建立财政支出绩效评价指标库重点、难点解析——以科技馆科普大篷车万里行项目为例

文/王赵兴 （安徽省科学技术馆）

当前，预算绩效管理制度逐步建立，绩效评价方法不断丰富，评价范围不断扩大，绩效评价指标体系不断健全，预算绩效管理框架逐渐清晰，中央和地方财政部门预算绩效管理工作正在有序开展。但是，与发达国家相比，我国的预算绩效管理工作起步较晚，目前仍处于发展阶段。因为发展滞后，绩效管理工作基础比较薄弱，绩效评价指标体系需要丰富与完善。

一、建立财政支出绩效评价指标库的必要性

为贯彻党的十九大提出的“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”精神，中共中央、国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。早在2011年，财政部就先后出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》《财政支出绩效评价管理暂行办法》等部门规章。从法规层面看，加快建立财政支出绩效评价指标库，是全面实施预算绩效管理的关键点，是落实党中央建立现代财政制度这一战略部署的重要举措。上述文件和法规的出台，为顺利推进全面实施预算绩效管理提供了法制保障。从理论层面看，绩效评价作为预算绩效管理链条的重要环节，还存在绩效评价方面的人才队伍匮乏、理论研究不足、指标体系不够全面等问题。人才的缺失，理论发展的滞后，影响到绩效评价指标体系的完善和绩效评价结果的客观公正。因此，加快建立财政支出绩效评价指标库，成为全面实施预算绩效管理的重中之重。从实践经验看，绩效评价在试点工作中积累了宝贵经验，也暴露了诸多问题，比如指标设置不全面，定量分析缺乏历史数据支撑，定性分析与绩效目标不一致，权重和分值设定不科学等。这就要求统筹设置个性指标时从实际出发，具体情况具体分析，体现个性化特征；设置共性指标时能够全面、具体、可操作，体现标准化特征。

二、建立财政支出绩效评价指标库的重点

（一）评价指标的选取

《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出：建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，逐步实现绩效信息横向可比较、纵向可追溯。创新评估评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。因此，在选取评价指标前，应根据地区差异和行业特点做好评价分类。科技馆科普大篷车万里行项目为安徽省科学技术馆省级财政专项资金项目，专门用于科普大篷车科普展教活动。它有别于科技馆常设展厅展览活动，是以年度为单位在科技馆外进行的科学普及活动，除了用于科普活动的支出外，还会发生因大篷车外出而产生的公务用车费用。所以，在评价指标的选取上，应综合考虑其他室外科普活动项目绩效评价指标，重点在科普活动的次数、公众的参与度和公众满意度等。

《财政支出绩效评价管理暂行办法》将绩效评价指标分为共性指标和个性指标两大类，其中，共性指标包括预算执行情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况等。个性指标包括绩效指标和修正指标，是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置（选定）特定的指标。

现在以2019年度安徽省科技馆科普大篷车万里行项目为例，设计绩效评价指标（见表1）。

表1 绩效评价指标

上述绩效评价指标能够反映科普大篷车万里行项目的功能，一二三级指标层级清楚，在具体评价时具有可操作性。但是，该指标库也存在一些问题:一是指标名称不规范，如一级指标“资金管理绩效”，应该表述为“财务管理”“项目管理绩效”应该表述为“项目管理”。二是指标不全面。如一级指标中，“资金管理绩效”是共性指标，二级指标仅包括“资金管理情况”，还可以包括：预算执行情况，采购管理情况，固定资产管理情况，财务支出结构的合理性，内控建设与管理情况，上期审计与整改情况等。三是指标设计不合理。如一级指标中，“项目管理绩效”是个性指标，二级指标包括项目管理、科普展教活动、科普活动进校园进社区、车载展品更新改造、科普专业人员培训等，“科普展教活动”和“科普活动进校园进社区”存在重复，“科普专业人员培训”可以作为“项目管理”的三级指标。因此，在“项目管理”指标下可以设置“运营管理”“社会影响力”“科普教育与展教活动”“公共服务”等二级指标。

（二）评价标准的确定

“财政支出绩效评价的核心内容是依据财政支出绩效评价的分类，制定不同的评价值指标，根据评价工作的实际情况和相关历史经验数据制定标准。”在财政支出绩效评价标准值的选取上，分为行业标准、计划标准、历史标准和经验标准。由于科技馆行业的特殊性，在绩效评价标准值的选取上，往往以行业标准为主，历史标准和经验标准为辅。在实践中，科技馆行业、主管部门与财政部门在建立财政支出绩效评价标准值体系时，需要采集国家、其他省市地区同类财政支出绩效信息，同时做好财政支出绩效评价的行业标准值测算研究工作，大多采用行业标准的方法进行评价标准的确定。

