生产建设项目水土保持监督性监测工作探讨

王 群，陈 宇

（海河水利委员会海河流域水土保持监测中心站，天津 300170）

生产建设项目水土保持监督性监测是按照国务院行政审批“放管服”改革精神、推动新形势下政府职能与管理方式转变的有效措施，是各级水行政主管部门根据实际情况和工作需要随机开展的，因此具有较强的代表性。2018—2019 年海委开展了生产建设项目水土保持监督性监测，发现生产建设单位基本能够根据水土保持法有关要求，开展水土保持工作，履行水土保持法定义务。但也有部分生产建设项目未能严格按照批复的水土保持方案落实水土保持措施，存在水土流失隐患。通过分析问题类型、产生原因，就各相关单位进一步做好水土保持工作提出了建议。

1 水土保持监督性监测开展情况

根据水利部2017 年印发的《关于加强水土保持监测工作的通知》（水保〔2017〕36 号）要求，海河水利委员会按照《生产建设项目信息化监管技术规定（试行）》等有关规程规范，于2018—2019 年开展了生产建设项目监督性监督，其中在建项目开展48次，完工项目12 次（涉及生产建设项目49 个，其中11 个项目连续2 a 开展）。通过前期收集生产建设项目水土保持方案和所在区域遥感影像，进行影像预处理和遥感解译，将项目位置上图，明确重点部位分布。现场利用无人机航测等技术手段，并结合查阅资料、现场交流等方式，开展生产建设项目重点部位调查。获取取（弃）土场等重点部位具体扰动情况、水土保持措施布设情况，对比水土保持方案及变更资料，对生产建设项目重点部位扰动范围、水土保持措施落实等情况进行合规性分析评价。

选取的49 个水利部批复的生产建设项目中涉及海河流域除辽宁省以外的其它7个省（自治区、直辖市），其中涉及京津冀地区项目34 个，占比69.39%。项目类型涉及铁路、公路、水利工程等7个行业，其中铁路项目17个，占项目总数34.69%；输变电项目7 个，占项目总数14.29%；输气管道项目6个，占项目总数12.24%；水利工程项目8 个，占项目总数16.33%；煤矿项目6 个，占项目总数12.24%；机场及配套工程项目4 个，占项目总数8.16%；公路项目1个，占项目总数2.04%。

2 生产建设项目水土保持问题

2.1 问题及类型

通过监督性监测共发现水土保持疑似违法违规问题202个。根据水土保持责任义务、防治分区、水土保持措施类型等因素将问题归纳为未依法缴纳水土保持补偿费、未按方案落实水土保持措施、水土保持措施实施滞后、植物措施成活率低、弃渣场相关问题、完工后未及时开展水土保持专项验收、监测监理工作不规范、建设单位不重视水土保持工作、验收材料与实际工程量存在偏差、其它共10类问题。其中弃渣场相关问题占20.79%、未按方案落实水土保持措施占26.24%，详见表1。

2.2 不同类型项目主要问题分布

不同类型的生产建设项目水土保持防治分区、防治标准、措施类型不同，管理方式和制度不同，其产生的问题也有所不同，根据49 个项目的统计分析，得出不同类型的生产建设项目存在的主要问题分布，详见表2。

表1 主要问题类型分布

表2 不同类型生产建设项目存在问题分布 个

从问题分布来看，铁路项目水土保持问题占比较大，约占问题总数的一半，主要问题为弃渣场相关问题、未按方案落实水土保持措施等。主要原因可能是铁路作为海河流域基础设施建设重点，是海河流域监督性监测的重点关注对象，选取个数较多，频次较高，同时铁路项目具有线路长、扰动大、建设环境复杂、建设周期长、参建单位水平参差不齐等特点，造成铁路项目管理难度大，容易发生水土流失相关问题。

输变电工程项目主要问题为监测监理工作不规范、未按水土保持方案落实水土保持措施、完工后未及时开展水土保持专项验收；输气管道工程、水利工程项目主要问题为弃渣场相关问题；煤矿、机场及配套工程项目主要问题为未按水土保持方案落实水土保持措施等；公路项目主要问题为未依法缴纳水土保持费。

2.3 弃渣场问题在各类型项目中的分布情况

弃渣场是生产建设项目在施工期和生产运行期产生大量弃土、弃石等固定废弃物的专门堆放场地，是水土保持工作的重点。监督性监测发现的202 个问题中，弃渣场相关问题有42 个，占比20.79%。其中铁路工程、水利工程项目中普遍存在弃渣场问题，主要为未按照弃渣场专项设计落实水土保持措施、在规定存放地之外弃土弃渣未履行变更手续、弃渣场未开展后续设计等问题，详见表3。

