不断完善，管理更加严格规范。这个时期大致是从1978年到2007年。改革开放之初，农村经济迅速恢复，农民收入明显提高，对改善住房的需求不断增大，广大农村出现建房热。为了遏制农村建房违法占地、滥用耕地之风，国家相继出台了一系列法律和指导文件，如1997年中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求，农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有；1998年修订的《土地管理法》，以法律形式明确“一户一宅、限定面积”；2004年原国土资源部制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》，明确提出“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，宅基地管理不断收紧。这一时期，乡村治理随着改革开放的发展，也呈现出管理强、服务弱的特点。随着家庭承包经营制的实行，农民生产自主性大大增强，农村集体经济组织功能弱化。但村级承担的行政任务繁重，尤其是前期，计划生育管控、农业税费收取等事项多，村级管理行政色彩浓重，政府、村集体与农民关系紧张。2006年国家全面取消农业税费后，这种局面才有所改善。

第三阶段，宅基地改革赋权扩能，推进宅基地管理权限下沉。这一时期是2007年至今。随着经济社会的发展，宅基地制度存在的深层次问题日益突出，宅基地制度改革提上议程。2007年《物权法》明确将宅基地使用权作为用益物权。2015年启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，标志着农村宅基地制度改革全面提速。2018年中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2020年新修订的《土地管理法》下放了宅基地审批权限，提出了宅基地自愿有偿退出机制。同时，新一轮宅基地改革试点正式启动。一系列赋权扩能政策举措将带动宅基地管理进入自我管理不断完善的新阶段。这个阶段的乡村治理，基层政府和村级组织开始向社会管理和公共服务转变，村民自治不断推进，各类社会组织蓬勃发展，农村民主法治不断加强，乡村治理进入体系和能力现代化的新阶段。

二、宅基地管理中呈现出的乡村治理短板和问题

目前，宅基地存在众多问题，成因复杂。其中，一个重要问题就是管理混乱，一户多宅、超标占地、乱搭乱建等现象普遍，历史遗留问题突出，违法违规占用耕地和基本农田建房问题时有发生，城镇居民到农村购地买房现象禁而不止。宅基地管理的混乱一定程度上反映了乡村治理的问题和不足。

集体自我管理缺位。从制度上看，宅基地管理不可谓不严。国家出台了一系列政策文件，各地也都制定了宅基地管理办法，明确规定了宅基地申请条件、面积标准、审批程序等，内容细致全面。从各地情况看，宅基地审批管控严格、程序规范。但从实际情况看，管理效果并不理想，乱占多占超占宅基地行为普遍，据原国土部统计，2009—2011年，全国农村宅基地违法用地数量5.68万宗，涉及面积23.71万亩。基层普遍反映宅基地监管难，谁都不想管。造成这种情况的主要原因之一是政府与村集体管理界限不清、责任不明，政府管控过多，承担了大部分责任，造成村级管理缺位，村集体对农民违法违规行为睁一只眼闭一只眼，基层政府对量大面广的农村地区宅基地管理有心无力。

自治组织与集体经济组织职责划分不清。农经统计显示，截至2018年底，全国共有29.3万个村集体经济组织，约占村庄总数的50.3%；组集体经济组织73.5万个，约占村民小组数的15%。但集体经济组织与村民自治组织在土地、村庄事务等方面的管理关系，一直没有厘清。以村级组织为例，从相关规定看，按照村民委员会组织法规定，村民委员会负有管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源的职责。村集体经济组织负责集体“三资”的管理和经营。因此，村民委员会和集体经济组织均有集体土地管理职责。从历史沿革看，农村发展经过了土地改革、互助合作、人民公社等阶段，村庄组织形态随之发生重大调整，导致集体土地所有权权利变动和归属路径不够清晰，权利主体具有一定的模糊性，使得农村集体经济组织和村民委员会在宅基地管理上主体不清，职责划分不明。主体不明一定程度上造成了村级宅基地管理混乱。

农民主体作用没有得到充分发挥。受传统观念、生活生产方式改变、民主管理机制不健全等因素影响，宅基地管理中，农民主体作用没有得到有效发挥，“政府干、农民看”的现象较为普遍。首先，宅基地从农民私有到集体所有的演变及长期无偿占有使用的事实，造成农民的宅基地“私有”“祖宅”等传统观念强烈，对“主动参与管别人、接受他人管自己”意愿不高，主动参与集体管理意识不强。其次，随着社会经济发展，农民生活生产方式现代化，大量劳动力进城务工，邻里间合作和依赖程度降低，与村集体联结关系程度降低，造成主观上不关心、客观上没有时间精力参与集体管理。再次，一些村级自治组织涣散、村集体经济组织力量薄弱，民主管理机制不健全，也造成农民参与低，难以发挥应有的主体作用。

三、从完善宅基地管理思考乡村治理的现代化

宅基地管理中凸显的乡村治理机制不完善、治理能力有待提高的问题值得关注。宅基地制度改革中，地方结合改革探索的提升乡村治理能力的好做法好经验，值得借鉴。

明确政府管理边界，增强村级自我管理能力。从乡村治理整体看，要不断完善法律制度体系，坚持农民的事情农民办，从立法上明确政府管理和公共服务界限，明确集体自我管理权能，逐步纠正“政府代替集体管理”的主体错位现象，使得政府和村集体各司其职。具体到宅基地管理中，政府应回归公共管理本职，重点对规划管控、用途管制、耕地保护等涉及公共利益部分进行监管。村集体负责对成员资格、宅基地位置和面积等进行审核。

加强基层党组织的领导，理顺自治组织与集体经济组织关系。从实践情况看，在基层党组织领导核心作用得到充分发挥的地方，村级治理都更为规范有序，集体经济发展更好、农民群众满意度更高。广东省佛山市三水区等地区关于重要事权实行清单管理的探索，也为理清村级组织关系提供了成功经验。应继续推动村党支部书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织负责人，加强基层党组织领导。同时，在党组织领导下，对村民自治组织和集体经济组织事权进行梳理，进一步明确各自在宅基地管理等事务中的职责定位，确保不缺位、不越位，农村事务管理规范有序。

健全群众参与管理机制，充分发挥农民的主动性。乡村治理与农业发展、农民利益息息相关，面对的是成千上万的农民，离不开农民群众的参与。江西省鹰潭市余江区在宅基地制度改革中，组建1040个村民小组理事会，还权于民，让农民自行决定改革相关事宜，成功啃下宅改“硬骨头”，再次彰显了群众参与村庄治理的强大力量。应在借鉴各地探索成功经验基础上，创新群众参与机制，充分保障其知情权、参与权、表达权、监督权。同时，尊重农民群众的首创精神和基层实践，把选择权交给农民，而不是替农民选择，激发群众参与热情，形成人人参与、齐抓共管的良好局面。