最高法：事故调查报告批复可诉性的判断依据

辑/包冬冬

近期，裁判文书网发布最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申2613 号——陈素霞再审审查与审判监督行政裁定书。这是最高人民法院发布的事故调查报告批复可诉性的可参考案例。

2015 年4 月6 日的漳州“4·6”爆炸着火重大事故,系腾龙芳烃（漳州）有限公司的二甲苯装置爆炸燃烧。事故共造成6 人受伤，直接经济损失9 457 万元。

事故发生后，福建省政府授权原福建省安全生产监督局（以下简称“省安监局”）牵头组织成立了事故调查组，形成的《腾龙芳烃（漳州）有限公司“4·6”爆炸着火重大事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）中，针对陈素霞的表述为“陈素霞，腾龙芳烃（漳州）有限公司生产副厂长，生产部门的第一安全责任人。未根据实际情况及时组织修订二甲苯岗位工艺操作规程；工艺连锁、报警制度不落实，解除加热炉工艺连锁未办理报批手续；事故设置41 单元长时间处于高负荷状态运行；在应急处置过程中指挥不当，……对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。”

其后，福建省政府作出涉案《事故调查报告的批复》，表述内容为：“原则同意腾龙芳烃(漳州)有限公司‘4·6’爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，要求“督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见”，并要求“向社会公开事故调查报告。”陈素霞之后被福建省漳浦县人民法院判处2 年6 个月有期徒刑、缓刑3 年（重大责任事故罪）。陈素霞对上述《事故调查报告的批复》不服，遂以福建省政府为被告提起本案诉讼。

一审法院审理结果：不可诉

福建省福州市中级人民法院一审认为，福建省政府作出的《事故调查报告的批复》，系福建省政府对省安监局的《事故调查报告》作出的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，对行政相对人的合法权益不发生法律效力，即对陈素霞的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第1 条第2 款第6 项的规定，陈素霞的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。故陈素霞提起的诉讼不符合《行政诉讼法》第49 条的规定。依照《行政诉讼法》第51 条第2 款的规定，一审法院于2017 年8 月3日作出行政裁定：对陈素霞的起诉，不予立案。陈素霞不服，提起上诉。

二审法院审理：维持一审裁定

福建省高级人民法院二审认为，我国《行政诉讼法》明确规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法司法解释将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。据此，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的行政行为。行政行为对当事人的权利义务是否产生实际影响，是该行政行为是否可诉的核心标准。

在对相对人可产生确定性法律规制效果的行政行为产生前，相对人即对尚未对其产生直接、实际之影响的中间性、阶段性行政行为提起诉讼，因其时相关的行政法律关系仍处于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，故司法权对行政权的审查缺乏确定的对象和现实条件，亦难以实现行政诉讼之保护行政相对人合法权益的重要立法目的。

而且，该阶段性行政行为的法律效果亦会被最终行为所吸收和涵盖。如果当事人对最终的处理决定行为不服，那么只需对该最终行为进行审查，就能给相对人提供司法救济以保护其权益，而无需再对不完全具备最终影响的阶段性行政行为进行单独的审查。

据此，过程性行政行为通常不可诉，此亦符合可诉行政行为之成熟性标准；除非该行政行为对当事人直接产生权利义务之增减的效果，从而使对其权利和利益之保护成为必要。对于成熟性标准的判定，可以结合规范该行政行为的法律法规的相关规定，判断当事人的法律地位是否受到行政决定的实质影响，是否增减了当事人的权利和利益，是否妨碍行政主体作出最终行政行为；从而确定给予单独审查之司法救济的必要性。

《安全生产法》第13 条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第32 条明文规定，事故调查及事故调查报告、负责事故调查的人民政府的批复，均系生产安全事故处理程序的组成部分，其对负有事故责任人员的实际影响，最终体现于对责任人员的处理决定，除非上述事故处理过程中的阶段性行政行为所产生的影响可能超过最终的处理决定，从而具有对该行政行为进行单独的实质审查之必要。

本案中，福建省政府作出的闽政文（2015）294 号文件，系对省安监局的《关于请求批复〈腾龙芳烃（漳州）有限公司“4·6”爆炸着火重大事故调查报告〉的请示》所作之内部批复，该批复在同意调查结论的同时，提出“请督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对事故责任单位和责任人员的处理意见，并协调天津、江苏、湖南等地相关政府和部门，对其辖区内事故责任单位依法进行查处”；该批复并非直接对陈素霞的事故责任所作的最终处理决定，其内容所产生的法律效果能够被最终的处理行为，即陈素霞所主张的刑事立案侦查、起诉乃至之后的审判等行为所吸收；法院因对作为最终处理结果的刑事案件享有司法审查权而获得对作出该最终结果的整个过程的审查权，而陈素霞亦可通过行使刑事诉讼权利，救济其可能受损的合法权益。

