以“政通、人通、财通”促进城乡要素双向流动

赵春飞

为了解以县域为重要切入点推进城乡融合发展体制机制改革的进展情况，国家发改委体改所课题组于7月22—23日前往成都市金堂县，眉山市彭山区进行调研，期间与政府相关部门召开座谈会，实地调研农村（社区）、企业、学校等，通过调研对金堂县和彭山区城乡融合的改革进展、经验做法、存在的问题进行梳理分析，为提出县域城乡融合发展体制机制改革思路、目标和重大举措提供经验借鉴。

一、县域城乡融合改革经验

近年来，金堂县和彭山区坚持农业农村优先发展，积极探索城乡融合发展的具体路径和实现模式，为全面推进乡村振兴加快农业农村现代化奠定坚实基础。

（一）深化土地制度改革，高效配置土地资源

一是盘活农村承包土地。落实农村承包土地“三权分置”，为业主颁发《农村土地经营权》，依托两个平台（区农村产权流转交易服务中心、区国有正兴农业有限公司），创新推出土地流转“四步机制”（三级平台预推——风险审查前置——平台公开交易——风险应急处理），实现土地高效流转、风险全程可控，达到“农民流转有收益、业主投资得效益、政府服务保权益”三方受益效果。

二是盘活农村集体建设土地。创新农业农村发展用地保障机制，在已完成编制乡村规划的前提下，通过村庄整治，将农村存量集体建设用地节约利用，采用与业主入股、联营的方式，以解决发展农村新产业新业态用地难问题，累计盘活280余亩。如公义镇新桥村，利用村办企业留下的闲置集体建设用地10亩，作价入股与社会资本合作建设果品集配中心，探索“农户+专业合作社+村集体”联农带农模式，每年村集体将获得收益10万元以上，农户分红1000元以上。

三是盘活闲置宅基地。借助全国新一轮农村宅基地制度改革，以宅基地“三权分置”为统揽，围绕明晰权益、使用权流转、自愿有偿退出、集体经营性建设用地入市、抵押贷款、规范管理六大板块，搭建“1+6+N”制度体系，在新桥村、果园村等5个村试点，积极探索宅改与乡村振兴深度融合的路径。如在新桥村，依托古堰新桥田园综合体，结合新桥聚居区、农产品集配中心、产业发展等，探索集体经营性建设用地入市路径，探索形成“以房换地”为主体多方联动的宅改模式;在果园村，依托项目发展、产业基础和乡村治理经验，探索盘活闲置宅基地推动产业发展、助力乡村振兴的宅改模式。

（二）优化便民服务体系，推动城乡公共服务融合

彭山区着眼农村改革中出现的新形势、新变化，以“公共服务到家门，群众办事更舒心”为目标引领，打造农村基层公共服务平台、建设基层便民服务体系，促进城乡无差别“全域办”，推进城乡公共服务均等化。

一是实现了多元事务“全域办”。开发“党务政务服务网络平台”，开通手机客户端（APP）、微信公众号服务端、现场自助机服务端，实现网上查阅、预约、预审、受理、申请、咨询、表单下载（填报）、缴费、评价等“一站式”服务。创新“受办分离集成服务”“审定分离全程网办”“信用支撑先办后验”工作模式，实现“网上办”基础上的“一窗通办”。

二是实现“最多跑一次”。坚持定期梳理、动态管理行政权力和公共服务事项清单，逐条规范、优化审批流程对外公布，实现单个事项办理只跑一次目标。把分散的部门单项审批组合再造为申请人看得懂、好办理的“一件事”审批，将“最多跑一次”标准从单项审批提升到“一件事审批”。

三是打造“聊天办”“代人办”新模式。在区党务政务服务网络平台开发“代人办事”模块，纳入194项可在线代办事项，代办人成功代办可获得1个信用积分，积分达80分及以上可享受申请事项非核心条件容缺受理服务，达100分可开启“绿色通道”，实现无材料办理。建立88个村（社区）代办点，由村（社区）党支部和300余名网格员组成“保姆式”代办队伍进院坝、敲家门，挨家挨户为群众提供网上办事培训、网上办事指导。开通网络“智能导办”，实现800余项群众依申请办理的行政许可和公共服务事项的办理流程、提交材料逐项固化，开发电子表单系统，实现网络服务机器人“小彭”通过与群众聊天获得相关数据资料，自动填充电子表单内容，自动分发至相关部门办理，实现群众在聊天中办事。

