人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实现路径分析

欧阳华生　刘紫焜　张丹

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央关于人大制度和人大工作提出一系列新论断、新举措和新要求，为新时期坚持、完善和发展人民代表大会制度，加强和改进人大预算审查监督工作，提供了科学理论指导和行动指南。人大依法进行预算审查监督，对规范预算行为、促进依法行政、推动经济社会发展，发挥了重要作用。

一、人大预算审查监督重点实现拓展的现实意义

（一）有利于推动预算制度改革全面落地

十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理 ”的预算制度改革方向，既要求财政部门和预算单位加强内部管理，提高预算编制和执行的规范性、透明度和有效性，更要加强人大、审计和社会的外部监督，内外合力才能确保预算制度改革符合十九大要求。

（二）有利于改进和完善现有人大预算审查监督制度

实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是依法加强和改进人大预算审查监督工作的内在要求，是提高财政资金使用绩效和政策实施效果的客观需要，是完善我国现有预算审查监督制度的重要举措。预算审查监督制度的不断完善，将有利于人大更好地履行其担负的守护公众“钱袋子”职能，确保预算安排和国家政策相统一，更好地贯彻落实党和国家重大方针政策和决策部署。

（三）有利于强化政策对县区支出预算的指导和约束作用。预算需要结合政策，党和国家重大部署和方针政策需要通过各级政府的预算安排贯彻落实。人大加强对支出预算和政策的审查监督，有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用，各级政府需要结合国家政策来编制支出预算和制定地方政策，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，更好发挥财政在国家治理中的基礎和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。

二、当前人大预算审查监督存在的不足

（一）人大预算草案审查力度加强，预算约束性不强

从实际来看，人大在预算草案审查时，政府向大会代表提交的总预算草案仍不够全面，提交人大的总预算草案的收支都比较简单，人大只能对预算报告预算表格中的数字发表意见;预算编制不细化、不完整、频繁调整、年初预留资金、代编预算等不规范行为仍然存在，预算对政府花钱软约束，致使人大预算审查监督刚性约束不足。

（二）人大预算审查监督的广度和深度得到拓展，监督全覆盖和绩效监督有待加强

人大对预决算审查监督的内容仍主要集中在预决算报告和草案、预算调整，监督的广度和深度也不够，审查仍集中在预算的完整性、合法性上，对资金使用绩效、资金使用是否合理等关注较少，有些地区人大也将审计查出问题及整改也纳入审查内容，但对重点支出和政府重大投资项目、部门预算、转移支付、支出绩效、政府债务等方面的审查监督不够，对于重大财政体制的确定和调整、影响区域经济社会发展和民生改善的重要财税政策监督也亟待加强，绩效监督方式方法和程序亟待研究及建立。

（三）人大预算审查监督手段单一，重程序轻实质、重合规轻绩效色彩较重

从实际情况来看，人大预算审查监督基本局限于审查批准预决算，听取预算执行和审计报告等“法定动作”，监督的方式方法主要停留在会议审查、审议、调研等层面，有关特定问题调查、专题询问、质询等监督方式，以及引入第三方评价等监督手段运用不够，而行使重大事项决定权、专题询问等较为刚性的监督手段更是鲜见，手段单一必然影响预算审查监督实际效果，重程序轻实质、重合规轻绩效的色彩较重，严重制约人大预算审查监督作用的发挥，直接影响党和国家重大部署和方针政策的贯彻落实。

（四）人大预算审查监督力量在加强，但仍难以满足预算审查监督的现实要求

从人大的机构设置看，对政府财政预算审查监督职能都在人大财经委、常委会预算工委，而人大财经委、常委会预算工委对口监督的工作部门多，涉及面广，人手少，肩负的任务重，除了每年对政府财政预决算进行常规性、程序性例行审查监督外，很难腾出专门的人手对重点支出、重大投资项目以及资金绩效进行常态化的跟踪监督，人大的监督职能和权威性也很难发挥。

三、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的思路

为有效地开展预算审查监督的重点向支出预算和政策拓展，应遵循以下思路：

一是坚持人大预算审查监督的正确方向。坚持党中央集中统一领导和以人民为中心的发展思想，这是人大行使职权、开展工作的基本前提和实现正确监督、有效监督的重要保障，坚持预算审查监督工作始终沿着正确的政治方向前进。二是坚持总结、继承与完善、创新相结合。人大需要立足当地实际、经济社会发展阶段及财政预算管理水平，在深化拓展支出预算和政策审查监督的同时，认真研究总结以往预算审查监督的经验和做法，积极探索和创新深化，确保预算审查监督取得实际成效。三是坚持预算审查监督与支持服务并重。人大要以推进预算联网审查监督为契机，依法构建监督大格局，坚持审查监督与支持服务并重，实现全口径全过程审查监督，实现合法性、合规性和有效性审查监督。