以铁路为例，主要发现问题为在方案制定的存放地之外弃土弃渣未履行变更手续。根据《生产建设项目水土保持设施自主验收规程（试行）》中“废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的”竣工验收结论应为不通过。且该项问题整改难度较大，不管重新报批弃渣场变更方案，还是将弃渣场搬至方案确定的位置，2 项整改措施均需要一定的时间和经费，因此应及早发现及早动手进行整改，以保证项目如期合格验收。

3 产生问题原因分析

3.1 建设单位方面

部分建设单位水土保持意识不强，存在报批了水土保持方案、缴纳了补偿费，就是尽了水土保持职责，对水土保持工作不重视、经费保障不到位、管理机制不健全。部分建设单位将水土保持工作全权委托技术服务单位处理，对技术服务单位疏于管理，造成质量不高；部分建设单位在前期获得水土保持方案批复后即放松了水土保持要求，最后为了通过验收，在工程建设中后期才开展水土保持相关工作，造成水土保持防治措施尤其是临时措施和植物措施落实不到位，监测、监理工作滞后，无法客观反映项目水土保持工作进展，达不到水土保持同时设计、同时施工、同时投入生产的要求。

3.2 技术服务单位

部分水土保持方案编制单位前期工作不扎实，弃渣场选址等工作外业不细致，导致实际建设过程中无法按照设计渣场弃渣，只能重新选址；部分防治措施不符合实际情况，但达不到方案变更设计条件，导致实际防治措施效果与设计效果有差别。部分水土保持监测单位未严格按照《生产建设项目水土保持监测规程（试行）》等技术标准开展工作，编写的季报、年报、总结报告不能客观反映实际情况；部分监理单位工作开展不规范，不能满足水土保持监理需求，甚至形同虚设。

3.3 行政主管部门

个别地方管理部门制定了暂不征收水土保持补偿费的规定，但财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行联合发布的《水土保持补偿费征收使用管理办法》第十二条明确规定，除七种情形外，任何单位和个人均不得擅自减免水土保持补偿费。同时《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》中规定未依法缴纳水土保持补偿费的不得通过水土保持设施验收。水利部批复的项目管理权限在水利部及流域机构，工作依据是水利部文件，一旦发生与水利部文件相冲突的情形，即视为不通过。因此，部分生产建设项目的补偿费缴纳成为了限制验收通过的关卡。

4 讨论与建议

4.1 建设单位应提高水土保持意识，积极落实水土保持“三同时”制度

做好生产建设项目水土保持工作，是法律赋予建设单位的一项重要责任和义务。建设单位应进一步树立“绿水青山就是金山银山”的理念，提高水土保持意识，将水土保持工作与主体工程建设放到同等重要的位置，积极落实水土保持“三同时”制度，加强项目水土保持工作组织管理，根据水土保持方案及后续设计，组织建设管理、工程设计、施工单位、监理、监测等单位开展项目水土保持措施落实情况排查，建立问题台账，制定整改方案，形成问责机制，切实履行水土保持法定责任。

4.2 技术服务单位应加强技术能力，提高专业技术服务水平

技术服务单位承担着为建设单位传递水土保持相关要求、落实水土保持相关工作等义务，也承担着为水行政主管部门反映项目水土保持进展、问题和成效，是建设单位与水行政主管部门的纽带。应从人员和技术入手，在技术上强手段，充分利用无人机低空航测、卫星遥感、互联网+等信息化手段，增强水土保持监测、监理成果数据的准确性、针对性和实效性；加大人才培养力度，打造一支专业精通、业务娴熟的技术服务队伍；提高服务意识，严格履行月报、季报等报告制度，及时向建设单位、水行政主管部门反映项目水土保持工作情况。

4.3 水行政主管部门应加强法律法规宣传，建立完善水土保持监督管理制度

各级水行政主管部门应进一步加强对生产建设项目建设单位水土保持法律法规的宣传和培训，提高建设单位水土保持工作意识；加强对技术服务单位的行业管理，尽快落实水土保持技术服务单位黑名单制度，把责任意识、业务水平、技术条件落后的单位关在门外，确保有能力、有信誉的技术服务单位能在较好的环境中开展工作，避免恶性竞争，降低服务水平；建立一套先进、规范的生产建设项目水土保持监督性监测技术流程，全面提升生产建设项目水土保持监管的时效性和针对性。