综上，陈素霞的起诉不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定不予立案并无不当，予以维持。陈素霞的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。依照《行政诉讼法》规定，二审法院于2017 年10 月12日行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

最高法：看是否侵害实体权益

陈素霞不服，向最高人民法院申请再审，其理由为，第一，《事故调查报告的批复》对其权利义务造成了严重影响，确认其是主要责任人之一，且后续追究刑事责任，批复行为已经外化。第二，对于该批复提起行政复议或者行政诉讼，是涉案人员就错误的事故调查所能获得的唯一司法救济途径。第三，一审、二审裁定所作认定，不符合近期司法实践，最高人民法院第二巡回法庭等明确认为对事故调查报告所作的批复可诉。尤其是福建省高级人民法院自身近期在类似案件中亦明确支持该类行为可诉，却在本案中持相反意见，明显存在“同案不同判”问题。

最高人民法院认为，本案核心争议为被申请人——福建省政府作出的涉案《事故调查报告的批复》是否具有可诉性。针对再审申请人陈素霞在原审阶段提出的撤销涉案《事故调查报告的批复》的诉讼请求，两审法院分别以该批复属于行政机关内部处理行政事务的文件、对陈素霞的权利义务不产生实际影响，以及该批复系过程性行政行为，并非直接对其的事故责任所作的最终处理决定、所产生的法律效果能够被最终的处理行为（刑事立案侦查、起诉、审判）所吸收等理由，认为其诉求不属于行政诉讼受案范围而未予支持。总体上看，原审法院的上述认定和处理并无明显不当，本案被诉批复是否可诉的判断标准，在于对陈素霞的权利义务是否产生了实际影响。

根据涉案事故发生当时有效的《若干解释》第一条第二款第六项之规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼的受案范围。上述规定精神在2018 年施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中亦有明确体现。

同时，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，重大事故的调查由省级人民政府负责，相关人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。

该《条例》规定的事故处理基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。

从上述规定内容和程序看，一方面，从一般规则角度分析，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上往往属于上下级行政机关之间的内部行为，通常不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。另一方面，从特定情形角度分析，不排除实践中一些人民政府针对事故调查报告等所作的批复，虽然从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但在批复中认定了明确具体的事故责任和处理意见，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生直接的不利影响。

因此，判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于对上述司法解释有关“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定的科学理解和准确把握。

人民法院在审理涉批复的案件时，要防止“一刀切”，不宜泛化认定相关实际影响而将批复一律纳入行政诉讼的受案范围，亦不可片面限缩援引司法解释上述规定而将批复一律拒之门外。要结合案件的具体情况，看是否对当事人的实体权益产生重要影响和侵害，是否存在明确设定或者改变其权利义务的情形，是否确有必要对在此环节所作的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断，从而对不同表现情形的批复之可诉性作出科学合理的界定。

此外，依照《生产安全事故和调查处理条例》规定受到行政处罚、处分乃至被追究刑事责任者，有权通过相应的法定途径提出异议、主张权益。

本案中，涉案《事故调查报告》本身针对陈素霞的表述为“对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。”上述表述内容，是在认定事故相关事实和责任的基础上，将依法作出处理的裁量权交给了有关部门，可以视为对当事人权利义务不直接产生法律影响的不确定性意见。而福建省政府依照法定程序作出的涉案《事故调查报告的批复》，表述为“原则同意腾龙芳烃(漳州)有限公司‘4·6’爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，要求“督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见”，并要求“向社会公开事故调查报告。”上述表述内容，只是一般性、概括性和程序性的表述，亦没有对当事人的权利义务作出实质性认定。

可见，涉案事故调查报告及其批复符合实践中大多数事故调查报告及其批复的共有特点，没有直接设立或者改变陈素霞具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。因此，能够适用司法解释的上述规定精神，不作为行政诉讼的受案范围。

上述具体情形，与最高人民法院此前认定有关事故调查报告批复可诉的一些案件，个案的具体情况并不相同。对于陈素霞的相关再审请求和理由，本院不予支持。

应当看到，各级人民政府依照法定职权对不同类型、不同等级的事故调查报告作出批复，是发挥统筹指挥、监督管理、及时有效妥善处理各种事故的法定行政程序，是突发事件应急管理体制的重要组成部分。事故调查报告的形成以及各级人民政府对此作出批复的过程，往往涉及多个部门、多类人员、多项环节，具有较强的综合性、专业性、政策性，关乎社会稳定、关乎受害群众抚慰、关乎方方面面的评价。人民法院在办理相关案件的过程中，要结合当前行政法治建设整体情况和法律法规的相关规定，从维护国家安全稳定和经济社会发展大局，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政行为的角度，兼顾公平与效率、实体公正与程序公正，正确适用法律、法规和司法解释，为促进安全生产、保障民生权益、推进依法行政发挥积极作用。（因篇幅所限，本文略有删减）