商洛市农村饮水安全工程运行管理实践与探索

罗伊辰

(商洛市水利局，陕西 商洛 726000)

获得安全饮用水是人类生存的最基本需求，直接关乎广大人民群众的身心健康和生活福祉。商洛市位于秦岭东段南麓，与鄂豫两省接壤交界，是陕西的东南门户，素有“秦岭最美是商洛”之美誉。全市辖1区6县，面积1.93万 km2，人口253万人，属经济相对落后、城镇化水平相对较低、贫困人口相对集中的地区之一。在基本解决贫困人口“有水吃”的基础上，确保农村群众长久吃上干净、放心水，对于进一步巩固脱贫攻坚成果，促进乡村振兴战略实施，加快全面建成小康社会，都具有十分重要而深远的意义。

1 商洛市农村饮水安全现状

商洛市全市农村安全饮水方面存在的弱项短板，把解决农村饮水安全问题放在工作首位，建立保障机制，紧盯目标任务，紧紧围绕保障贫困人口饮水安全和全面建成小康社会的目标，抓出了实效，筑牢了贫困群众用水的安全底线。

同全国绝大多数地区一样，商洛市农村饮水安全事业也历经了从无到有、从小到大、从简陋到完善、从落后到规范的发展历程，大体分为人畜饮水工程、甘露工程、人饮解困工程、农村饮水安全工程、饮水安全巩固提升五个阶段。“十三五”期间，全市坚持底线思维，聚焦打赢打好脱贫攻坚战，以保障贫困人口供水为重点，大力实施农村饮水安全巩固提升工程建设，补齐取水、水处理、净化消毒和管网连通等短板，累计完成建设投资8.5亿元，建成各类供水工程1240处，巩固提升和解决了165.42万农村居民的饮水安全问题，广大群众用上了干净、卫生、方便的自来水。目前，全市共有千人以上供水工程310处，千人以下集中供水工程7531处，单村和分散供水设施约13868处，农村自来水普及率、集中供水率分别达到98%和98.17%，基本实现了全市农村饮水安全工程全覆盖，尤其是偏远山区群众吃水难问题得到根本解决，为攻坚脱贫奠定了坚实的水利基础。

为切实提高供水工程建后运行管理水平，商洛市率先在全省印发了《关于进一步加强农村饮水安全工程运行管理工作的通知》(商政办发〔2020〕8号)，市水利局联合五部门及时出台了《关于进一步加强和规范农村供水运行管护工作的指导意见》(商水发〔2020〕401号)，建立县级领导包抓责任制，坚持“四不四直”常态化暗访督导，督促各地全面落实饮水安全“三个责任”，健全“三项制度”。目前，全市7县区均成立了县级农村供水总公司或农村供水总站，落实村级管护人员1740人，并完成了产权量化和颁发证书工程6336处。商州区每年预算1000万元用于维修养护，并成立了惠众农村供水有限责任公司，专门负责工程运营维护。其他各县区也将水管人员工资和维修养护资金纳入本级财政预算，年平均落实资金1594万元，为工程长久发挥效益奠定了坚实基础。各县区均制定了季节性缺水应急预案，全市共计配备车辆51台、应急储水罐420多个，有效提高了农村饮水安全保障水平，切实把供水成果巩固住、稳定住、不反复。

2 存在问题

2.1 无人管护，放任自流

部分早期建成的工程，投资标准低、供水规模小、保障能力差。由于投入运行后未设立管理机构、未配备管理人员、未制订管理制度、未落实管护经费，致使维修管护缺失，供水不正常、水质无保证，管网漏损、用水浪费，甚至个别工程因“供水阀门坏了，无人维护”的小问题，导致投资几十万、上百万元的设施不能发挥预期效益。随着城镇化步伐的加快，巩固脱贫攻坚成果，保障农村饮水安全，建立供水工程可持续良性运行机制尤为必要。

2.2 自建自管，自生自灭

一些较为偏远的山区，山大沟深，地形地貌错综复杂，地质条件较差，群众居住分散，水资源匮乏。早期，群众自己集资、筹劳，自发修建了一些简易的供水设施，这些供水设施未经勘测规划设计，未按规范施工，未配备沉淀、过滤、消毒等设施，后期虽经政府投资进行了改造提升，在丰水期可以满足群众用水需求，但依然存在管理机构和人员未落实、水质达标有难度、季节性缺水等问题，一旦遇到干旱或管道堵、漏、冻裂等故障，群众就面临无水可吃的困境。

2.3 无人履责，名存实亡

部分村镇虽然落实了供水工程的管护责任人，但也是村组干部兼职，只是名义上有了管理人员，建立了管护制度，仅仅停留在“文件发了、制度建了”的形式上。管理人员缺乏工作热情，或者因为无报酬、报酬低等原因，加之专业技术和经验欠缺、专业维修设备缺乏，导致工程建后管理“无人履责，名存实亡”，工程设施故障频发，“跑、冒、漏、损”现象突出。

