深度贫困山区精准扶贫的困境及对策研究

李斌 杨豪中

摘要：为了解决好区域性地方精准扶贫，结合商洛市商州区的精准扶贫现状，运用了图表数据统计的方法，对贫困地区土地利用、精准扶贫完成情况、人口素质等方面进行分析，结果表明精准扶贫还存在扶贫基础薄弱，脱贫攻坚难度大，人口素质低，观念落后等问题，由此提出应加大政府政策引导，积极推进产业规模化发展，促进扶贫产业多样化与融合发展，强化贫困户技能培训与教育工作，做好贫困动态管理，从源头杜绝返贫多方位融资，加强项目管理等做法，继续促进贫困户脱贫致富，推动深度贫困山区的全面发展，真正使其迈向小康社会。

关键词：贫困山区；精准扶贫；土地利用；人口素质；贫困村；返贫；脱贫攻坚

中图分类号：F320.3文献标志码：A论文编号：cjas2020-0199

Problems and Countermeasures of Targeted Poverty Alleviation in Deep Poverty-stricken Mountainous Areas： A Case of Shangzhou District of Shangluo City

Li Bin1， Yang Haozhong2

（1College of Arts， Shangluo University， Shangluo 726000， Shaanxi， China； 2Xi’an University of Architecture and Technology， College of Architecture， Xi’an 710055， Shaanxi， China）

Abstract： To implement regional targeted poverty alleviation， based on current status of targeted poverty alleviation of Shangzhou District of Shangluo City， we used diagram and data analysis method to study issues such as land utilization in poverty areas， targeted poverty alleviation achievements， and population quality. The results show that the foundation of poverty alleviation of Shangzhou is weak and the combat against poverty is arduous， the quality of the population is relatively low and their concept is backward. Therefore， we put forward countermeasures like increasing the policy guidance from the government， promoting the scale development of industries， enhancing the diversified and integrated development of poverty alleviation industries， strengthening skills training and education for poor households， conducting the dynamic monitoring of poverty， eliminating poverty- returning from multiple- channel financing， and reinforcing the project management， aiming to help the poor households get rid of poverty， promote the all-round development of deep povertystricken mountainous areas and make them toward a well-off society.

Keywords： Poverty-stricken Mountainous Areas； Targeted Poverty Alleviation； Land Utilization； Population Quality； Poor Villages； Poverty-returning； Poverty Alleviation

0引言

自2013年習近平总书记在湖南湘西考察时提出精准扶贫以来，党和国家把扶贫攻坚工作上升到国家发展战略高度，要确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困，做到脱真贫，真脱贫[1]。在2020年脱贫攻坚战将完成之际，如何有效完成这一重要任务，并在“后2020”时期构建符合实际的长期减贫防贫战略，是学界的热点研究问题[2]。脱贫攻坚战是一个政治性问题，由于中国地域性发展的不平衡，也导致区域脱贫空间进展不平衡，再加上治理模式不同，在最终实现脱贫上还存在一定偏差，难以实现政治的初衷。当前深度贫困山区的脱贫攻坚，已进入紧张的决战阶段，在此情形下，脱贫攻坚任务即将完成并不意味着贫困的终结，还需要及时查缺补漏，弥补工作中的不足，促进贫困户继续脱贫致富，真正迈向小康社会。

当前，精准扶贫也成为学术界研究的热门话题之一。关于相关的学术研究主要分以下几方面：从扶贫存在的问题和策略看，张龙等[3]提出要充分发挥资源和政策优势，创新扶贫措施，提高扶贫内生动力等措施，才能最终实现全面建成小康社会。从减贫战略看，叶兴庆等[4]提出要处理好政策瞄准性与行政成本的关系，以较低的行政成本让目标群体成为政策的主要受众。从生态保护看，王恒等[5]提出应该加大农户人力资本和社会资本存量，完善基础设施建设、提高村干部待遇福利等对策建议。从贫困治理看，苏海等[6]提出优化贫困治理结构与秩序，推演出更加多元和符合地方特色的治理模式。从扶贫新机制看，宋敏等[7]提出构筑“两屏两带”秦巴绿色生态新格局。从精准扶贫内涵看，郭儒鹏等[8]提出把前提、路径与内核3个维度开展精准扶贫工作。这些学者利用宏观或者微观理论从不同角度对精准扶贫较为全面的剖析，而在深度贫困山区的研究相关理论并不是很多，因此，结合当前的扶贫攻坚关键阶段，需要从具有代表性的商洛市商州区深度贫困山区来分析。

