银行违规将被重罚商业银行法第三次修改解析

◎ 文 《法人》特约撰稿 闫中方

CFP

一部金融领域大法——1995年施行的《中华人民共和国商业银行法》迎来第三次修改。2020年10月16日，中国人民银行发布了《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（下称“修改建议稿”），并向全社会公开征求意见。

这是我国商业银行法于1995年颁布以来的第三次修订，而与2003年和2015年的两次修订相比，此次修订更为全面。同时，这次修改也是人民银行在承担拟订金融业重大法律法规草案职责后第一次牵头修改重大法律法规。

与2015年版的商业银行法对比，修改建议稿条目由95条增至127条，新设或充实了公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出等4个章节。其修订的主要目的在于健全商业银行管理框架，加强公司治理以及风险防范，引导银行业回归本源、服务实体经济。

此次修改幅度较大

经过多年来的发展，我国目前形成了以中国人民银行法、商业银行法和银行业监督管理法等为核心的银行业法律法规体系。其中，商业银行法是继中国人民银行法后的第二部金融大法，是我国金融法律体系框架的重要组成部分。

虽然此前商业银行法已修订过两次，但由于近年来我国银行业规模不断壮大，参与主体增多，业务范围逐步扩展、创新，现行商业银行法已滞后于商业银行改革实践，部分条款不再适应实际需求，立法和监管均需与时俱进。因此，相较此前修订，此次修改幅度较大，主要变化可归纳为以下几个方面：

一是扩大适用主体范围。现行商业银行法以单一商业银行为规范对象，而在我国银行业中目前已有4000多家金融机构，不仅包括商业银行，还有众多村镇银行、农村信用社以及非银行金融机构。因此，此次修改建议稿延展了政策适用的主体范围，把政策性银行、村镇银行、金融租赁、消费金融、汽车金融、财务公司等办理商业银行业务的机构均纳入适用范围。

与此同时，修改建议稿还提升了银行业准入标准，差异化监管机制日益明显。如提高了不同类型银行的最低注册资本，并在设立条件中增加了对股东资质、金融科技和风险管理方面的新要求，并对超过5%的股权转让提出审批要求。

CFP

此外，在银行业准入标准有所提升的基础上，修改建议稿维持了银行分业经营的原则，规定商业银行不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产或非银行金融机构和企业投资，不允许承销交易所市场证券。对于区域性银行（城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等）坚持服务本地的要求，明确未经批准不得跨区域展业。而针对不同类别的银行，修改建议稿提到，要根据资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素，实施全面持续的差异化监管。

二是健全风险处置与退出机制。修改建议稿将现商业银行法的第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，进一步强化了金融风险的防范机制。在结合近年来银行风险处置经验的基础上，进一步明确商业银行风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等处置和退出机制。对于处在不同风险暴露阶段的银行，采取差异化的风险处置措施。如在早期纠正方面，明确三类情形可采取不同的早期纠正措施；在接管条件方面，明确资产质量持续恶化等6种可以实施接管的条件。

同时，存款保险制度也被纳入了修改建议稿，明确了存款保险基金管理机构可以成立过桥商业银行，阶段性收购或者承接被接管商业银行的全部或者部分业务、资产和负债。该机制从法律框架上提供了金融风险防范、发现和化解制度保障，并为银行的退出提供法律依据，这意味着中国政府对经营失败或处于该过程中的银行提供支持已由法律明确规定。在评估银行的政府支持时，具有明确的立法和监管规定，将有助于确定政府对商业银行的支持意愿。

不仅如此，修改建议稿在法律层面还明确了终止净额结算制度的有效性与可执行性，使商业银行未来在金融衍生品交易中完成净额结算有据可循，有利于非违约方提前终止并快速清理相关交易合约，及时锁定风险敞口，降低系统性风险。

三是强化客户权益保护。现行商业银行法仅对存款人保护作出原则性的规定，而修改建议稿新增的第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、客户适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出详细规定。如不得过度放贷和掠夺性放贷，不得提供明显超出客户还款能力的授信；不得收集与业务无关的个人信息或者采取不正当方式收集个人信息，不得篡改、倒卖、违法使用个人信息，这些条款将此前保护金融消费者权益的规定提高到了法律高度。

银行业违法违规成本提高

此次商业银行法的修订，是在我国银行业产品和服务不断创新、金融风险交叉传染加剧、外部不确定性因素增多等背景下进行的。目前的修改建议稿加强了金融业存量风险的发现和处置效率，防止商业银行间风险的传染扩散，有助于提升金融体系在结构调整和经济波动时的稳定性。具体来看，修改意见稿的实施可能将对银行业产生以下影响：

一是中小银行公司治理机制将获得优化。近年来，中小银行股东滥用权力、以不正当手段干预董事会和高级管理层的经营管理、操纵市场、扰乱金融秩序等问题时有发生，如包商银行、锦州银行和恒丰银行等事件暴露出部分中小银行公司治理和内控体系存在严重问题。因此，修改建议稿对主要股东、控股股东应当依法履行的义务和不得存在的行为进行详细规定，强调商业银行的实际控制人不得滥用控制权，损害商业银行、股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益。累计投票制则主要应用于董事和监事选举，该机制实施对银行董事和监事选聘将产生一定影响，能够在一定程度上维护中小股东权益。

总体而言，从法律层面对商业银行的公司治理加以规范有助于健全商业银行的公司治理和内部控制体系、提升商业银行的管理质量，从而在管理和战略方面对银行的主体评级产生积极影响。

二是银行业违法违规成本提高。修改建议稿加大了对侵犯客户财产权、违反业务经营原则、违反人民银行业务规则、直接责任人员、其他人员、骗贷、擅自设立商业银行和商业银行工作人员违规等行为的处罚力度，银行业罚单数量和规模可能呈现上升趋势。

因此，商业银行应关注监管机构制定整改承诺办法，在监管机构作出行政处罚决定前，商业银行可积极与监管机构就整改事项展开沟通，针对违规经营行为按照监管要求作出相应整改承诺，并严格按照整改期限完成整改，争取减轻、从轻处罚。