聚焦“稳定住房”提升农业转移人口市民化质量

李智

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“坚持存量优先、带动增量，加快农业转移人口市民化”的重大战略任务。为深入推进以人为核心的新型城镇化战略，提升城镇化发展质量，找到制约当前农业转移人口市民化质量提升的关键环节，国家发展改革委会同全国总工会于2020年围绕农业转移人口落户意愿和居住情况，在全国范围内开展问卷调查。调查范围涉及东中西部14个省份46个城市，调查回收问卷23381份，有效问卷回收率为99.4%。结果表明，当前，超过四成农业转移人口计划通过购买商品房、申请保障性住房、长期租房等方式在城镇长期定居，无“稳定住房”是农业转移人口市民化质量不高的关键所在，是阻碍有意愿落户农业转移人口落户城镇的首要原因，是影响农业转移人口社会融合、家属随迁、退出农村“三权”的重要因素。“十四五”时期，建议聚焦城市存量农业转移人口，以解决“稳定住房”为核心抓手，进一步完善住房保障体系，加大面向农业转移人口的保障性住房、长租房和可支付产权住房供给，加快提升市民化质量。

一、无“稳定住房”是农业转移人口市民化质量不高的关键

不满足“稳定住房”要求是有落户意愿农业转移人口尚未落户城镇的首要原因。调查发现，40.4%愿意落户城镇的受访者因为不满足“稳定住房”要求尚未落户，另有6.4%的受访者因未购买房屋未能落户。“稳定住房”条件的门槛效应在农民工集聚城市中更为突出，北上广深等一线城市、计划单列市和省会城市、沿海地区外来人口密集城市中，分别有42.4%、41.7%和45.1%的愿意落户农民工受访者，因不满足“稳定住房”要求而未能落户。

“稳定住房”是促进农业转移人口社会融合的重要途经。调查发现，拥有经济适用房、共有产权房和商品房等产权住房的受访农民工身份认同和归属感显著较强，分别有66.6%、64.7%和62.3%的受访者认为与本地户籍居民没有区别，分别高于受访农民工平均水平26.4、24.5和22.1个百分点，也显著高于其他居住方式的农民工群体。

“稳定住房”是促进农业转移人口家属随迁的重要条件。拥有“稳定住房”的农业转移人口家属随迁比重显著较高。调查发现，在自购商品房的受访农民工中，有89.9%的配偶和85.9%的子女随迁进城，分别高于受访农民工平均水平15.7和25.3个百分点。购买经济适用房和共有产权房的受访农民工中，分别有88.5%和85.3%的配偶，以及84.9%和85.3%的子女随迁进城，随迁比重均显著高于其他居住方式的农民工群体。

“稳定住房”是农业转移人口退出农村“三权”的重要期望。调查显示，35.3%的受访农民工在退出农村“三权”时希望得到城市住房补偿，分别高于选择货币补偿和社保减免的受访农民工占比11个和30.4个百分点。其中，24.8%的受访农民工希望享有城市保障性住房，10.5%的受访农民工希望享有商品房购房补贴。在北上广深等一线城市和沿海外来人口密集城市中，希望得到城市住房补偿的受访农民工占比分别高达43.2%和37.9%。

二、农业转移人口住房保障的质量和覆盖面亟待提升

超六成农业转移人口无“稳定住房”，租房是农业转移人口在城镇的最主要居住方式。一方面，34.7%的受访农民工租房居住，位列各类居住方式首位。其中，北上广深等一线城市和沿海外来人口密集城市分别有59.1%和48.1%的受访农民工租房居住。单位集体宿舍是农民工第二大居住方式，解决了25.3%的受访农民工的基本住房需求。另一方面，63.1%的受访农民工租房、居住在单位集体宿舍或寄住亲戚家，面临不满足“稳定住房”要求而难以落户城镇的困境。其中，北上广深等一线城市和沿海外来人口密集城市分别有90.5%和76.9%的受访农民工不具备“稳定住房”。

农业转移人口住房条件质量不高，人居环境亟待提升。一是人均住房面积相对较小，设施配备仍不完善。2020年，进城农民工人均居住面积为21.5平方米，仅为城镇居民人均住房面積平均水平的一半左右。同时，47.8%的住房缺乏取暖设施，分别有34.3%和33.9%的住房缺乏电冰箱、洗衣机等生活必需品。二是人居环境整体较差。城市旧城、老旧小区及城中村等农民工集聚区呈现出土地利用效率低、产业技术水平低、居民收入低、犯罪率高、违法建设比例高等“三低两高”突出问题。三是住房支出压力较高。28.9%的受访农民工住房支出占总收入比重超过30%，可能影响其它生活必需品的支出。