（三）细化人才培育机制，促进农民职业化

一是建立人才引进机制。建立彭山籍在外优秀人才信息库，建立优秀农民工和农民工党员信息台账，将83名优秀农民工培养为后备干部，35人选拔进入村级班子。加大大学生创业扶持力度，给予大学生创业者1万元创业补贴、创业担保贴息贷款和求职补贴。

二是深化制度改革。制定《深化职业农民制度试点工作方案》，配套《职业农民三级人才库管理办法》《职业农民认定管理指导细则》等5项实施细则，明确培养基本条件、认定标准、申报手续等基础程序，制定了《2020年省级财政现代农业发展工程共同财政事权转移支付资金项目实施方案》，明确了资金用于建立职业农民和家庭农场主辅导员制度、开展规范化管理、养老保险补贴、农产品品牌打造等项目。

三是强化教育培训。搭建起一套职业农民培育、准入和退出、培训考核、日常监管等制度框架。举办职业农民培训15期，精心遴选认定职业农民160人，兑现社保补贴资金51万元，兑现支持学历提升资金6.1万元，兑现支持品牌打造资金70万元，兑现支持标准化生产资金859万元。

二、縣域城乡融合发展面临的突出问题

（一）资金保障、流动机制不完善

一是资金整合存在制度障碍。资金分配的利益壁垒较大，资金渠道来源分散不能形成合力。重庆市政府将市级层面各部门下沉区县的资金的部分使用权限下放给区县，区县可以经由区县人大通过，对下拨到区县财政的各部门资金进行统筹。如某县，县里统筹部门资金30%作为整合资金，统筹使用，但市级部门、区县部门对此做法争议较大。各部门专项资金渠道多，受部门利益至上观念影响，条块之间、块块之间的矛盾难以协调，整合资金合力远未达到预期效果。另外，资金整合的范围不明确，是否违规也难以界定，一旦上级有关部门监督检查，地方整合财政资金工作将面临较大的问责压力。

二是城乡资金缺乏均衡分布。随着我国城乡金融规模的不断扩大，城乡金融机构分布更加不均衡，农村金融机构有效供给不足，同时农村资金外流严重，对农业农村发展造成负面影响。

（二）推进城乡基本公共服务均等化任务艰巨

从金堂县和彭山区的城乡公共服务建设增量也可以看出，近年来城乡公共服务均等化的建设取得了一定的成效。城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是，城乡基本公共服务标准差距依然较大，其中教育、卫生发展不均衡是主要短板。一方面，由于农村公共服务基础较弱，虽然近年来农村基本公共服务建设投入较大，但是整体提高不足，农村人力资源数量和质量依然较差。另一方面，城乡人口受教育水平、城乡医疗人力资源配置差距依然较大，不断影响城乡教育和卫生事业均衡发展，并最终制约了城乡基本公共服务均等化程度的提高。

（三）土地指标统筹难

县里土地整理后备资源严重不足。目前，县里开发整理新增耕地的方式和方向单一，整理力度不大，通过土地整理开发新增耕地的面积还有不足，整理新增的耕地量较少，还没有形成田、水、路、林、村综合整治，这与县里未来实施建设以及其他重大项目建设发展不平衡。另外，乡、村两级规划基础薄弱，存在拟入市地块不符合现行规划的情况，同时入市用地供需难以调和，就地入市存量集体建设用地资源少、碎片多，异地入市耕地占补难以落实。

（四）人才“引、流”机制不活

一是乡村人才队伍建设不足。调研发现，乡村人才服务业态滞后，为乡村人才发展提供专业化服务机构缺乏，更多是党政部门推动，服务于乡村人才的社会专业化服务机構发展相对滞后。乡村人才创业发展平台不够充分，人才孵化平台还处于摸索阶段。乡村人才与特色农业产业匹配度有待加强，乡村人才共享机制还不健全，乡村规划师和网络电商等乡村振兴新型人才依然短缺。乡村人才专项资金支持还不够，单独用于乡村人才队伍建设的配套资金有限。

二是人才双向流动未打通。一方面，城镇化驱使人才资源、人力资源从农村单向流向城市，城市资源集中而形成良性循环，资源越集中越能够吸引更多资源集聚。而农村地区往往由于缺乏资源而形成恶性循环，越不具备发展条件吸引不来人才，引进了人才也难以留住，发展就越滞缓。另一方面，农村人可以选择在城镇买房落户，但是城里人到农村难以解决住房问题，不能获得村集体利益共享的权利，不能获得农村经济权益，人才双向流动的机制未建立。