四、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实现路径

（一）坚持党对人大预算审查监督的领导

坚持党对人大预算审查监督的领导，是实现人大正确监督的重要保证。坚持党对人大预算审查监督的领导，使县区支出预算和政策更好体现和落实党中央决策部署，保障党的路线方针政策在县区工作中得到全面贯彻和有效执行。

（二）修订地方性预算审查监督法规，将审查重点向支出预算和政策拓展的要求用法的形式确定

人大预算审查监督重点向支出预算和政策的拓展，是我国人大预算审查监督制度一项重要改革措施，是贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督职能的要求和新预算法法律规定的重要举措。更好地推进这项工作，需要修订地方性预算审查监督法规，如修订预算审查监督条例，将人大预算审查监督重点向支出预算和政策的拓展要求以法的形式确定下来，确保各级人大有法可依，加大审查监督力度。

（三）围绕服务党和国家大局构建人大预算审查监督大格局

一要实行全口径监督。实行全口径预算是新预算法的要求，政府的所有收入和支出应当纳入预算，接受人大及其常委会的审查和监督，预算审查监督覆盖“四本预算”，突出重点;二要实行全过程监督。从预算编制入手，贯穿预算编制、执行、调整和决算全过程，可以有效解决预算草案审查时间不足带来的监督不足问题，有利于改变长期以来重预算轻执行和决算的监督格局;三要实行预算绩效监督。人大应探索预算编制、执行和绩效评价三位一体的预算监督工作机制，以全口径预算为核心，构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效监督模式，把绩效评价成果用到预算编制中去，实现绩效评价与预算安排有机结合。

（四）完善工作机制促进方式方法创新，提高预算审查监督有效性

一是建立健全整体协同工作机制。人大各工作机构尽管工作有分工、有主从，但都肩负着预算审查监督职责，因此人大需要建立健全内部协同工作机制，发挥其他对口工委在预算审查监督的作用。二是构建人大代表深度参与的工作机制。可以建立征询预审机制，使预算审查前充分听取人大代表和社会各界意见建议，预算（草案）编制完成后，通过书面函询、召开座谈会等方式，广泛征求人大代表的意见建议，切实提高预算审查监督代表参与力度。三是构建专家专业支撑的工作机制。探索建立专家意见书制度，借助于相关领域中具有丰富知识和经验的专家，有效解决预算审查监督面临的诸多疑难问题，促进落实预算审查民主监督，有效提升预算审查监督水平。四是构建人大监督与审计监督联动工作机制。审计机关在研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大财经委（常委会预算工委）的意见建议，同时，审计机关也应当加大对支出预算和政策执行的审计监督力度，并在向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，人大应加大对审计查出问题整改的监督力度，督促问题整改落地。

（五）以预算联网审查监督工作为抓手，加快推进预算审查监督重点拓展

要充分利用预算联网平台，加强对支出预算和政策的审查监督，增强审查监督工作的针对性和有效性，实现对支出預算和政策的实时监督、全过程监督、主动监督、预防监督。通过预算联网监督系统则可监控预算单位的每一笔资金收入及支出的详细情况，包括资金收入的来源、类别、用途，支出资金的金额、流向、结算方式等等，实现由程序性监督向实质性监督转变。

（六）优化审查监督职责，绩效监督引入第三方评价

当前各级人大财经委、常委会预算工委在实际预算审查中往往以事前和事中合规合法性审查为主，绩效监督开展不够深入。当前，支出预算和政策的评估主要由各级财政部门来做，有些地区的人大财经委、常委会预算工委选择某些绩效评价项目全程进行跟踪，但这种评估模式仍然属于既当裁判又当运动员的评估模式，评价结果缺乏公信力，难以真正做到绩效监督，人大应当承担绩效监督职责，将绩效监督纳入职责范围并落地，每年选择1—2项重大或重点支出项目或政策，引入第三方社会评价机构进行绩效评估，将评估结果向人大主任会议报告，强化支出预算和政策绩效监督和约束。

〔本文系国家社科基金项目“共生治理视角下我国财政治理长效机制与路径研究”（20BJY213）研究成果）

（欧阳华生，南京审计大学。刘紫焜，南京理工大学。张丹，南京审计大学）