农业转移人口保障性住房覆盖面依然较低。覆盖率方面，仅有1.1%的受访农民工居住在公租房中。其中，北上广深等一线城市和沿海外来人口密集城市尤其偏低，两类城市分别仅有0.7%和0.4%的受访农民工居住在政府公租房。申请率方面，仅有7%的受访农民工申请过保障性住房，仅有1.6%申请成功。其中，月收入不足2500元的低收入农民工重点群体中，仅有9.2%申请保障性住房。沿海外来人口密集城市和北上广深等一线城市的保障性住房申请率尤为偏低，仅分别为2.8%和6%，仅分别有0.9%和1%的受访农民工申请成功。

三、农业转移人口长期定居城镇的意愿较强

四成农业转移人口计划通过购买商品房、申请保障性住房、长期租房等方式在城镇长期定居。调查发现，42.9%的受访农民工计划在现居城镇长期定居，高于愿意落户的农民工比重23.8个百分点。其中，37.6%的受访农民工计划在城镇购买商品房，分别有2.5%和2.8%的受访农民工计划申请保障性住房或长期租房。省会城市和计划单列市的农民工定居意愿最高，47%的受访农民工愿意长期定居，其中，41.5%计划购买商品房。

多渠道加大保障性住房、单位集体宿舍、可支付商品房等“稳定住房”供给是农业转移人口改善住房条件的重要期许。调查发现，25.1%的受访农民工希望政府提供保障性住房，是农业转移人口改善住房条件的首要选择。其中，12.7%的受访农民工希望购买经济适用房、限价房或共有产权房，10.1%的受访农民工倾向于政府建设农民工公寓或公租房，2.3%的受访农民工希望重点改善农民工集聚区的配套设施和生活环境。其次，分别有23.1%和18.4%的受访农民工将单位集体宿舍和租房补贴作为改善住房条件的最重要选择。另外，14.4%的受访农民工认为购买商品房是改善居住条件的最重要方法;8.8%的受访农民工希望用人单位缴纳住房公积金，以此增强购买房屋的能力。

拥有产权住房是长期进城农业转移人口的首要期望。自购商品房已成为进城5年及以上农民工的第二大居住选择。36.7%的长期进城农民工购买房屋，高于受访农民工平均水平6.4个百分点。其中，23.1%自购商品房，13.6%购买经济适用房或共有产权房。同时，长期进城农民工对产权住房的需求更为强烈，31.5%的长期进城农民工认为购买住房是改善居住条件的最重要选项。其中，14.9%希望购买经济适用房、限价房或共有产权房，16.6%希望购买商品房。同时，近10%的长期进城农民工希望单位缴纳住房公积金。

四、以“稳定住房”为抓手提升农业转移人口市民化质量的若干建议

调查发现，“稳定住房”是农业转移人口在城镇落户或享有城镇基本公共服务的最大瓶颈和“隐形门槛”，是影响农业转移人口市民化质量提升的关键。“十四五”时期，建议聚焦城市存量农民工，以解决“稳定住房”为核心抓手，满足农业转移人口长期定居城镇的美好愿望，加快提升市民化质量。

有计划有步骤推进有意愿有条件的农业转移人口定居城镇。聚焦在城镇有稳定就业且定居意愿强烈的长期进城农业转移人口，通过政策性保障住房、购房补贴、贴息贷款等多种方式，加大面向农业转移人口的保障性住房、长租房和可支付产权住房供给，有计划有步骤促进有条件有意愿的存量农民工及其家属在城镇定居。

多途径加大面向农业转移人口的保障性住房供给。扩大保障性住房农业转移人口覆盖面，将保障性住房纳入居住证基本公共服务保障范围。鼓励政府将持有的存量住房用作保障性住房，鼓励有关机构整合拥有长期租赁权的社会闲置房源用作廉租房。推动长租房市场健康发展，实施租赁住房税收减免等支持政策，鼓励相关机构以市场化手段将大量社会闲置房源转化为长租房源。通过城市旧城、老旧小区及城中村改造，为农业转移人口提供可支付健康住房，支持利用集体建设用地建设面向农业转移人口的租赁住房。

政策支持长期进城农业转移人口的自购房需求。利用税收和信贷政策激励房地产商开发面积适中的紧凑型健康住房，加大经济适用房、限价房和共有产权房的供给比重。支持长期进城农业转移人口家庭购买首套普通商品住房，探索采取先购后补、定额补贴、分级结算、直补到户的方式，给予满足一定条件的农业转移人口家庭一定补贴。探索建立农业转移人口退出农村宅基地与在城镇购房优惠联动机制，给予退出宅基地农业转移人口合理购房补贴。

（作者为国家发展改革委國地所助理研究员）