我国产业链发展面临的主要安全问题及对策建议

杨威　郑腾飞　李红宇

当前，我国产业链发展已经取得一些重大成效，具有全球最完整、规模最大的工业体系、强大的生产能力、完善的配套能力，部分产业在国际市场中市场份额、质量、品牌等方面已具备一定的竞争优势。但也存在一些安全隐患，关键领域的基础材料、关键零部件、先进工艺、工业软件的“卡脖子”问题严重，部分领域产品附加值偏低、美国出口管制加强等问题严峻，沿海地区企业外迁引发的产业链外迁风险不容忽视，外资安全审查法规制度滞后，导致国内部分产业存在控制权丧失的风险。因此，必须以习近平总书记的相关论述为根本遵循，“要牢固树立安全发展理念，加快完善安全发展体制机制，补齐相关短板，维护产业链、供应链安全，积极做好防范化解重大风险工作”。

一、我国产业链发展存在的主要安全隐患分析

（一）从产业链的关键环节看，关键领域的基础材料、关键零部件、先进工艺、工业软件的“卡脖子”问题严重

目前，总体来看我国关键领域的基础材料、关键零部件、先进工艺的“卡脖子”问题还远没有得到根本解决，工业软件研发应用薄弱的问题突出。据中国工程院《工业强基战略研究》分析，我国关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、产业技术基础等对外依存度仍在50%以上。产业发展需要的高档装备、核心领域的芯片和控制系统很多都依赖进口，95%的高档数控系统、80%的芯片、80%的石化装备、70%的胶印设备、轿车制造设备、先进纺织机械依靠进口，几乎全部高档液压件、密封件和发动机都依靠进口。从科技日报梳理的29项“卡脖子”技术，在制造业领域，我国核心技术差距还比较大。这些核心技术对我国而言，大多可以算在跟跑，甚至有的项目连跟跑也困难。特别是发达国家在一些关键技术与核心产品上对我国实施出口管制，我国集成电路、基础软件、互联网、高端生产装备、新材料等多个领域都存在产业安全风险隐患，相关制造业不仅面临低端锁定困境，产业链安全和供应链安全也得不到保障。如PC、服务器的CPU芯片以及手机等移动终端中需求量最大的存储芯片几乎完全依赖进口。芯片设计软件EDA领域，我国芯片企业的EDA软件大部分都由Synopsys、Cadence和西门子旗下的MentorGraphics三家公司提供。

（二）從产业链的国际环境看，部分领域产品附加值偏低、美国出口管制加强等问题严峻

整体来看，我国产业国际竞争力亟待提升，部分领域产品附加值偏低，高端产品国际市场份额占有率偏低，品牌效应不强。特别是我国企业知识产权运用能力偏低、管理经验不足，“走出去”的过程中跨国公司对高技术产品的知识产权壁垒逐步提高，我国企业常常遭到国际标准与专利池的阻滞。在全球生物医药领域，美欧日仍是全球医药产业发展领先地区，美国生物药品在全球市场占主导地位，而我国医药出口仍以化学原料药为主，重磅产品少。另一方面，随着美国对华战略的调整及美国贸易政策的变化，美欧日等发达国家开始逐步改变“以中国为中心的全球供应链体系”，我国产业发展的外部环境发生巨大变化，面临的风险和挑战明显增大。特别是美国出口管制、投资限制等将严重影响我国产业链安全。从近期美国出台的法律法规可以看出，美国出口管制法早已超越“国家安全”的目标，而是要通过加强对“新兴与基础技术”的出口管制以“保持美国在新兴技术领域的国际领先地位”。从近年来的一系列措施和执法活动来看，其目标直指中国企业，手段包括切断供应链、阻断技术出口等，对部分企业供应链安全影响特别大。据调研企业反映，受经贸摩擦影响，部分严重依赖国外原材料、元器件的企业，零部件采购交货周期开始延长，且货源也不稳定。

（三）从产业链的区域布局看，沿海地区企业外迁引发的产业链外迁风险不容忽视

受国际贸易环境变化的影响，叠加国内人工成本上涨、资源环境压力等因素影响，沿海地区外资企业正加速向东南亚国家转移，未来可能会扩展到关键零部件乃至整个产业链上下游企业链条式外迁。早期已有耐克、阿迪达斯、优衣库等服装纺织企业将部分工厂转移至了东南亚。特别是近期受新冠肺炎疫情冲击，为避免美国高额关税和分散产业链风险，跨国企业正谋划将组装环节正加速向东南亚国家转移。根据《日经亚洲评论》的报道，谷歌和微软正将其新手机、个人计算机和其他设备的生产从中国转移到东南亚国家。同时，美欧日等发达国家也积极出台政策鼓励企业迁出中国。这也促使更多外企采取“中国+X”策略，作为分散供应链风险的一种方式。部分在我国根植性不深的跨国企业外迁，进而带动整个产业链上下游企业链条式外迁，将容易破坏我国产业体系完整性，这将严重威胁到我国产业链、供应链安全，需要提前研判其风险。