2.4 建设标准低，保障程度差

农村饮水安全工程系统性强、运行时间长，对科学规划、建设标准、保障能力、质量水平等方面要求较高。部分供水工程建设标准低，前期设计时对水源论证不够充分或对供水范围、用水定额的选择过于保守，导致工程建成后供水能力不足，难以满足群众日益增长的用水需求。居住较高或管网末稍的群众吃水得不到保障，又缺少管理机构进行科学调度，导致上下游、首末端用水矛盾突出。每逢干旱，水源水量不足，抢水吃的现象时有发生。

2.5 容易损坏，反复重建

经过十多年的大规模建设，商洛市大批的供水工程投入运行，但有的供水管道因未达到设计埋深，或者线路布设不够规范，无排空排气等设施，极易受到道路改建、山体滑坡、土地平整、梯田建设、车辆碾压、暴雨洪水冲毁、冻裂等毁坏，损毁后又因责任不明，相关责任人互相推诿扯皮，未得到及时修复，致使工程无法正常运行。长此以往，形成 “建了坏、坏了修、修不了又重建”的恶性循环。

2.6 收费困难，运行不稳

部分群众“水商品”意识淡薄，认为水是上天给的，祖祖辈辈都是无偿吃水，对水费收缴的重要性和必要性认识不足，甚至因为要缴水费不支持工程建设，宁愿自己打井、挑水吃，也不愿吃自来水；有的工程位置偏远，用水户少，户摊水费高；有的工程供水成本高，水费标准就高。导致水费收缴困难，管护费用难以为继，工程运行无法步入良性循环轨道。尤其是水源为打井抽水的供水工程，此类现象更为明显。

3 对策与建议

3.1 必须落实管护主体

3.1.1 水利部门组建专业管理机构

水利部门组建机构管理的工程，产权仍然属于水利部门。推广柞水县、洛南县经验和做法，将集镇供水工程、川塬集中连片供水工程直接移交该单位，由水利部门负责工程运行、管护、水费收缴等工作。这种方式是解决日常管护难、水费收缴难、维修养护难的有效办法，也是比较成功的可复制经验。此种方式存在问题的是，作为政府部门，维持运行成本和收益平衡的激励机制不够。因此，需要完善激励机制建设，可通过面向全社会竞标出让工程经营权，实现经营权和所有权分离，在审核水价的基础上由经营者实施工程运行维护。

3.1.2 镇政府组建专业管理机构

由镇政府组建管理机构管理的工程，产权属于镇政府，管理机构代镇政府进行专业化管理，设施的维修养护均由该机构负责，确保供水工程正常运行。该机构负责镇政府所在地的饮水安全工程运行管理工作，同时也可以将镇辖区内村级集中供水工程交由该机构，形成规模化管理，提升服务水平。但由于镇级管理机构的业务水平有限，决定了工程必须要有一定盈利，相应水价需按照成本价加上合理利润来确定。

3.1.3 用水合作组织管理

用水合作组织管理是一种常见的管理形式，最常用的就是用水协会。主要优点就是群众参与运行管理，一般实行以村民为基础，成立用水合作组织，群众代表参加，负责管理工程、征收水费的方式，从水费中获取一定的报酬。但这种管理方式非常松散，对于一些重大事项或群众意见较大、矛盾突出等问题难以解决，或者难以达成一致意见时，往往就停摆，流于形式，影响工程的正常运行。

3.1.4 村集体管理

村集体直接管理的工程，产权属村集体所有。这种方式的实质是由村委会负责运行管理，村组干部兼职管理人员，从水费中获取一定的报酬。这种方式适合于边远的单村供水工程。

3.2 积极筹措管护资金

农村饮水安全工程属国家补助性的民生工程，具有公益属性，修建成本高，耗时长，困难大，与群众日常的生产生活关系密切。因此，工程建成后管护资金的落实、工程的正常运行就显得尤为重要，特别是当前农村饮水安全工程水费收缴困难的情况下。巧妇难为无米之炊，后期管护资金缺位，很容易导致前期的基础建设工作付诸东流。建议各县区政府将县域内的农村饮水安全工程管护资金纳入年度财政预算，由财政、水利、镇政府等部门对其进行专项管理，根据各工程运行管理状况，安排专项维护补助资金，因地制宜，定期维护。

3.3 持续加强水源保护

饮用水源安全是农村饮水安全的源头所在。但长期以来，农村水源地小弱散问题突出，水源保护资金投入不足，划定水源保护区工作滞后，致使饮用水存在安全风险。因此，在饮水安全工程规划建设过程中，首先要选择优质的水源作为水源地，从源头上保证供水的质量和安全；其次要科学划定水源保护区，采取设立围墙、铁丝网、铁栅栏等隔离防护设施，设置保护区标志牌，配套监控设备；三要禁止在水源保护区域内排放污水、倾倒垃圾，积极开展农业面源污染防治，指导农村群众合理施用化肥、农药等；四要县区政府及时制定相关制度，水源保护区范围内的任何建设要依法从严审批；五要加大资金投入力度，为水源地管理工作的开展奠定坚实基础。

