当前制造业利用外资外部风险与内部挑战并存需政策发力稳规模、提质量

赵静

党的十九届五中全会指出，要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化。制造业一直是外商直接投资的重点领域，其利用外资的规模与质量，直接影响我国经济发展的质量和态势。当前，制造业利用外资既面临全球经济下行风险仍十分严峻、各国间引资竞争激烈、国际自贸协定陆续签署可能对我国吸引外资产生挤出效应等外部风险，也面临总体结构上呈现出一定的“去工业化”倾向、外资企业尚未有效嵌入和链接我国本地产业链等内部挑战，“稳规模、提质量”将成为未来一段时期制造业利用外资的主要任务。

一、制造业利用外资外部风险和内部挑战并存

当前，我国制造业利用外资存在的几方面问题值得关注。

（一）全球经济复苏面临较大不确定性，我国主要外资来源地开展制造业跨国投资面临双重不利因素

当前，全球经济下行风险仍十分严峻，包括疫情可能进一步加剧扩散、高债务水平和增长疲软引发的财政压力等，世界经济和跨国投资复苏仍面临较大不确定性。世行预计，受疫情对潜在经济增长的持久拖累效应，预计2021年全球经济产出仍比疫情前水平低5%以上，2022年全球经济增长将再度放缓至3.8%。联合国贸发会议报告指出，2020年全年外国直接投资（FDI）同比大幅度下降42%至8590亿美元，预计2021年将继续下降5%—10%。截至今年6月末，全球债务总量达到296万亿美元的历史最高水平，较疫情暴发前上涨了36万亿美元，其中发达经济体债务总量达到204.5万亿美元。在此背景下，欧盟、美国、英国作为一直保持我国前十大外资主要来源地的国家和地区，当前开展制造业跨国投资面临双重不利因素。一是以上国家和地区经济下行风险较严峻。以美国为例，截至今年9月，美国联邦政府债务规模已超过28.4万亿美元的上限，超过其GDP的130%。美国财长耶伦表示，美国可能在今年10月18日迎来史上首次债务违约。IMF预测，2020年疫情冲击导致的G7和欧元区经济衰退在2024—2025年才有可能得以修复。二是中美、中欧之间紧张局势再度升温。拜登政府积极修复美欧关系，促使欧盟以人权问题对我国发起制裁，引发中欧相互制裁、欧洲议会决定取消《中欧投资协定》（CAI）审议会议的局面。双重不利因素叠加，势必影响部分跨国公司在我国的制造业投资布局。

（二）全球供应链产业链加速调整，各国间制造业引资竞争激烈

近几年，美国一方面鼓励制造业回流，另一方面力图推动跨国公司与中国脱钩，不断游说非美国供应商对我国高技术产业进行供应链和市场限制。长此以往，可能会使一些跨国公司产生转移制造业供应链和生产基地以降低风险的考虑，进而影响我国外资吸纳。日本为支持供应链回归国内、谋求供应链多元化，于去年4月出台供应链改革专项资金，总投入为2435亿日元，并写入2020年修正预算案中。其中支持制造业生产回归日本的投入是2200亿日元，支持制造业生产分散到其他国家、特别是东盟地区的是235亿日元。越南已成立由副总理潘平明领导、计划与投资部具体负责的吸引外资工作组，与外交机构、商业协会、咨询公司、银行和投资基金积极合作，并出台一系列特别激励机制吸引外资。今年1—6月，越南吸引外资共计152.7亿美元，加工制造业为吸引外资第一大行业。

（三）国际自贸协定陆续签署可能对我国制造业吸引外资产生挤出效应

2019年2月，欧盟与日本签署的自贸协定生效，日本在汽车及大部分汽车零部件等制造业领域可以零关税出口欧洲。2020 年7 月，重新修订后的《美加墨贸易协定》（USMCA）开始生效，新协定中有一项被认为针对中国的“毒丸条款”，即若三方中任何一方与非市场经济国家达成自贸协定，另外两方可将其踢出协定。2021年6月，欧盟与越南签订的《越南—欧盟自由贸易协定（EVFTA）和《越南—欧盟投资保护协定（EVIPA）》获得越南国民议会批准。据越南官方媒体估计，两大协定生效后，约有32000个外资项目进入越南，总注册资本超过3700亿美元，包含不少制造业外资项目。其中来自欧洲地区的外资项目约有2500个，注册资本约为275亿美元。印度在退出RCEP 之后有意与欧盟推进自贸协定谈判，和美国的贸易协议有望达成。这些陆续簽订的自贸协定和针对我国的“毒丸条款”，势必会对我国与相关国家之间造成贸易转移和制造业投资转移效应。