1商州区深度贫困山区背景及贫困现状

1.1深度贫困山区背景

商州区是陕西省商洛市的辖区，是全市政治、经济、文化中心，全区总面积为2672 km2，平均海拔880 m，年均气温12.8℃，四季分明，气候湿润。全区有街道办事处4个、乡镇单位30个，行政村落409个、社区居委会34个，总人口已经超过55万，其中农业人口40.92万，占取总人口比重约74.4%。商州区地处秦岭南麓，区内构造强烈，地貌条件复杂，还受到季节性降雨诱发因素，地质灾害频发[9]，全区多山多沟成鹅掌状，北高南低、西高东低，境内有秦岭、蟒岭、流岭、鹘岭、新开岭、郧岭六大山脉，丹江、南秦河、板桥河、大荆河四大河流位于其中，如图1所示为商州区地形分布图，可以看出山地丘陵、河谷地段的面积很少，多数成多山地段分布。在农用土地利用上，可耕种面积仅占14%，园地面积占1%，林地面积占84%（见图2）。

1.2深度贫困山区贫困现状

贫困是一个复杂系统，地处偏远、资源匮乏、社会孤立和文化程度低等贫困成因均是这个复杂系统下的子系统[10]。商州区在这样的地理环境下，从2016年扶贫攻坚战开始，全区建档立卡贫困村124个（含34个深度贫困村）占全区村落的30.3%，贫困户31752户占全区户数23.3%，贫困人口103540人占全区人口的24.8%，这就反映出商州区贫困面广、贫困程度深。

2商州区深度贫困山区贫困存在的问题

商州区是国家级贫困区，也属于全国深度贫困比较集中的地区之一。为了进一步对该区扶贫情况进行调查，通过到商州区农业、扶贫、人社等部门咨询，并对腰市镇江山村、杨峪河镇吴庄村、北城子村、金陵寺镇郝庄村等镇村走访调研、发放问卷等方式，了解到当前全区有脱贫攻坚任务的行政村（社区）共计246个，主要集中在农村偏远山区，当前全区的贫困分析如下。

2.1基础薄弱，脱贫攻坚难度大

自2016年精准扶贫以来，商州区建档立卡贫困村124个、贫困户28530户、贫困人数93184人。商州区在脱贫攻坚工作中坚持专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”协同推进，按照商洛市脱贫攻坚实施规划（2016—2020年）开展了种植产业脱贫、就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育发展脱贫、生态保护脱贫等多种形式脱贫，现将2017、2018、2019年3年精准扶贫完成情况进行统计，详见表1。

通过统计对比发现，近3年全区的精准扶贫力度较大，到2019年贫困村退出共计124个，至此商州区建档立卡的贫困村归零，贫困发生率也是逐年递减，说明贫困人数也在逐年下降，这与全区精准扶贫所取得的成效密不可分。虽然建档立卡的贫困村从整体上已经脱贫，但是并不意味着全区贫困户已全部脱离贫困，其影响因素较多。其一全区的贫困户还有少量存在。自2017年底数据重新统计，贫困人口占商洛市总数的29.14%，位居全市第二，至今全区贫困人口仍然有较大占比，该区由于远离集镇且面积分散较广，且60%以上贫困人口生活在偏远山区，交通不便，信息闭塞；其二经济基础薄弱、自然资源匮乏，最终形成了绝大多数贫困户在生产养殖加工业方面规模小而散，家庭式作坊较多，给精准扶贫带来非常大的难度；其三全区大中型企业、就业扶贫基地和社区工厂数量少、规模小，能为贫困劳动力提供的就业岗位有限；其四在农产品推销上，受市场规模的影响，多数农产品缺少市场，缺乏竞争力，在没有市场销售渠道下，出现滞销甚至停产停业现象。最后在利益分配上，“企业（园区）+基地+贫困户”等模式在具体实践中没有将利益与贫困户完全捆绑在一起，导致多数贫困户对其不感兴趣，不愿意投资入股。

2.2人口素质低，观念落后

经调查发现在贫困村中有劳动能力的年轻人基本都外出务工，留下的多是年迈体弱或者学龄儿童，这些人群文化素质普遍不高，图3为全区贫困人口文化程度现状图，其中小学文化程度人数占34%、文盲和半文盲人数达到14%，他们在精准扶贫帮扶工作中，觀念陈旧、安于现状、思想保守，对脱贫缺乏信心，加之贫困人口中低保、五保贫困户高达25%（图4），60岁以上贫困人口超过22.2%，这些人自身发展能力低，自主脱贫能力差，脱贫意识弱。