三、健全县域城乡融合发展体制机制的主要措施

（一）推进“政通”，构建融合发展政策体系

一是建立健全城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。建立城乡教育资源均衡配置机制，加强县城教育资源补短板，保障农业转移人口随迁子女的平等受教育权，实现教育公平;提升城乡医疗卫生服务水平，改善农村医疗卫生条件，统筹推动县域医共体建设，构建优质高效的县域整合型医疗卫生服务体系;健全城乡公共文化服务体系，统筹城乡公共文化资源，建立结对帮扶机制，加强乡村文化保护利用，鼓励资源向乡村倾斜;完善城乡养老保险参保政策，扩大社保覆盖面，建立统一的城乡居民基本医疗保障体系。

二是探索行政服务下沉。在有条件的乡村开展基层管理服务创新，以城里人能到乡村生活为标准，充分利用现代化手段和设备，把公共服务和行政审批下放到村（社区），推行一站式、一门式行政综合服务，通过APP、微信公众号等便捷办理，打造新时代便民服务体系。

三是推进宅基地制度改革。依托全国新一轮农村宅基地制度改革试点，坚持农村土地农村用，积极探索农村宅基地“三权分置”有效实行形式，着力保障农民土地承包权、放活宅基地使用权、维护集体收益分配权，让农民放心进城，让市民方便下乡。

（二）推进“人通”，构建引导人才双向流动政策体系

一是健全农业转移人口市民化推进机制。进一步完善户籍制度改革，继续放宽落户限制，打通农业转移人口市民化制度通道。加大“人地钱挂钩”配套政策的激励制度，加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度，将“人地钱挂钩”政策与农村“三权”分置改革相结合，深化农村土地制度改革，打通农村农用地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”之间的转化渠道，最大限度盘活农村土地资源，提高农业转移人口落户积极性。健全农业转移人口人力资本提升机制，完善农民工职业教育和继续教育制度，建立高效统一的劳动力市场，充分发挥政府、企业、社会组织和个人在农业转移人口人力资本提升中的作用。

二是加大城市人才入乡保障机制。为了充分调动入乡人才的积极性，通过制定财政、金融等方面激励政策，为入乡创业人才提供融资优惠，建立风险补偿机制。通过制定社会保障政策，加强入乡人才政策保障支持。探索实施“编岗适度分离”的用人模式，支持运用双向兼职、技术入股、退休返聘、联合聘用等形式柔性引才用才，积极推进城乡互联体发展，完善市级科教文卫人员定期服务乡村的激励机制。探索建立农村集体经济有偿准入机制，打通城市人才入乡分享红利的渠道，增强人才扎根农村的吸引力。落实新乡贤住房与办公交流用房保障政策，解决入乡创业人才住房问题。关注入乡人才子女家属就业等实际困难，给予一定程度上的政策倾斜。

（三）推进“财通”，构建资金统筹管理制度

1、完善制度，整合财政资金

一是加强顶层设计。考虑地方财政的承受能力，对一些政策性项目的支出，要合理确定地方财政配套比例，给地方整合资金留有余地。优化财政转移支付结构，加大一般性和财力性转移支付力度，提高县级调配财力的自主权。

二是建立资金和项目管理机制。下放部分资金整合的自主权，明确建立由政府主导，财政部门组织，各部门在项目规划和申报、资金拨付等环节积极参与、全程协作配合的管理机制，对财政资金整合工作实现统一规划和管理，形成良性循环的资金整合机制。出台更加合理有效的资金整合管理办法，重点解决责任主体不清晰、问责制度不健全等问题。财政、审计等部门负责监督和跟踪审计整合资金使用情况，确保资金合理合规有效使用。各项资金主管部门各司其责，对资金进行绩效考核与管理，以提高财政资金的使用效益。

2、构建体系，推进农村“两权”抵押贷款

一是构建顺畅的产权交易体系。探索建立区农村产权交易中心收集、发布贷款需求信息，试点银行择优匹配放贷的反向竞争机制，实现渠道畅通，供需衔接，贷款高效便捷且成本可控。建成区农村产权流转交易服务中心，提供农村产权交易信息发布、交易组织、交易鉴证、产权抵押登记等“一站式”服务。

二是构建双线并行的产权评估体系。坚持评估、评审双线并行，采取中介机构评估与农村产权价值评审中心评审相结合的方式对所抵押的农村产权进行价值评估。

三是构建农村征信体系。建立覆盖全区“四类”新型农业经营主体的信用档案，开展信用户、信用村、信用乡（镇）评定。全力推进金融服务下沉，加强金融法律法规、金融知识、金融产品宣传，加快农村金融综合服务站建设，推广线上交易，减少现金交易，广泛积累第一手金融数据，进一步完善农村信用体系。

（作者为国家发展改革委体管所副研究员）