（四）外商直接投资日益青睐服务业，总体结构上呈现出一定的“去工业化”倾向

据商务部统计，自2010 年服务业利用外资占比首次超过制造业以来，服务业已成为我国吸引外资的主导领域。从总量上看，服务业利用外资占全部外资的比重从2005 年的1/3，增长到2020 年的77.7%。与之形成鲜明对比的是，制造业固定资产投资中外资企业占比一直呈下降趋势，从2000年接近20%的比重下降到2020年的7%以下。虽然投向服务业占比增加这一变化趋势包含了科研服务利用外资增长这一积极因素，但外资在制造业领域的投资缩减和撤出更加值得重视。究其原因，一是近几年我国不断释放扩大服务业对外开放的积极信号，特别是在金融业等领域出台了一系列放开准入的具体举措，带来服务业利用外资占比的提升，成为我国吸引外资的新增长点。二是与外商投资的轻资产化与服务化趋势有关。

（五）外资企业尚未有效嵌入和链接我国本地产业链，本土制造仍然处于外资企业国际产业链的低端

有关研究表明，外资企业加工贸易进出口占我国加工贸易进出口总额的比重稳定在75%以上，外资企业的供应链国际依存度仍然较高，与我国产业链未形成有效链接，仍然处于外资企业国际产业链的低端位置。究其原因，一是原有劳动密集型外资制造企业和我国同类企业在向成本更低的国家和地区转移;与此同时，剩下的技术密集型外资制造企业及其关联企业，受发达国家核心技术保护策略及经贸摩擦影响，只能被动与中国进行“经济脱钩”和“产业脱嵌”，对制造业利用外资产生一定冲击。二是我国本土制造业服务化水平不足。当前仅为30%左右，与德国（39%）、美国（32%）等世界制造业大国相比水平较低。再加之我国住宿和餐饮业、交通运输、房地产等传统服务业仍占主导地位，生产性服务业占比不高，对制造业服务化转型的支撑不足。三是部分外资项目与本地产业链关联度不高。当前，部分地方招商引资仍然存在短期规模偏好，未能按照当地产业发展思路进行统筹考虑，存在“为招商而招商”的情况，体现创新驱动和效率导向的引资制度体系尚未有效确立。导致一些地方引进的外资项目与本地产业链无关联，项目落地后也未针对该项目进行配套式招商，成为“孤岛式”“高耗低出”外资项目。

二、政策建议

当前制造业利用外资外部风险和内部挑战并存，“稳规模、提质量”将成为未来一段时期其利用外资的主要任务。我们需科学研判制造业内外部环境的变化，充分利用国内国际两个市场、两种资源，在双循环新发展格局中实现高水平利用外资。

（一）在市场准入方面持续扩大，落实好新版负面清单，适时推出稳外资新举措

进一步清理负面清单之外的外资准入限制措施，全面开放一般制造业，有序放开电信领域外资准入限制，吸引更多的外资高端制造业项目落地。用好招商鼓励政策，引导外资更多投向先进制造业、新兴产业、高新技术、节能环保等领域。推动降低外资研发中心享受政策门槛，引导外商加大在华科技创新投入。提高国内制造业服务化水平，提高生产性服务业供给能力，鼓励有实力的国内企业提高国际化经营水平。不断优化营商环境，发挥开发区、国家级新区等重点开放平台作为地方产业集聚平台和创新载体的作用。在政策支持方面持续加强，落实鼓励外商投资产业目录等已有政策措施，同时根据外资企业的共性诉求，做好政策调研和储备，适时推出稳外资新举措。

（二）积极推动有关贸易协定落地和制造业外资来源地多元化，提升产业链安全水平

在全球供应链产业链加速调整时期和新冠肺炎疫情尚未得到有效控制的情形下，一是要推动更多元的双边和多边贸易及投资协定落地。积极推进RCEP、CAI落地生效。加快推进中日韩自贸区协定谈判和CPTPP谈判。二是要推动制造业外资来源地多元化，提升产业链国际合作安全水平。保持主要投资来源地稳定的基础上，积极吸引东盟、美洲等新兴经济体外资。

（三）引导地方招商引资转变传统观念，创新引资方式，增加当地制造业产业链嵌入度

引导地方政府在招商引资方面转变传统观念，关注引资项目与当地产业链嵌入度和产业创新带动力，注重产业链招商和本地产业支撑体系建设，营造吸引高质量外资项目的良好产业环境。建立科学的引资质量评价体系，谨防“高耗低出”的项目和空壳项目流入。对于引资质量评价较好的项目，可在差别化水价、电价等方面予以优惠。鼓励地方政府创新引资方式，灵活采取“以内引外”“以外引外”“以商引商”等多种方式，吸引优质外资项目，以嫁接国际优质资源，融入国际经济大循环。

（四）健全制造業外商投资安全审查制度，为进一步扩大开放提供制度保障

尽快推进外商投资安全审查制度的细化和落地，加大对危及中国产业链安全和重大经济利益的投资项目审核，对各领域的开放方向、重点任务、事中事后监管措施做出制度性安排，为推进医疗、电信和互联网等服务业扩大开放，进一步提高制造业开放水平提供制度保障。

（作者单位：国际合作中心）