如在二级指标“科普教育与展教活动”中，设定三级指标：“科普活动进校园进社区”，在评价标准上，设定“每年开展超过10场次（含10场次）的，得3分，开展超过5场次的，得2分，开展少于5场次的，得1分，未开展的，不得分。”这是科技馆行业根据当年度的工作计划在历史经验的基础上针对省级场馆作出的评价标准。

三、建立财政支出绩效评价指标库的难点

建立财政支出绩效评价指标库的难点，是指标权重的确定。对于各评价指标权重的确定，常常使用专家直观判断方法，即请一定数量的专家根据自己的经验和知识，对绩效评价体系的各级指标，依据重要程序赋分，再采用数字平均法对分值进行归一化处理。

一级、二级、三级指标在分值上如何确定权重？这是建立财政支出绩效评价指标库的难点。相同的评价指标，相同的评价标准，在确定指标权重时采用不同的评价方案，会得出不相同的评价结果。仍以科技馆科普大篷车万里行项目为例。如“项目管理”“科普展教活动”“科普活动进校园进社区”“车载展品更新改造”“科普专业人员培训”，分别赋分12分，20分，20分，20分，13分，和分别赋分5分，30分，30分，15分，5分，评价结果可能会出现很大不同。因此，如何客观、公正地对指标权重进行计分设计，似乎是“仁者见仁，智者见智”，哪一种绩效评价设计方案更能准确反映被评价单位的预算绩效管理水平、评价结果更能公正反映被评价对象的预算绩效评价项目？这是评价指标体系设计者的一个“难题”。因此，在建立绩效评价指标库时，把握好指标权重确定的四个原则，才能科学设计指标权重。

第一，全面性与重点性相结合，对重点指标加大权重。所谓重点性指标，是指能够突出被评价单位的职能和功能，能够重点反映实施项目的重要性和产出效果以及社会效益。仍以科技馆科普大篷车万里行项目为例。如二级指标中，“科普展教活动”最能体现项目功能，反映产出效果和社会效益。所以，“科普展教活动”指标为重点指标，应加大权重。第二，定性评价与定量评价相结合，对定量评价加大权重。如“科普展教活动”下设计三级指标，“公众参与度”和“公众满意度”。“公众参与度”为定量指标，可以以场次和人数进行客观统计，“公众满意度”为定性评价，可以采取问卷调查和现场分析等方法进行主观评分。“公众参与度”不高，“公众满意度”也会受到影响。所以应加大“公众参与度”这一类定量指标的权重。第三，过程评价与结果评价相结合，对结果评价指标加大权重。如，有没有建立制度和执行制度，这是过程评价指标，制度执行得怎么样是结果评价指标。在绩效评价指标设计中，往往是只要有制度，不管制度是否有质量，是否在执行，均可得分，很少设计结果评价指标，如结果制度执行的效果。第四，评价方法采取问卷调查和专家评议相结合，专家评议的指标加大权重。因为问卷调查的随机性，覆盖面窄，不能全部反映评价指标的真实情况，而专家评议的权威性不容置疑。

四、建立财政支出绩效评价指标库的策略

第一，绩效评价的理论研究与具体实践工作相衔接，理论要在实践中不断丰富、发展和完善。建立财政支出绩效评价指标库，需要理论支撑和理论创新，需要在实践经验的基础上反复验证。第二，要因地制宜开展建立财政支出绩效评价指标库工作。结合省份（地 区）、部门、单位实际，设计共性，突出个性，把握全面，强化重点。指标库既能实现评价功能，又能反映项目功能和地方特色。第三，根据单位职能科学设定绩效目标，绩效目标可实现，评价指标可操作。对绩效指标标准，要具体、全面。既能体现成本，又能反映效益，包括社会效益、生态效益，既要包括公众满意度，还要包括利益相关者满意度，如主管部门、财政部门、单位内部员工等。

五、结语与建议

建立财政支出绩效评价指标库是绩效评价管理工作中的一项重要工作。它与绩效目标的设定、评价方法的选择、评价成果的运用等一起构成财政支出绩效评价管理体系。

建议在绩效评价工作中形成经费保障机制，加大相关工作资金投入；加快绩效评价专业人才队伍培养与建设，推进绩效评价指标体系的理论研究，区分不同层级、不同地域、不同规模的科普场馆分类制定指标库，做好评价指标库的顶层设计，将指标库不断发展和完善。