不少贫困户以贫为荣，不愿通过自己的劳动脱贫致富，认为只要自己找政府去要、闹，就会得到同情和救助，这是自己的“本领”[11]。贫困问题除了不可抗拒的客观原因（如人口与土地资源的矛盾、自然灾害等）之外[12]，在传统文化中的影响下，部分贫困户“等、靠、要”思想严重[13]。主要表现在：主动性不足、自我脱贫意愿不强，观望、等待现象较为普遍，有的甚至幻想着扶贫就是“坐等政府上门送钱”，以为“靠着墙根晒太阳”将来也能“脱贫致富奔小康”，并不想通过自身勤劳努力实现脱贫致富，贫困户主动参与度不高，积极性不强；同时在一定程度上贫困户缺乏话语权，其表达自身利益诉求的机会不多，更多的是被动参与，并未有效参与到扶贫项目的规划、决策、实施和监督中去，未能成为脱贫“主角”。另外多数贫困户家庭条件差，文化素质低，在自身“造血”能力较弱，青壮年劳力大多外出务工，留下的多为老弱病残和学龄儿童，多数贫困户虽然有脱贫意愿，但却缺乏相应发展能力，或是脱贫致富能力不够强。

2.3扶贫项目有限，产业投入比例失调

商州区深受地理环境的影响，整个区域的贫困村地处山区，自然环境比较恶劣，交通、水利、通讯等基础设施相对落后，这都给扶贫攻坚带来一定的困难和挑战。表2是2020年全区（县级）脱贫攻坚项目[14]。在扶贫项目上主要集中在产业扶贫、就业扶贫以及教育扶贫，产业扶贫无论在项目个数上，还是财政专项投入上远远大于其它形式的扶贫，且主要以种植业和养殖业为主，在全区843个专业合作中，发挥带动作用的不足30%，加之规模化生产经营项目少，集约化程度不高，抗风险能力差，使得实施产业扶贫的难度较大。

近几年来，商州区在产业扶贫发展上，提出了“因村施策选产业、因户施策强措施、因需施策谋发展”的产业精准扶贫新思路，非常重视种植业和养殖业扶贫攻坚项目投资，而在产品加工项目上投资较少，使得在扶贫产业经营主体上带动力不强，全区龙头企业、合作社、产业大户等经营主体带贫益贫效果不够理想，作用发挥不明显。其主要原因是政策引导没有真正形成完整“产、供、销”产业链[15]，不能很好的推动农业现代化、全面化发展。图5是商州区2020年扶贫攻坚计划项目统计图，可以看出扶贫产业主要集中在种植养殖业上，加工产业投入严重不足，造成3种产业配比失调，基础产业远远大于加工产业投入，不利于扶贫产业的健康发展。

2.4致贫原因多，返贫任务艰巨

到2019年底，经过全区贫困脱贫后的动态调整，全区124个贫困村全部退出建档立卡名单，但是仍有2892户4680人没有脱贫。这些未脱贫的贫困户多为低保贫困和特困供养户，其中低保贫困1471户占比50.86%，特困供养贫困1181户占比40.84%，下面从表3进一步对致贫原因分析。

从表3实地调查情况看，致贫原因较多，同时在一些未脱贫的贫困户中还存在两种以上致贫因素叠加，进一步加深了贫困程度、加大了脱贫难度。

随着脱贫攻坚的不断深入，遭遇自然灾害、家庭成员健康问题、子女教育负担等原因，脱贫再返贫的问题比较突出。如图6是2017年以来商州区累计返贫因素对比图，近3年来受到各种因素的影响返贫已达到84户233人，其中因病返贫62户占74%，因残返贫19户占23%，因学返贫2户占2%，因灾返贫1户占1%，从图6中看出当前在精准扶贫路上，那些天灾人祸、疾病等无法抗拒的客观因素直接冲击着一个家庭的健康成长，在“后2020”时期防范返贫任务仍然十分艰巨。

精准扶贫政策执行的最终目标是实现精准脱贫、防止返贫。精准脱贫是实现政策目标的第一步，只有拔出穷根，才能防止目标群体返贫，实现最终目标[16]。近几年来，商州区尽管脱贫攻坚取得决定性进展，但民生领域还存在不少短板，因病返贫、因灾返贫、因老返贫、因学返贫等抗突发能力有限，特别是突发重大疾病或遭受重大自然灾害后，现行农村合疗、兜底政策不能完全保障，加之防返贫动态监管机制尚不健全不完善，消除“发展不平衡不充分”制约，建立和完善精准脱贫、持久脱贫的长效机制任务依然艰巨。