3.4 切实开展政策宣传

通过各种渠道和形式，加强对农村居民的政策法规宣传、教育和水管人员培训工作，提升农村饮水安全设施管护能力和水质消毒工作水平，切实提高群众对饮水安全的知晓率和满意度，营造饮水安全工作良好的社会氛围。加强对农村饮水安全工程的宣传，引导全社会重视农村饮水安全、加强供水设施保护、提升供水单位服务意识，增强群众用水缴费和节约用水的自觉性。通过不断的宣传，提升群众对农村饮水安全工程运行管理工作的认同程度，增强群众主动管理和爱护供水设施的意识，增强参与饮水安全工程运行管理的积极性和责任心。

3.5 大力推进水费收缴

鄂竟平部长在2019年9月召开的全国农村饮水安全工作推进会上强调，“收水费是解决工程不可持续这一主要矛盾的根本性措施”，水利部将于近期出台《农村供水水价制定导则》，省厅也将下发农村供水水价管理办法和水费收缴工作方案。商洛市将按照中省要求，全力推动供水成本核算定价和水费收缴工作。尽管当前农村水费收缴存在很大困难，但经济管控仍是最好的破解之道。只有遵循以水养水、合理分担的原则，才能提升群众节约用水、爱护水资源的意识。要合理确定供水水价，对于镇村集中供水和集中连片供水工程实行政府定价，保证成本适度赢利；村级和用水合作组织管理的工程，由群众协商定价，提取维护费，保本经营。对于个别经济特别困难的地区，如果连成本水价也无法施行，收缴的水费至少应该保证工程的维修和维护费用，或者通过村级集体经济补贴和政府财政补助的方式，保证工程的维修和维护费用。

3.6 积极推进信息化管理

信息化管理是未来农村饮水安全工程管理的方向，通过建设供水管网监测网络和信息化管理系统，对供水管网运行情况进行及时、全面、有效的智能监管，同时对基础设施建设奠定技术支撑，为供水管网的业务化管理决策分析提供科学依据。柞水县已经建成了示范性的信息化管控平台，能实现基础的供水数据(流量和压力)实时监测和反馈功能，以及对已有的数据生成报表，进行分析。该信息化管控平台在整个商洛，乃至在全省都是比较领先的，但其仍然有很大的发展空间。

3.6.1 强基础资料的整理收集

根据现有的经验，在供水信息化管控平台的建设过程中，困难最大的就是基础资料缺失。由于城镇供水管网建设时间跨度长，且经常发生变动，建设时或改扩建时的资料难以搜集。比如管网埋设的坐标，管道的管径、铺设坡度、埋深等信息，阀门、流量计、压力计的位置、规格等。缺少这些基础资料，在信息化管控平台建设过程中，需要花费相当大的精力去重新摸排和测量。目前，商洛市正处于大力建设供水管网时期，在此阶段对数据进行收集整理，能达到事半功倍的效果。

3.6.2 逐步构建管网GIS信息系统

柞水县的信息化管控平台背景地图中缺少管网信息，只有流量计和压力计的基础信息。管网信息缺失对供水管道管理影响很大，比如管网的漏损监控、爆管预警、优化调度、维修派单等。希望通过基础资料的收集整合，逐步构建出管网的拓扑结构，能使管理者通过管控平台对管网情况了如指掌。

3.6.3 实现水源地实时监控预警

信息化管控平台的目标是实现从水源到水龙头的全程管理。对于农村饮水安全工程而言，水源地保护非常重要。由于水源分散且数量众多，不可能做到每个点都派人值守。因此，通过水质实时监测设备，实现对水源的24小时不间断监控，并将数据反馈到信息化管理平台中，就显得很有必要，由此实现在一张图上显示所有水源地的信息，方便调度管理。

3.7 加强专业人才队伍建设

专业人才队伍建设对农村饮水安全工程管理至关重要。由于农村饮水安全工程基本上都位置偏远，条件艰苦，很难留住专业人才，严重影响了工程的科学精细化管理和长远发展。为此，建议设立一定数量的公益性岗位，政府给予一定的政策性补助，提高工资待遇，落实社会保障制度，满足基层工作人员的基本需求，解除后顾之忧，从根本上解决管理人才匮乏的问题。另一方面，要加强专业人才队伍培养，提高规划、设计、施工、运行、管理能力。同时，也要培养一定的专业技能人才，如水质监测、维护、校验等工种人才，不断提升饮水安全工程日常管理水平。

4 结语

农村饮水安全工程是一项重大的民生工程，通过大力实施农村饮水安全巩固提升工程，商洛市农村饮水安全工程建设取得了显著成效，同时在建设和管理过程中还存在一些问题，结合区域现状提出改进措施，通过完善管理机制，保障农村饮水安全，为促进商洛市农业发展，实现脱贫攻坚提供助力。