（四）从产业链安全的政策法规环境看，外资安全审查法规制度亟待完善

当前，我国关于外资并购的国家安全审查制度虽然已经初步建立，但在实际应用中，现有制度在维护国家主权以及我国经济安全方面有所不足。特别是对国内产业链安全相关立法和政策的滞后和不完善，将会导致国内部分产业存在控制权丧失的风险。我国外资国家安全审查制度的建立、实施、监督都需要宪法合法性支持。我国宪法目前并未明确对国家安全作出清晰的条款规定，导致外资国家安全审查的法律体系建设缺乏原则性的指导。《外商投资法》已正式生效施行，这标志着中国迈出了“制度型开放”的实质性步伐。而一项完善制度的建立，不能只依靠某部法律的原则性规定。同时，在外资安全审查领域，目前中国的立法仍处于碎片化阶段，现有法规仅对外资“国家安全”审查制度确立合法性作出说明，而外资“国家安全”审查制度实施的程序、审查范围、权限等具体问题依然无专门法律可依。

二、对策建议

（一）加强产业链薄弱环节科技攻关，提升关键核心技术支持能力

进一步加强国家层面的战略研究，深入、全面分析科技、产业领域的现状和发展趋势，找准真正容易被西方发达国家“卡脖子”的核心技术、重大装备和产业领域，坚持问题导向和需求导向，发挥新型举国体制优势，组织力量开展集成研究、协同攻关，按照急需、短期、长远需求等分阶段突出重点分布组织实施技术攻关，最大限度地发挥科技对产业的支撑作用。加大重大共性关键技术突破，结合当前我国产业发展瓶颈，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系，组织开展跨行业、跨领域、跨区域的产学研用协同创新，强化技术创新支持政策，着力攻克一批共性关键技术，解决产业链发展中的技术瓶颈。坚持市场机制与政府作用相结合，发挥市场对技术研发方向、路线选择及各类创新要素配置的决定性作用，同时强化国家战略引领，引导创新要素更多投向核心技术攻关，大力营造公平竞争的市场环境。

（二）加强国际交流合作，提升产业链国际竞争力

全方位加强国际交流合作，积极主动融入全球科技创新网络，以实施外商投资法等为契机，切实加强包括知识产权在内的产权保护，聚焦国内急需的关键技术以及应用技术瓶颈，加强与日本、欧洲科研机构合作，吸引境外原创技术孵化落地。发挥中国在生产制造优势，加强与日韩跨国企业合作，统筹优化要素组合、研发创造、生产制造等产业链环节，聚焦集成电路等领域薄弱环节，鼓励和支持企业开展开放创新和合作创新，合作共建共同创建东亚产业供应链、供应链，提高我国产业链的韧性和抗风险能力。同时，加强与“一带一路”沿线友好国家、企业开展交流合作，实现互利共赢。

（三）加强产业集聚发展，提升产业链可控能力

更加突出集群化发展模式，将我国产业链供应链优化布局与区域均衡发展结合起来，适当将供应链的上下游企业向大城市周边、中小城市转移，以提高产业链、供应链的风险应对能力。以国家级园区抓手，根据比较优势、创新活动强、发展前景好等原则，支持有关省市开展世界级产业集群创建活动，推动区域性产业集群协同联动发展，鼓励形成更多的国内经济循环和联系，适度替代全球价值链弱化的负面效应。引导创新资源向骨干企业集聚、扶持政策向骨干企业倾斜，加快培育一批全球领军企业、“瞪羚”“独角兽”企业，能够在国际资源配置中占据主导地位，在全球产业发展中具有话语权和影响力。综合施策保障优秀企业供应链安全，提升企业供应链的主导力和管控力，将中国优势长期稳定地嵌入到全球供应链体系中。

（四）加快构建外资安全审查政策法规体系，加强产业链安全制度保障

加快构建完善的外资安全审查政策法规体系，更好平衡对外开放与利用外资的关系，切实保護我国产业链安全。建立我国产业的供应链安全评估制度，完善全球供应链风险预警与应对机制，形成针对重点行业供应链的深层次安全管理体系。加强外资安全审查配套立法，并对原则性规定进行具体阐述。完善外资安全审查机构，借鉴其他国家的成熟做法，建立常设性的外资安全审查机构，同时设立理事单位，对涉及国家安全的外国投资（包括绿地投资和并购投资）进行审查。科学把握安全审查标准及范围，结合我国全面在外资准入领域实行“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，出台实施细则，增加对“关键基础设施”“关键技术”和“关键资源”等词的解释，明确其范围，并根据国际形势随时调整“考虑因素”，使审查标准兼顾操作性和动态性。

（作者单位：国家发展改革委产业所）