2.5地方收入有限，资金缺口大

根据商州区区委、区政府两办《关于加快推进2019年全区脱贫攻坚重点工作的通知》文件精神，商州区在落实精准扶贫上，逐年加大扶贫投资，图7是近 4年来地方政府财政收入以及扶贫投入情况对比，从图表中可以看出地方财政收入并没有逐年上升，而在扶贫投资则呈现逐年上升的趋势，这说明在扶贫基础设施建设体量大、资金需求大，区级财力非常有限，加之近几年来受国家防范金融风险信贷政策调整影响，申报国开行贷款规模被压减，实现“户脱贫、村退出、区摘帽”目标与建设资金需求矛盾也日益突出。

3探索深度贫困山区的精准扶贫策略

2016年4月24日，習近平总书记在安徽省花石乡大湾村座谈时强调：打好脱贫攻坚战，要采取稳定脱贫措施，建立长效扶贫机制，把扶贫工作锲而不舍抓下去[17]。通过前期的实际调查，可以看出商州区在精准扶贫过程中成效显著，但也存在着问题，为了防止返贫需要立足当前、切实解决突出问题，更需要着眼长远、建立健全稳定脱贫长效机制。

3.1加大政府政策引导，积极推进产业规模化发展

作为短期战略的精准扶贫是解决“三农”问题的过程和手段，需要加强重大战略、重大行动和重大工程对农村发展的政策支撑，加强对城市资源有序流向农村的科学引导[18]。结合商州区的扶贫现状，政府在政策引导上，需要处理好政府、社会和市场三位一体治理格局，积极推进产业规模化发展。首先，政府应该正确引导社会组织积极投入到产业扶贫中去，引导民营企业积极开展产业扶贫、就业扶贫、公益扶贫，鼓励民营企业通过设立扶贫产业投资基金等方式参与脱贫攻坚。例如：根据商州区“4+X”产业扶贫经验，不断巩固全区的四大主导产业，创造良好环境氛围吸引企业办社区工厂，推进干部双向挂职、人才双向交流，因地制宜发展特色产业，继续实施到户产业补助政策壮大产业规模。其次，政府大力实施消费扶贫。当前，消费扶贫已经成为国家加大贫困地区农产品产销对接、扩大贫困地区特色农产品营销、巩固精准扶贫战略的重要举措[19]。动员全区各级机关、事业单位、社会各界参与消费扶贫，采取“以购代捐”“以购代扶”“以买代帮”等方式促进贫困地区的产品销售和服务，“授人鱼不如授人以渔”，从根本带动贫困地区经济向前发展，不断壮大其市场和规模。最后，统筹好项目、资金和资源。做大做强产业项目，探索发展资产租赁型、生产加工服务型、农业开发型等多种模式，深化农村产权制度改革；进入扶贫“后2020时代”，在扶贫财政资金流向上，形成政府财政方面权责对应，促进减贫工作由量变到质变[20]。规划好扶贫资金的投入从政策大力扶持乡镇企业产业规模化发展，协调好中央与地方精准扶贫规划，做好全区实际摸底调查，深化政银保企合作机制，发挥商州区兴商融资担保公司作用，落实“助保贷”“农信贷”“菇农（企）贷”和小额扶贫贷款政策，有效破解项目融资贵、贷款难、担保难问题。另外，政府在引进社会组织参与精准扶贫时要形成竞争机制，在开展精准扶贫工作时应该增加可选对象，形成竞争机制，从中挑选更加专业、制度完善、管理规范的社会组织参与精准扶贫，推动种植、养殖、产品加工等行业的竞争力，避免社会组织垄断地位从而切实增加贫困户收入，使市场有了竞争压力和发展动力；盘活农村集体资源，推动商州区农村集体产权制度改革，加大确权的政策支持力度，完整界定农村集体资产的各项权利[21]，释放集体经济发展潜能，壮大新型集体经济，提升新型集体经济高质量发展能力[22]。

3.2促进扶贫产业多样化与融合发展

传统农业逐渐衰落、新型现代农业产业逐步兴起是社会经济发展的必然趋势[23]。习近平曾在治国理政讲到：发展产业是实现脱贫的根本之策，到了精准扶贫阶段，关注点主要集中在产业扶贫模式的精准性、有效性和可持续性问题[24]。因此，精准扶贫的关键就是立足于种植养殖业基础上，强化加工业与其它产业的关系，搞好产业的多样化与融合发展。当前，商州区在产业多样化与融合发展上：全区需要改变过去的产业单一的局面，改变过去落后的传统农业发展观念，结合当地实际情况，从农业产业扶贫、旅游业扶贫、电商扶贫等多方位发展，采取产业多样化，甚至各个产业之间相互结合有机融合推进产业升级发展；全区需要扩展具有科技含量的农产品深加工业、农业服务业，大力开发观光农业、体验农业等新业态，实现三产融合发展和多功能发展，反对流于形式的“短、平、快”项目；全区需要在产业升级发展上，注重环境可持续化、生态化发展的同时，厘清产业升级发展与非农业生产之间的关系，促进各个环节相互协调发展；全区需要继续落实教育扶贫、健康扶贫、兜底保障、社会救助等政策，确保脱贫群众在遇到突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因造成生活困难时，始终处在保障线以上，实现脱贫不返贫。

3.3强化贫困户技能培训和教育工作

2020年以后，扶贫工作将转入解决次生性新增型相对贫困的新阶段，对扶贫整体性推进的要求更高[25]。在这一时期，以条件型贫困为代表的显性贫困逐步消失，而以素质型贫困和机制型贫困为代表的隐性贫困问题逐步凸显[26]。因此，强化贫困户技能培训与教育在激发自主脱贫有着不可替代的作用。通过前期商州区调查可以看出贫困户文化水平普遍不高，多以中小学学历为主，他们普遍缺乏各种技能技术，加强对贫困户的专业技术培训就是强化自身“造血”，扩大教育扶贫的可持续性。收集贫困群体诉求、反馈准确扶贫信息是信息化助力民族地区教育精准扶贫的前提，从政策上改变贫困户“坐、靠、等”思想，引导他们彻底改变传统落后思想，接受新观念、新思想。一方面充分利用职业教育资源，有针对性地开展职业技能和农村实用技术培训，持续增加贫困群众收入深入开展“学政策促脱贫”主题活动，引导贫困群众运用各类学习平台，提升政策知晓率、拓宽知识面，推动就业创业。另一方面坚持扶贫必先扶志，弘扬自尊、自爱、自强的传统美德，选树表彰自强不息、脱贫致富先进典型、“十星级文明户”“身边好人”等道德模范，激发贫困群众内生动力，加强社会公德和村民道德建设，大力开展“不忘党恩”主题教育活动，教育引导广大群众感恩党、听党话、跟党走。抢抓“万企帮万村”和东西部劳务协作机遇，持续深化栖商劳务协作，不断开发村级公益岗位，强化就业创业技能培训，帮助群众自主创业就业，拓宽增收致富渠道。

3.4做好贫困动态管理，从源头杜绝返贫

2020年是扶贫攻坚重要关键点，也是今后扶贫攻坚的转折点。首先，针对扶贫攻坚应具有顶层设计和实践创新相结合[27]，结合新形势、新思路，把保障式减贫作为重点，統筹利用和管理好相关财政资金使用效率，提升减贫质量[28]，确保脱贫成果经得起检验，对弄虚作假、欺上瞒下的应及时纠正，对情节严重的实行问责[29]。其次，坚持脱贫攻坚与治理返贫有机结合，完善贫困户和非贫困户动态化信息管理系统，适时组织对脱贫人口开展“回头看”，做到脱贫即出、返贫即入。一是多种途径预警。建立治理返贫动态预警监管机制，通过基层干部跟踪回访、返贫户自行申报、大数据平台比对、第三方评估等途径，收集预警信息，进行动态监管。二是分类管理信息。根据建档立卡已脱贫户现有产业、就业及家庭收支状况，综合研判脱贫的稳定性，实行返贫预警分类管理，明确相应处置应对方案，随时掌握贫困动态变化基本信息，按照规定标准和程序及时将因病返贫的农村贫困人口纳入建档立卡贫困户[30]。三是动态监测识别。对出现返贫可能性的监测对象，按照“现场调查、群众评议、镇办审核、区级认定”的程序，准确识别认定，及时纳入帮扶，从源头上防止返贫。

3.5多方位融资，加强项目管理

深度贫困山区的经济状况落后，必然会出现收入有限，资金缺口大的问题，这就需要多方位融资，强化项目监管。一方面扩大内需，利用好地方优势产业带动其它产业发展，树立具有地方特色农产品品牌为地方创收入。另一方面开源节流，严格落实项目资金投入，实行政务公开，推行项目公示、项目报账、资金专项核算等制度，避免项目重复投资，把有限的资金投入到急缺项目上。

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